Дореволюционное региональное земельное законодательство: опыт истории и современность

ДОРЕВОЛЮЦИОННОЕ РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: ОПЫТ ИСТОРИИ И СОВРЕМЕННОСТЬ

А. П. АНИСИМОВ, А. Я. РЫЖЕНКОВ, Р. А. СТЕПАНЕНКО

Анисимов А. П., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии государственной службы.

Рыженков А. Я., доктор юридических наук, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Волгоградской академии государственной службы.

Степаненко Р. А., кандидат юридических наук, руководитель Управления Федеральной службы судебных приставов по Волгоградской области, главный судебный пристав Волгоградской области.

В статье анализируется динамика развития регионального земельного законодательства в дореволюционный период российской истории. Выделяется несколько периодов его расцвета, а также делается вывод о том, что в Российской империи отдельным регионам предоставлялись широкие полномочия по регулированию частноправовой сферы земельных отношений, а центральная власть оставляла за собой полномочия в публичной сфере.

Ключевые слова: земельный участок, земельная политика, право собственности, частное право.

In article dynamics of development of the regional ground legislation during the pre-revolutionary period of the Russian history is analyzed. Vydeljaetsja some periods of its blossoming, and also become a conclusion that in the Russian empire were given to separate regions wide full-mochija on regulation private law spheres of ground relations, and the central power reserved powers in public sphere.

В период существования централизованного древнерусского государства Киевская Русь региональное законодательство как таковое отсутствовало, а земельные и иные отношения регулировались обычаями и в централизованном порядке общегосударственным правовым актом - Русской правдой. С момента начала феодальной раздробленности, наступившей после смерти сына Владимира Мономаха Мстислава в 1132 г., на территории Киевской Руси образовывается совокупность независимых суверенных государств, максимальное количество которых в отдельные исторические периоды достигало 250. В большинстве из них продолжали действовать нормы Русской Правды в совокупности с сохраняющимися нормами обычного права, причем локальное княжеское нормотворчество в таких самостоятельных княжествах в большинстве случаев не сохранилось до настоящего времени. Вместе с тем можно утверждать о существовании как минимум двух моделей (кроме московской) построения региональных правовых систем в феодальных княжествах, в которых существовало собственное оригинальное законодательство, регулирующее по-своему земельные отношения. Во-первых, в Псковской и Новгородской Судных грамотах рассматривались вопросы, не затронутые в Русской Правде, содержание которой к середине XIV века устаревает и не отвечает потребностям развития регионов. Во-вторых, в период феодальной раздробленности часть западных русских земель попадает под влияние магдебургского права. Под магдебургским правом, во-первых, понимается форма местного самоуправления. Во-вторых, под магдебургским правом понимается непосредственно сборник объективных норм права, действующих на территории города. Его основу составляли хартии, наделявшие город правом суда и самоуправления. Затем следовали основанные на обычаях и судебных решениях акты уставной деятельности (Willkiihre) и шеффенские судебные приговоры (Urtheile). На территории России магдебургское право применялось как в первой, так и во второй форме, однако в силу традиционно промосковской ориентации отечественной историко-правовой науки оно считается несвойственной для русских городов правовой системой. Между тем это представляется неверным, поскольку из истории России вычеркиваются земли Новгорода и Пскова (Северо-Западной Руси), а также Западнорусские земли - Великого княжества Литовского (впоследствии Речи Посполитой). Право этих земель представляло собой вторую концепцию развития земельного законодательства, где под воздействием проникновения немецкого городского права и государственно-правовых традиций формируются феодальные вечевые республики с сословными, но выборными органами управления, с ограниченной и избираемой княжеской властью. Это типичные города-полисы, послужившие в Западной Европе основой для создания федеративных государств <1>. -------------------------------- <1> Габитов М. Р. Закономерности в правовой истории западной государственности и история российского государства и права: Учебное пособие. Уфа: РИЦ БашГУ, 2008. С. 61.

