Административно-правовые процедуры в сфере охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения в условиях административной реформы

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В СФЕРЕ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

К. Х. ИБРАГИМОВ

Ибрагимов Кюри Хамзатович, докторант Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор.

В статье рассматривается институт административных процедур в сфере охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения. Раскрыта сущность понятия "административная процедура". Обоснованы проблемы процедурно-процессуального характера в реализации норм земельного законодательства в данной сфере правоприменения. Приведены меры процессуализации деятельности землеохранных органов, позволяющие обеспечить реализацию поземельных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Материал статьи может быть использован при разработке Административно-процессуального кодекса РФ.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, сельское хозяйство, административная процедура, органы публичной власти, административная реформа, земельные права граждан.

Administrative and legal procedures in the field of protection and use of agricultural land in condition of administrative reform K. H. Ibragimov

The article examines the institute of administrative procedures in the field of protection and use of agricultural land. It reveals the essence of the concept "administrative procedure". The author substantiates the problems of procedural character in realization of land regulations in this area of law enforcement. The article describes measures of procedural activity of land authorities allowing to implement agrarian rights, freedom and legal interests of citizens and organizations. The information of the article may be used in the development of the Administrative Procedural Code.

Key words: arable lands, agriculture, public authorities, administrative procedure, administrative reform, citizens' land rights.

История свободы во многом была историей соблюдения процедурных гарантий <1>.

Ф. Франкфуртер, член Верховного суда США (1943 г.)

Как справедливо заметил писатель и философ Ноа Бен Шиа, имеющий российские корни, "определяющий аспект того, что мы называем цивилизацией (а следовательно, демократическим правовым государством. - Авт.) - не искусство или архитектура, не мода или мебель, а то, как люди, наделенные властью, обращаются с теми, у кого этой власти нет" <2>. -------------------------------- <2> Цит. по: Клеммер Дж. Как создать команду победителей / Пер. с англ. А. Б. Лисица. М.: СмартБук, 2009. С. 158.

Земля в жизни современного общества хотя играет и не столь многозначительную роль, как в старые времена, тем не менее остается главным жизнеобеспечительным объектом природы и незаменимым природным ресурсом в сельском и лесном хозяйствах. Естественно, значительное число граждан и организаций обращается в специально уполномоченные органы исполнительной власти за разрешением своих злободневных земельных вопросов и вместо оперативного их разрешения нередко либо получает бюрократические отписки, либо вовсе никакого ответа. Не получив удовлетворения гарантированных Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами прав и законных интересов, заявители обращаются в суд как к последней правоохранительной инстанции. Огромный массив судебных разбирательств по разрешению споров в области использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения свидетельствует о том, что в Российской Федерации до последнего времени отсутствует на должном уровне специальный порядок деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению в рамках своих полномочий земельных вопросов, тем самым не в полной мере обеспечивается реализация поземельных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Наличие некоторых элементов административного формализма в деятельности данных органов, нередко перемежающихся с коррупцией, является следствием отсутствия в управленческом процессе должным образом отрегулированных федеральным законодательством административных процедур. Отсутствие последних не только отражается негативно на настроениях населения, но и способствует прогрессирующей деградации земель и иных природных ресурсов. В Экологической доктрине РФ к числу основных факторов деградации природной среды отнесены низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды <3>. -------------------------------- <3> http://www. scrf. gov. ru/documents/24.php

Разработке процедур в сфере позитивной правоприменительной деятельности землеохранных органов юридической наукой уделялось мало внимания, несмотря на то что обеспечение реализации поземельных прав и свобод физических и юридических лиц является краеугольным камнем возложенных на данные органы государством полномочий. Административная реформа предполагает жестко регламентировать деятельность государственных служащих, стандартизировать все процедуры оформления и выдачи различных разрешений, справок и т. п. или отказа в них. С целью минимизировать зависимость граждан и юридических лиц от своеволия чиновников разрешительный принцип во многих случаях предполагается заменить на заявительный <4>. -------------------------------- <4> Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

