Морской контроль как основная экологическая функция государственной контрольно-надзорной деятельности в морских водах Российской Федерации

МОРСКОЙ КОНТРОЛЬ КАК ОСНОВНАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В МОРСКИХ ВОДАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

П. Б. КОКОРЕВ

Кокорев Петр Борисович, доцент кафедры государственного и международного права юридического факультета Санкт-Петербургского университета управления и экономики.

В статье рассматриваются вопросы государственного контроля и надзора в сфере экологии морских вод Российской Федерации с предложением введения понятия морского контроля и передачи полномочий по его осуществлению единому федеральному органу исполнительной власти.

Ключевые слова: экологический контроль, экологический надзор, морской контроль, полномочия органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования, цели морского контроля.

The article considers the issues of state control and supervision in the sphere of environment of marine waters of the Russian Federation with proposal to introduce the concept of marine control and transfer of powers with regard to effectuation thereof to the uniform Federal Agency of executive power.

Key words: environmental control, environmental supervision, marine control, powers of agencies of executive power in the sphere of protection of environment and nature management, purposes of marine control.

Морские воды Российской Федерации, включающие внутренние морские воды, территориальное море, исключительную экономическую зону и континентальный шельф с содержащимися в них морскими ресурсами, являются национальным богатством России и важнейшим стратегическим элементом экономики страны. Берега России омывают воды 12 морей и 3 океанов: Северного Ледовитого - на севере страны, Атлантического - на западе и Тихого - на востоке. По морям Северного Ледовитого океана (Баренцево, Карское, Лаптевых, Восточно-Сибирское, Чукотское) и частично Тихого океана (Берингово) проходит Северный морской путь. Протяженность морской границы составляет 42 тыс. км. Кроме этого, морские воды России - это важная часть экосистемы России, окружающей среды нашего государства. Вместе с тем из практики использования морских вод известно, что в этой области все далеко не благополучно. Систематическое загрязнение морской среды транспортными средствами, средствами добычи нефтегазового комплекса, прибрежными предприятиями усложняет решение вопросов экологической безопасности страны в этом сегменте природы. И это находит свое подтверждение не только в цифрах официальной статистики, но и в материалах проводимых общественных слушаний, которые явно показывают озабоченность общества проблемами экологии в морской сфере. Так, в Санкт-Петербурге 29 - 30 марта 2012 г. состоялся III международный форум "Экология", посвященный вопросам защиты и сохранения водных ресурсов. Форум прошел при активной поддержке Государственной Думы РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства экономического развития РФ, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по рыболовству, Федерального агентства морского и речного транспорта, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федерального агентства водных ресурсов, Росморпорта, администрации Санкт-Петербурга, Гильдии экологов, Российской академии наук. В работе мероприятия приняли участие представители федеральных министерств и ведомств, комитетов Госдумы, члены правительств регионов и Европейской экономической комиссии. Материалы работы форума показывают, что проблема обозначена, предложения по ее решению есть и остается только реализовать их в надлежащем виде, форме и в соответствующие сроки. Вопрос между тем снова упирается в реализацию государственного управления в экологической сфере. И касается это не только определения полномочий, функций и задач органов власти в сфере экологии морских вод, но и в тенденции наделения этими полномочиями того или иного органа власти. Вопрос касается того, насколько стабильно в стране задачу государственного надзора и контроля в сфере экологии выполняют одни и те же органы. И насколько целесообразно передавать полномочия в сфере экологии от одного органа власти другому (как часто) и насколько это эффективно. Целесообразно рассмотреть вопрос, насколько часто за последние годы вопросы государственного надзора и контроля в сфере охраны окружающей среды и природопользования передавались от одной структуры другой, что часто приводило к "перетягиванию одеяла" в сфере реализации функций по охране окружающей среды и контролю рационального использования морских вод. 1. В 1992 - 1996 гг. действовали следующие Указы Президента: - Указ Президента РФ от 12 мая 1992 г. N 511 "Об упорядочении системы государственного управления"; - Указ Президента РФ от 30.09.1992 N 1147 "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти"; - Указ Президента РФ от 30.09.1992 N 1148 "О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти". При этом: - с 1992 по 1994 г. специально уполномоченным органом государственной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов являлось Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ; - с 1994 по 1996 г. Роскомвод входил в систему специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды в соответствующей сфере управления. 2. В 1996 - 1999 гг. действовали следующие Указы Президента: - Указ Президента РФ от 14.08.1996 N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти"; - Указ Президента РФ от 14.08.1996 N 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"; - Указ Президента РФ от 09.07.1997 N 710 "О признании утратившими силу некоторых указов Президента РФ и внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1177". В 1996 г. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, Комитет по водному хозяйству и Комитет по геологии и использованию недр были упразднены и на их базе образовано Министерство природных ресурсов РФ и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды. В это время Госкомэкология России являлась специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды, осуществляющим государственный экологический контроль, государственную экологическую экспертизу. Министерство природных ресурсов РФ являлось специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды (в пределах своей компетенции). Основными задачами Министерства при этом являлись обеспечение и проведение в пределах своей компетенции государственного контроля, в частности, за использованием и охраной водных объектов. 3. В 1999 - 2004 гг. действовали следующие Указы Президента: - Указ Президента РФ от 25.05.1999 N 651 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"; - Указ Президента РФ от 17.08.1999 N 1062 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"; - Указ Президента РФ от 17.05.2000 N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти". В 2000 г. была упразднена Госкомэкология России, функция которой была передана Министерству природных ресурсов РФ. Согласно положению, Министерство природных ресурсов РФ являлось специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды, а также в других сферах деятельности и осуществляло как государственный экологический контроль, так и иные виды государственного контроля в сфере природопользования. 4. В 2004 г. вышел Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". В марте 2004 г. была образована Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования в составе Министерства природных ресурсов РФ, которой были переданы функции по контролю и надзору в области охраны окружающей среды и природопользования. 5. В 2004 - 2007 гг. действовали следующие Указы Президента: - Указ Президента РФ от 20.05.2004 N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"; - Указ Президента РФ от 03.10.2005 N 1158 "О внесении изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 20.05.2004 N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти". В мае 2004 г.: - Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования была преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор); - Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная служба по атомному надзору преобразованы в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). При этом функции в сфере экологического надзора, ранее принадлежавшие Федеральной службе по надзору в сфере экологии и природопользования, были переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. При этом Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) находилась в ведении Министерства природных ресурсов РФ. Руководство деятельностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Правительство РФ осуществляло непосредственно, а государственный экологический контроль в зависимости от сфер ведения осуществляли как Росприроднадзор, так и Ростехнадзор. 6. В 2007 г. действовал следующий Указ Президента: - Указ Президента РФ от 24.09.2007 N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти". В рамках реализации контрольных функций ситуация не изменилась. Государственный экологический контроль осуществляли как Росприроднадзор, находящийся в ведении Министерства природных ресурсов РФ, так и Ростехнадзор, подведомственный Правительству РФ. 7. В 2008 г. действовал следующий Указ Президента: - Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти". В мае 2008 г. Министерство природных ресурсов РФ было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ, в чье ведение перешли как Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), так и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Вместе с переподчинением функции по осуществлению государственного экологического контроля сохраняются только за Росприроднадзором, а за Ростехнадзором закрепляются специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня. Все изменения в этот период в полной мере отражаются и на состоянии дел в сфере контрольно-надзорной деятельности в области экологии и использования морских вод. На основании вышеприведенных фактов можно сделать вывод, что в течение двух десятков лет менялась и система, и структура федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования (морских вод в том числе). Функции государственного экологического контроля на этих этапах осуществлялись разными ведомствами, количество которых достигало от одного и более. В настоящее время функции контроля и надзора за охраной окружающей среды и безопасностью природопользования осуществляют: - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор); - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). В части предотвращения загрязнения окружающей среды контроль и надзор осуществляет Госморречнадзор, входящий в состав Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). Согласно действующей структуре и системе федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 <1>, функции по осуществлению государственного экологического контроля возложены на Росприроднадзор, полномочия которого определены в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденном Постановлением Правительства РФ N 400 от 30.07.2004 (в редакции от 29 мая 2008 г.) <2>, в том числе в части осуществления надзора и контроля во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе РФ. За Ростехнадзором закрепляются специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня. -------------------------------- <1> Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации от 19 мая 2008 г. N 20. Ст. 2290. <2> Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // Собрание законодательства Российской Федерации от 9 августа 2004 г. N 32. Ст. 3347.