Своя система "городского права" сложилась в Псковской и Новгородской вечевых республиках, но в отличие от Западной Руси здесь не наблюдается федеративных начал, поскольку город не отделялся от государства, а являлся его центром. Сущность земельных отношений здесь определялась отсутствием преобладания княжеской земельной собственности и наличием большого количества крупных и мелких земельных собственников - бояр, горожан - членов городской общины и смердов сельских общин. В отличие от княжеских уставов Северо-Восточной и Юго-Западной Руси, в Судных грамотах Новгородской и Псковской феодальных республик, заинтересованных в устойчивости земельных отношений, создается широкая система гарантий для владельцев земельных участков. О значимости, которую придавали в феодальных республиках регулированию земельных отношений, говорит тот факт, что девять из сорока двух статей Новгородской Судной грамоты посвящены регулированию земельных отношений. Разрешением земельных споров, как в Новгороде, так и в Пскове занимались архиепископы, при этом законодательно ограничивается влияние князя на разрешение земельных вопросов (см. ст. ст. 78, 79 Псковской Судной грамоты). Таким образом, в древнерусских государственно-территориальных образованиях с задатками демократического уклада в виде выборных органов власти и права частной собственности земельные отношения попадают в сферу правового регулирования по мере развития производственных отношений с целью предотвращения социальных конфликтов по поводу ограниченных земельных ресурсов. В государствах же, где институты демократии отсутствовали (большая часть княжеств раздробленной Киевской Руси, особенно в ее северо-восточной части), а природных ресурсов (включая земельные) было в избытке, законодательство не предусматривает множества земельных собственников с наличием дополнительных гарантий их прав, а регулирует вопросы перераспределения земли среди социальных групп. В результате к моменту формирования централизованного Московского государства на территории современной России существуют еще две принципиально разные системы земельного законодательства: в первой (Новгород, Псков, Западная Русь) участник земельных отношений выступает как абстрактное лицо - обладатель земельного участка, причем правовой режим участка не зависит напрямую от правового положения своего обладателя. Именно эта система лежит в основе современного земельного законодательства. Нормативное регулирование земельных отношений здесь являлось осознанной необходимостью в силу сложных взаимоотношений между собственниками земли, землепользователями, арендаторами и государством. Во второй системе правовой режим земельного участка напрямую зависел от правового положения своего обладателя. Главную роль в регулировании земельных отношений играют не нормативно-правовые акты, а индивидуальные акты распоряжения землями в отношении конкретно определенных лиц. Соответственно, в первой системе права на земельные участки стабильны и не зависят от воли политической власти, во второй, напротив, уровень гарантированности прав очень низок и даже принадлежность к привилегированному слою общества не дает стабильности прав землевладения и пользования. Различна и модель государственного устройства. Так, если Северо-Западная Русь, Новгородская и Псковская республики стремятся к объединению русских земель на федеративной основе, то в Москве "...вся Россия рассматривалась... как вотчина великокняжеской короны... Москва выдвинула монархическую идею централизованного русского государства" <2>. -------------------------------- <2> Вернадский Г. В. Россия в Средние века. М., 1997. С. 49.

Окончание периода феодальной раздробленности означало не только вхождение территорий, находившихся ранее в составе раннефеодального государства Киевская Русь в состав Московского государства. Часть исконно русских земель либо сохраняла в течение нескольких веков свою независимость (Новгород и Псков), либо вошла в состав другого собирателя русских земель - Великого княжества литовского и русского (впоследствии после его объединения с Польшей - Речь Посполитую) <3>. Указанные земли, воспринявшие концепцию развития земельных отношений, характерную для Северо-Западной Руси, переживают бурный расцвет земельного законодательства. -------------------------------- <3> См. подробнее об этом: Бушков А. А., Буровский А. М. Россия, которой не было-2. Русская Атлантида: Историческое исследование. М., 2001. С. 379; Вернадский Г. В. Россия в Средние века. М., 1997. С. 58.

После формирования в XVIII в. Российской империи региональное законодательство принимает форму местных узаконений, что закрепляется в нормативно-правовых актах. И хотя в Своде Законов Российской империи не было свойственного для современного федерализма четкого разделения предметов ведения между центром и регионами, однако был ряд норм, допускающих возможность существования сферы правового регулирования земельных отношений, свободных от воздействия императорских законов. Частноправовая сфера земельных отношений на национальных окраинах могла регулироваться нормами иностранного права либо собственного права региона, либо местными обычаями. В этом заключалось разделение полномочий между центром и регионами. Этот факт также отражался в правовой мысли того времени. Например, Г. Ф. Шершеневич в перечне источников гражданского права, наравне с томом X Свода законов гражданских, перечисляет местные законы - Гражданское уложение Царства Польского, Свод гражданских узаконений губерний остзейских и др. <4>. -------------------------------- <4> Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 2005. Т. 1.