Рассредоточенность функции надзора за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения между многими министерствами и ведомствами препятствует установлению границ функционирования управленческого потенциала и не приводит к желаемым результатам при исполнении административных задач в сфере реализации поземельных прав и свобод граждан, организаций и предприятий страны. Прежде чем перейти к изложению мер по совершенствованию административно-процессуальной основы деятельности соответствующих органов исполнительной власти в рассматриваемой области правоприменения, совершим краткий экскурс в раскрытие понятий "процедура" и "административная процедура". Слово "процедура" (procedere) латинского происхождения и дословно означает "продвигаться" <5>, т. е. в нашем случае - урегулированный законодательством порядок, определяющий строго обусловленную логическую последовательность "продвижения" взаимоувязанных действий органов исполнительной власти в области обеспечения установленных законодательством прав и законных интересов участников земельных отношений. -------------------------------- <5> Словарь иностранных слов. 18-е изд. М.: Рус. яз., 1989. С. 417.

В Новом англо-русском словаре термин "процедура" понимается в трех значениях, и все они имеют непосредственное отношение к содержанию рассматриваемой проблемы: это, во-первых, образ действия, во-вторых, технологический процесс, в-третьих, методика проведения <6>. Именно в таком триединстве значений данный термин используется в законодательстве США, проецирующем на современность вековой опыт осуществления крупномасштабной административной реформы. -------------------------------- <6> Новый англо-русский словарь / Под ред. В. К. Мюллера. М.: Рус. яз., 1995. С. 571.

Административная процедура в США представляет собой фактически итог юридической практики по защите адвокатами интересов... На протяжении длительного времени регламентация полномочий и порядок работы независимых ведомств и департаментов были неодинаковы, что ставило участников административного процесса в неравное положение... В целях решения этой проблемы в 1946 г. Конгрессом США был принят Акт об административной процедуре (далее - АРА), который стал своеобразным кодексом федерального административно-процессуального права, направленным на регулирование и стандартизацию деятельности федеральных агентств и ведомств. Этот Закон был первой попыткой законодательного органа в странах общего права установить важнейшие, принципиальные положения, регулирующие административную процедуру; он взял лучшее из предшествующей административной практики и пошел по пути дальнейшего совершенствования административной процедуры в отношении, например, статуса административного судьи. Крупнейший теоретик права профессор Р. Паунд считал его "значительным шагом в направлении создания настоящего административного права" <7>. А сенатор Пэт Маккэррен пошел еще дальше, назвав его так: "Билль об обязанностях сотен тысяч государственных служащих, чьи дела находятся под контролем государства и регулируются соответствующим законом" <8>. Таким законом является АРА - Акт об административной процедуре, предусматривающий контроль за: -------------------------------- <7> http:// www. deutsch - russisch - deutsch. ru/ usa/ us_ administrative_ law. html <8> htpp:// en. wikipedia. org/ wiki/ Administrative_ Procedure_Act

1) информированием органами государственной власти и местными органами, предприятиями, организациями и учреждениями населения о своей деятельности, о том, какие административные процедуры и в соответствии с какими нормативно-правовыми актами осуществляются; 2) степенью участия граждан и их общественных объединений в нормотворческой деятельности органов публичной власти; 3) соблюдением органами публичной власти единых стандартов нормотворчества; 4) соблюдением органами судебного контроля своих обязанностей и незлоупотреблением ими <9>. -------------------------------- <9> htpp:// en. wikipedia. org/ wiki/ Administrative_ Procedure_Act

Административная процедура согласно АРА представляет собой совокупность методов и процессов административных учреждений, регулирующих, в отличие от используемой судами процедуры, практику реализации федеральными административными органами возложенных на них полномочий по обращению с населением. Основная проблема административного права - в проектировании системы сдержек, что позволит свести к минимуму риски чиновничьего произвола и хитрости, сохраняя для агентств гибкость, которая им нужна для того, чтобы действовать эффективно. Административное право, таким образом, стремится ограничить полномочия и действия учреждений и закрепить свое место в схеме управления и права <10>. -------------------------------- <10> Administrative Law and Procedure // http:// legal-dictionary. thefreedictionary. com/ Administrative+ Law+and+ Procedure.