Таким образом, в системе государственного контроля и надзора в сфере экологии и природопользования морских вод России задействованы три федеральные службы, входящие в два федеральных министерства. Хорошо это или плохо для решения проблем в сфере экологии внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа? В настоящее время в Федеральной службе по надзору в сфере природопользования непосредственно надзорно-контрольные функции в сфере морских вод осуществляет отдел надзора за водными ресурсами и морского контроля Управления государственного экологического надзора. Безусловно, что заниматься всем комплексом экологически важных задач, включая и управление, в такой важной сфере, как морские воды, отдел не в состоянии. В силу организационных особенностей структуры федеральных органов власти, многоуровневой подчиненности отдел не может эффективно осуществлять возложенные на него функции. Кроме этого, в процессе практической реализации функций контрольно-надзорной деятельности достаточно часто возникают спорные ситуации, связанные с подведомственностью тех или иных вопросов контроля и надзора. Выход из создавшегося положения один - все вопросы, связанные с экологией и природопользованием морских вод, определить единым понятием и отнести к компетенции одного государственного органа. Необходимость такого шага определяется следующим. Обеспечение государственного контроля и надзора за экологической безопасностью природопользования морских вод Российской Федерации является основополагающим принципом стратегии изучения и освоения минерально-сырьевых ресурсов во внутренних морских водах, территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации. Спецификой контроля и надзора за безопасностью природопользования на водных объектах является высокая степень динамичности водной среды и протекающих в ней процессов, в том числе вызванных негативным воздействием хозяйственной деятельности, а также многообразием объектов контроля, их удаленность и труднодоступность. Это предъявляет особые требования к осуществлению контрольных и надзорных функций в этой сфере со стороны государственных органов. Целесообразно в связи с этим ввести понятие морского контроля и закрепить его на законодательном уровне, а полномочия по осуществлению морского контроля передать конкретному федеральному органу исполнительной власти. Предлагается следующее определение морского контроля: это совокупность надзорных и контрольных мероприятий, осуществляемых государственными органами по надзору в сфере охраны окружающей среды и природопользования во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе в целях предупреждения и предотвращения ущерба природной среде. Целями морского контроля являются: предупреждение и предотвращение ущерба природной среде (геологической и водной среде внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа) в результате хозяйственной деятельности, обеспечение рационального природопользования; выявление и регистрация опасных и аварийных ситуаций, нарушений условий природопользования, пресечение незаконной деятельности в сфере природопользования; определение виновной стороны, принятие мер к нарушителям и контроль за выполнением предписаний и ликвидацией последствий аварий. Задачи морского контроля: контроль и надзор за воздействием на природную среду на всех этапах жизненного цикла объектов природопользования во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе; контроль выполнения условий природопользования; координация и взаимодействие с другими уполномоченными государственными органами в своей сфере деятельности; создание и совершенствование единой нормативно-правовой, методической, организационной и технической основы контроля и надзора за использованием природной среды и ресурсов шельфа; интеграция федеральных и ведомственных информационных ресурсов, включающих данные изученности геоэкологических и инженерно-геологических особенностей континентального шельфа. Достижение целей морского контроля возможно за счет применения следующих мер: 1. Предупреждение и предотвращение ущерба обеспечивается разработкой и практическим применением инструктивных и нормативно-методических документов, а также систематической деятельностью по проверке соответствия проектов природопользования требованиям федеральных законов, постановлений и распоряжений Правительства РФ, ведомственным нормативным и инструктивно-методическим документам и иным нормативным актам в части обеспечения безопасности природопользования путем проведения государственной экологической экспертизы. 2. Контроль за фактическим состоянием природных объектов и выполнением планов природоохранных мероприятий, выявление и регистрация опасных и аварийных ситуаций, нарушений, определение виновной стороны и контроль за выполнением предписаний и ликвидацией последствий аварий обеспечивается путем проведения проверок и мониторинга состояния природной среды. Таким образом, с учетом особой важности вопросов сохранения экологии морских вод для организации государственного контроля и надзора за экологической безопасностью в морских водах Российской Федерации необходимо: 1. Создать структуру органов морского контроля с определением численности штата сотрудников и придания ему статуса федеральной службы, с непосредственным подчинением Правительству РФ. 2. Обеспечить оснащение морского контроля современными судами и измерительными комплексами. 3. Обеспечить информационно-аналитическую поддержку деятельности морского контроля. 4. Обеспечить подготовку кадров. 5. Разработать необходимое научное и инструктивно-методическое обеспечение деятельности органов морского контроля. Для нормативно-правового и организационного обеспечения деятельности морского контроля необходимо принятие нормативно-правовых актов, определяющих порядок формирования органов морского контроля и порядок осуществления и проведения контроля и надзора в сфере природопользования при изучении, освоении и транспортировке минерально-сырьевых ресурсов во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе РФ.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации 1993 г. // Российская газета. 25.12.1993. 2. Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 19.05.2008. N 20. Ст. 2290. 3. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // Собрание законодательства Российской Федерации. 09.08.2004. N 32. Ст. 3347.

Название документа