Анализ Свода законов позволяет утверждать, что центральная власть вторгалась в сферу регионального регулирования частноправовых земельных отношений лишь в случаях неспособности местного руководства разрешить земельные конфликты на местах либо в целях национальной безопасности. К публично-правовой стороне регулирования земельных отношений, содержащих институты государственной собственности, поземельного налога, органов и порядка управления земельным фондом, порядка межевания и описания земель (землеустройства), порядок административного распределения земель (поземельного устройства), порядок пользования частными лицами государственными землями и др., применялся дифференцированный подход исходя из значимости роли региона во внешней и земельной политике Российской Империи. Наиболее широкие полномочия в сфере правового регулирования публично-правовых отношений имела Финляндия, даже не платившая земельные налоги в казну Империи, затем шло Царство Польское и прибалтийские земли, имевшие особенности налогообложения, собственные органы земельного управления и судебную систему разрешения земельных конфликтов, затем регионы Кавказа и южноазиатские регионы, имевшие военное управление, и, наконец, территории Сибири и Дальнего Востока, в которых все земли признавались государственной собственностью Российской Империи, а местное население пользовалось ими на праве бессрочного пользования <5>. И хотя ряд исследователей говорит о дифференцированном подходе к правовому регулированию земельных отношений на национальных окраинах, несправедливо применять этот вывод ко всей совокупности земельных отношений. Такой вывод будет справедлив только в отношениях публично-правового характера, в то время как сфера гражданско-правовых отношений свободно регулировалась местными нормами права и обычаями. -------------------------------- <5> См.: ст. 119 Положения об Управлении областей Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской // СЗРИ. СПб., 1900. Том II. С. 268.

Говоря о модели правового регулирования земельных отношений в Российской империи, следует заметить, что в "тюрьме народов" взаимоотношения между центральной и региональной властью строились на более либеральных началах и обладали большей гибкостью, чем при советской власти, когда республиканское земельное право дублировало основы земельного законодательства СССР, а руководство СССР легко отбирало земли у одних республик и передавало их другим (например, Крым). Современная модель земельного законодательства (во второй декаде XXI века) по сравнению с имперской намного более централизована, поскольку практически исключает из ведения субъектов Российской Федерации регулирование частноправовых земельных отношений, которые основываются на нормах гражданского законодательства (глава 17 ГК РФ), находящегося де-факто в монопольном ведении Российской Федерации. Современная правовая база, регулирующая публично-правовые земельные отношения, состоит из норм центральной власти, устанавливающих общие основы земельного законодательства, и норм региональной власти. Однако полномочия субъектов Российской Федерации в этой сфере весьма незначительны и не способны отразить в законе всю региональную специфику земельных отношений. Напротив, в Российской Империи центральная власть не только постаралась учесть все региональные особенности в центральном законодательстве, но и дифференцированно, в зависимости от степени правового развития и насущной потребности, предоставляла регионам полномочия в регулировании публично-правовых земельных отношений от широкой автономии (Финляндия) до строго военного управления (Азия). Несмотря на наличие основ гражданского законодательства в X томе Свода Законов Российской Империи, частноправовые земельные отношения активно регулировались и на региональном уровне, в тех местностях, где исторически сложилась эффективная и гарантированная система прав на землю, в то время как в настоящее время в соответствии с Конституцией России гражданское (частное) законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Поступательное развитие Российской империи, в том числе в части региональной земельной политики, было прервано сначала февральской, а затем октябрьской революциями. Временному правительстве в виде правового наследия в области земельных отношений достался Свод гражданских законов и значительное число региональных норм права и обычаев в сфере земельных отношений, требующих проведения кодификации. Однако работа над проектом еще царского Гражданского уложения была не завершена, а централизованное проведение земельных преобразований требовало общегосударственной нормативно-правовой базы, принять которую в условиях политической нестабильности верховной власти, выразившейся в смене правительствующих кабинетов министров, было практически невозможно, да и сама концепция земельных реформ была туманна. В результате отказа Временного правительства от проведения децентрализованной земельной реформы, отвечающей сложившейся ситуации, в стране возникла не многоуровневая система управления и правового регулирования земельных отношений, а неразбериха, порожденная двоевластием. Вместо того, чтобы разделить компетенцию в сфере земельных отношений между разными уровнями власти, Временное правительство стало проводить централизованную земельную реформу, изначально не удовлетворявшую интересам всех участников земельных отношений. Развитие централизованной и региональной концепций регулирования земельных отношений после октября 1917 г. можно проследить на примере образовавшихся в ходе гражданской войны государствах, в которых предпринимались попытки установления собственной государственности и земельных отношений. Как показывает анализ земельных реформ различных представителей красного, белого и зеленого движения, их успех в виде поддержки населения и времени существования созданных ими государств зависел не столько от того, на основе кадетской или эсеровской модели проводятся реформы, сколько от децентрализации законодательной и исполнительной власти и четкого разделения властных полномочий в сфере земельных отношений, позволявшей сочетать принципы возмездности или безвозмездности распределения земельного фонда в зависимости от региональных особенностей. Ярким примером такого вывода являлись земельные преобразования советской власти в землях Войска Донского, когда идея социализации земель в низовьях Дона была поддержана, а на Верхнем Дону вызвала ожесточенное сопротивление. Мы поддерживаем существующее в науке мнение о том, что целью борьбы населения во времена гражданской войны были не столько земельные права, сколько самостоятельность в решении вопросов местного и регионального значения <6>. -------------------------------- <6> Назыров П. Ф. Аграрная политика антибольшевистских правительств на Южном Урале (1918 - 1919 гг.): Автореф. дис. ... канд. истор. наук. Челябинск, 2005. С. 9.