Данное определение административной процедуры, на наш взгляд, является весьма полным и объективным, поскольку юридическое взаимодействие публичной администрации с гражданами и организациями по поводу реализации их прав, свобод и законных интересов, прежде всего, предполагает согласованность действий как внутри каждого административного учреждения, так и между самими учреждениями, а также участие граждан в разработке нормативных правовых актов, касающихся их законных прав и свобод. Естественно, все эти действия (методы, процессы) должны быть облечены в форму процедур, оформленных в нормативном порядке. Весьма подробное определение административной процедуры предусмотрено в Законе Республики Беларусь "Об основах административных процедур" от 28 октября 2008 г. N 433-З. Согласно ст. 1 данного Закона, административная процедура - действия уполномоченного органа, совершаемые на основании заявления заинтересованного лица, по установлению (предоставлению, удостоверению, подтверждению, регистрации, обеспечению), изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей, в том числе заканчивающиеся выдачей справки или другого документа (его принятием, согласованием, утверждением) (далее - выдача справки или другого документа), либо регистрацией или учетом заинтересованного лица, его имущества, либо предоставлением денежных средств, иного имущества и (или) услуг за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов из имущества, находящегося в республиканской или коммунальной собственности <11>. -------------------------------- <11> http:// minsk. gov. by/ ru/org/ 5659/attach/ef9b84b/

Конкретные процедурные действия органов публичной власти предусмотрены в ст. 1 Закона Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. N 107-П "Об административных процедурах". Под административными процедурами понимаются: 1) порядок принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий и их оформление, в том числе в электронной форме; 2) процедура организации работы государственного аппарата; 3) процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также процедуры административной защиты прав и законных интересов граждан; 4) основные начала процедур принятия решений в области экономики <12>. -------------------------------- <12> http:// www. e.gov. kz/ wps/wcm/connect/bab

Процедуры могут носить разнообразный характер: от реализации контрольно-надзорных функций по обеспечению исполнения гражданами и их организациями своих обязанностей в сфере использования и охраны земель до весьма серьезных действий, связанных с предоставлением им разрешений, всевозможных регистрации документов, проверок последних на подлинность и т. д. В последнее время в рамках осуществления административной реформы, предусматривающей смену разрешительной парадигмы на заявительную, все большее распространение получает такой важный вид процедур, как административно-поощрительный. Это вызвано тем, что эффективность мер административной ответственности остается низкой. Так, почти каждый второй привлеченный к штрафным санкциям уклоняется от уплаты. Все это свидетельствует о серьезных недостатках, в том числе процессуального характера <13>. -------------------------------- <13> Женетль С. З. Административная реформа: теоретические модели административной процедуры // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 10.

Например, ст. 14 ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматривает следующие методы экономического стимулирования в области охраны окружающей среды: разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов; разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации; разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду; проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде; иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды <14>. -------------------------------- <14> http:// base. garant. ru/12125350/

Одним из важнейших мотивов, побуждающих землеохранные органы страны к добросовестному исполнению своих служебных полномочий, могло бы быть включение в ст. 15 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" следующих норм: - гражданский служащий при исполнении им административного процесса обязан осуществлять свои полномочия без нанесения ущерба правам, свободам и законным интересам физических и юридических лиц, государству и обществу; - гражданский служащий, причинивший ущерб гражданам и организациям, обществу и государству от совершения им незаконных действий или бездействия, или несвоевременного, или ненадлежащего рассмотрения существа их обращения, обязан компенсировать его потерпевшему в полном объеме; - если при принятии решений по обращению физических и юридических лиц в законодательстве обнаруживаются коллизии, необходимо применять те нормы, которые максимально благоприятствовали бы интересам этих лиц, даже если это противоречит сиюминутным интересам государства. Пункт 1 ст. 18 данного Закона следует дополнить, и тогда он примет вид: "Исполнять должностные обязанности в полном объеме, добросовестно, в разумные сроки, на высоком профессиональном уровне". В данный Закон также необходимо внести дополнение, что максимальный срок рассмотрения документов и выдачи справок по ним не должен превышать пяти дней. В исключительных случаях, когда возникает необходимость согласования документа в других учреждениях, этот срок может быть увеличен до 10 дней. В целях обеспечения соблюдения пятидневного срока необходимо, по опыту ряда административных учреждений г. Москвы и некоторых иных регионов РФ, организовать заявительную процедуру по принципу "одного окна", при которой в одном помещении размещаются представители разных по функциям служб, обеспечивающих оперативное рассмотрение обращений граждан и юридических лиц. Необходимо также значительно сократить количество документов, представляемых на регистрацию. Содержание нормы п. 2 ст. 40 предусматривает право собственников земельных участков возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения, однако в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Это означает, что проект строительства должен быть согласован со многими министерствами и ведомствами. Слово "согласование" с административными учреждениями в Градостроительном кодексе РФ встречается около 30 раз. Любое из этих "согласований" и "разрешений" может встретить на своем пути чиновника, преследующего свои корыстные интересы. Множество препятствий на пути осуществления хозяйственной и иной деятельности на земле может таить в себе и норма-принцип ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей среды", предусматривающая обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды, поскольку до последнего времени не разработан понятийный аппарат относительно терминов "угроза жизни, здоровью и имуществу граждан", не говоря уже о том, что многие технические регламенты в связи с новыми достижениями науки и техники, а также климатическими изменениями просто устарели <15>. -------------------------------- <15> http://www. consultant. ru/ popular/ okrsred/701.php

Поэтому процесс упрощения административных процедур должен преследовать две цели: с одной стороны, уменьшение согласительных действий, а соответственно, и документов, с другой - сосредоточение всех служб, как было отмечено выше, в пределах рамок "одного окна". Именно такую цель - уменьшение согласительных процедур - и предусматривают многие нормы ЗК РФ. Например, в п. 2 ст. 7 ЗК РФ установлено: "Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования". Пункт 1 ст. 30 ЗК в качестве одного из двух вариантов предусматривает, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объектов <16>. И наконец, окончательным подтверждением намерения публичной власти РФ покончить с бюрократической волокитой в предоставлении земельных участков под жилищное и иное строительство является Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234, в котором отмечено, что в целях обеспечения жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности и не используемых для реализации полномочий Российской Федерации, определенных федеральными законами, Правительство Российской Федерации постановляет установить для федеральных органов исполнительной власти запрет на согласование сделок (выделено нами. - Авт.), связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности <17>. -------------------------------- <16> http://www. consultant. ru/ popular/earth/ <17> http://www. klerk. ru/ doc/ 105251