Своевременность и результативность регионального метода регулирования земельных отношений подтвердилась успехами земельной политики Нестора Махно, который, владея реальной информацией о расстановке сил и настроениях в районах Левобережной Украины, взял за основу эсеровский вариант земельной реформы, оперативно и на безвозмездной основе национализировал землю немногочисленного слоя крупных землевладельцев, и передал их многочисленным безземельным крестьянам, ввел прогрессивный налог для местной буржуазии и обеспечил выполнение всех указанных мероприятий созданием "черной гвардии" и Комитета защиты революции. Ярким примером провала централизованной земельной политики являются земельные преобразования А. В. Колчака и А. И. Деникина. Аграрно-земельные реформы А. В. Колчака и А. И. Деникина являлись синтезом программы реформ П. А. Столыпина и предложений агарной реформы кадетов, адаптированных к авторитарному режиму военноначальников. Поскольку основой авторитарного режима является бюрократия, близкая главе государства, недопущение местных властей к регулированию земельных отношений явилось одним из основополагающих принципов земельных преобразований белого движения, что и явилось впоследствии одной из причин их провала. Нормативно-правовая база земельной реформы Временного Сибирского и Временного Российского Правительства, несмотря на продолжительность их деятельности и обширности территории, составила по подсчетам исследователей всего семь законов, посвященных, в основном, созданию системы управления земельным фондом <7>. Основной упор в регулировании земельных отношений делался на подзаконное делопроизводство центральных и местных органов земельного управления - циркулярные постановления министра земледелия, директоров департаментов, отделов и управлений Министерства земледелия, разъяснения по вопросам применения законодательных актов. -------------------------------- <7> Лончаков Ю. Г. Аграрная политика временных государственных образований на территории Сибири в 1918 - 1919 гг.: Автореф. дис. ... канд. истор. наук. Омск, 1997. С. 4.

Проводимая ими политика арендного землепользования привела к тому, что земельный фонд был сосредоточен в руках бюрократии, которая распределяла его на основании управленческих актов, что порождало коррупцию и общее недовольство. В этом смысле земельная политика правительства А. В. Колчака отчасти напоминает современную земельную политику. Строившаяся на аналогичных началах земельная политика генерала А. И. Деникина, пытавшегося реализовать кадетскую модель реформ на всей подвластной ему территории без учета региональных особенностей и с отсрочкой до конца войны, несмотря на введение легализации захватов и выделение ссуд для приобретения земельных участков, провалилась еще раньше. Наиболее удачной и наиболее децентрализованной земельной реформой была реформа генерала П. Н. Врангеля. В ее основу был положен принцип разделения законодательных и исполнительных полномочий в сфере земельных отношений. Руководствуясь особенностями земли, ее почвенными свойствами, отвергалось единообразное применение Приказа о земле на всей территории России. Для решения задачи по проведению Приказа в жизнь предполагалось ввести Волостные Земства, предоставив им широкие исполнительные и законодательные полномочия <8>, но создать их сразу не удалось. -------------------------------- <8> Врангель П. Н. Воспоминания: В 2-х ч. 1916 - 1920 / Биографические справки С. В. Волкова. М.: Центрполиграф, 2006. С. 672 - 702.

Таким образом, следует сделать следующие выводы: 1) история регулирования земельных отношений в контексте опыта дореволюционной России показывает, что распределение полномочий между центральной и региональными властями является объективной необходимостью для эффективного регулирования земельных отношений как при федеративном, так и при унитарном устройстве государства. Критерием такого рода разделения полномочий изначально являлось отнесение законодательного регулирования частноправовых земельных отношений к компетенции регионов, а публично-правовых - к функциям центральной власти. 2) необходимо выделить три "всплеска" в развитии отечественного досоветского земельного законодательства: феодальная раздробленность (Новгород, Псков, Западная Русь); Польша, Финляндия и ряд иных национальных окраин (XVIII - XIX вв.); государства, возникшие в период Гражданской войны (1918 - 1921 гг.). При этом в течение всего периода истории регионального земельного законодательства земельные отношения в значительной степени регулировались нормами обычного права.

Название документа