Было бы целесообразно, на наш взгляд, в упомянутом выше режиме "одного окна" предусмотреть и уплату госпошлины, для чего следует иметь стол сотрудника Сбербанка РФ. Для устранения бюрократической волокиты было бы целесообразно проекты всех федеральных нормативных правовых актов, затрагивающих законные интересы и права граждан и организаций, разрабатывать с участием уполномоченных представителей их соответствующих общественных объединений (не следует исключать и проведение по спорным вопросам социологических опросов), и прежде чем принять их, публиковать в доступных СМИ, оповещать об этом по ТВ и только через месяц после того, проанализировав предложения всех заинтересованных лиц, принимать и публиковать окончательный вариант текста нормативного правового акта. Нам представляется, что это один из способов удовлетворения требований граждан о справедливости и гуманном применении административно-правового и иного законодательства страны. Другим способом защиты поземельных прав и интересов граждан мог бы стать такой важнейший косвенный метод вмешательства государства в хозяйственную и иную деятельность на земле, как лицензирование. Как известно, современное сельское хозяйство сопряжено с использованием мощных научно-технических средств негативного воздействия на здоровье людей, на состояние почвенного покрова, окружающую среду в целом. В последнее время в СМИ сообщается о вопиющих фактах гибели или отравления людей за рубежом от потребления произведенных на земле овощей, или вскармливания скота моторным маслом, или потребления фальсифицированных спиртных напитков. Множество страданий людей остается за пределами внимания властей в силу их инерционного воздействия на здоровье человека, например, генно-модифицированных продуктов или порошковых напитков и т. д. Таким образом, сельское хозяйство сегодня - это одна из самых опасных областей хозяйственной деятельности человека, способной нанести вред здоровью не только настоящего, но и многих будущих поколений граждан страны. Более того, оно способно поставить под угрозу само биологическое существование населения. В случае введения лицензирования аграрной деятельности лицензиат, т. е. собственник земельного участка, землевладелец, землепользователь или арендатор земельного участка, обязан будет подтвердить знание им основ экологически безвредного ведения сельского хозяйства. Таким подтверждением должно быть свидетельство знаний экологического агроминимума, полученное по окончании двухнедельных курсов обучения в аграрном вузе соответствующего региона. Именно на две недели после зимней экзаменационной сессии студенты освобождают вузы, отбывая на каникулы. На этих занятиях основной акцент должен делаться на охрану почвенного покрова от проявления в почвах деградационных процессов (эрозия, опустынивание, истощение плодородия, заболачивание, засоление и др.), на сохранение и защиту от порчи иных элементов агроэкосистем (водные ресурсы, лесные насаждения, агробиоразнообразие и др.), а также на привитие обучающимся навыков использования экологически безвредных технологий производства сельскохозяйственной продукции. Более того, в связи с ежегодным созданием научно-техническим прогрессом в мире новых видов технологий производства, техники, агрохимикатов, сортов растений и пород животных лицензиат обязан раз в три года проходить повышение квалификации, что должно быть также зафиксировано в упомянутом выше свидетельстве знаний экологического агроминимума. В таких ответственных областях, как мелиорация земель, возделывание наркотических и лекарственных растений, производство продуктов детского и диетического питания, вместо лицензий, на наш взгляд, целесообразно будет ввести обязательное страхование гражданской ответственности. Необходимо отметить, что предлагаемые нами меры совершенствования административно-процессуального производства и иные меры, оставшиеся за пределами нашего внимания, было бы целесообразно системно оформить в виде специального Федерального закона "Об административных процедурах", как это предпринято в Республике Казахстан. В ст. 15 этого Закона, как нам представляется, нашли весьма рельефное отражение требования, предъявляемые к процедурам реализации прав граждан. Так, процедуры реализации прав граждан должны предусматривать: 1) порядок реализации прав, при котором граждане обязаны представлять государственным органам и должностным лицам минимальное число документов, подтверждающих юридически значимые факты; 2) минимальный срок реализации прав и обеспечения законных интересов граждан; 3) минимальное число инстанций, с которыми согласовывается проект решения по реализации прав граждан; 4) заблаговременное извещение граждан о месте и времени рассмотрения дела соответствующим лицом или органом; 5) возможность ознакомления с материалами дела, связанными с рассмотрением его обращения, возможность личного участия гражданина в разбирательстве по его обращению; 6) ведение дела по обращению гражданина одним и тем же должностным лицом, не допуская необоснованной передачи материалов дела, связанных с обращением гражданина, другому должностному лицу; 7) недопущение случаев, когда рассмотрение обращения гражданина возлагается на лицо, в отношении которого есть основания полагать, что оно не заинтересовано в объективном решении вопроса. Процедуры реализации прав граждан не должны допускать: 1) обращения жалобы во вред лицу, подавшему жалобу или в интересах которого она была подана; 2) направления обращений должностным лицам, действия которых обжалуются в обращении; 3) возможности разглашения без согласия граждан сведений об их частной жизни, личной и семейной тайне; 4) установления данных о личности гражданина, не относящихся к обращению <18>. -------------------------------- <18> http://wwwe. gov. kz/ wps/ wcm/ connect/bab

Таким образом, административная процедура в области реализации норм земельного права и законодательства - это урегулированная нормами земельного права особая система логически последовательных и согласованных между собой административных действий специально уполномоченных на то органов публичной власти, не предусматривающих мер принуждения и направленных на внесудебное обеспечение установленных земельным и иным законодательством поземельных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Название документа