Соглашение о разделе продукции как форма государственно-частного партнерства

СОГЛАШЕНИЕ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ КАК ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА <*>

П. А. ДЕНИСОВ

Денисов П. А., к. ю.н., доцент кафедры административного и финансового права РГТЭУ.

В данной статье автор проводит анализ нормативно-правовой базы о разделе продукции как формы государственно-частного партнерства и исследует примеры взаимодействия между органами государственной власти РФ и инвесторами.

Ключевые слова: соглашение о разделе продукции, инвесторы, Российская Федерация, полезные ископаемые, межведомственные комиссии.

The author of the article analyses normative-law base on production-sharing as a form of state-private partnership and studies examples of interaction between agencies of state power of the RF and investors.

Key words: production-sharing agreement, investors, Russian Federation, natural recourses, interdepartmental commissions.

Соглашение о разделе продукции (далее - СРП) представляет собой специальный тип договора об организации совместного предприятия, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья <1> на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск <2>. На практике такой договор обычно заключается между зарубежной добывающей компанией (подрядчиком) и государством (Правительством Российской Федерации), уполномочивающим подрядчика провести поисково-разведочные работы и эксплуатацию недр в пределах определенной области (контрактной территории) в соответствии с условиями соглашения. -------------------------------- <1> К минеральному сырью специалисты по горному делу относят энергетическое (нефть, газ и т. п.) и рудное (железная, бокситы и т. п.) сырье. См.: Горная энциклопедия. В 5 т. / Гл. ред. Е. А. Козловский. М.: Сов. энцикл., 1984 - 1991. <2> Часть 1 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 1. Ст. 18.

Сторонами СРП являются, с одной стороны, Российская Федерация, от имени которой в соглашении выступает высший исполнительный орган государственной власти или иные уполномоченные им органы, а с другой стороны - инвесторы <3>. -------------------------------- <3> Там же. Ч. 1 ст. 3.

К инвесторам в рамках рассматриваемого соглашения относят юридических лиц и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложение собственных заемных или привлеченных средств (имущества и (или) имущественных прав) в поиск, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях соглашения. Основу нормативно-правовой базы для СРП составляет Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", в который были внесены последующие изменения и дополнения. Кроме того, Президентом и Правительством Российской Федерации принят ряд подзаконных актов (указов, постановлений и распоряжений), регламентирующих деятельность участников таких соглашений. Однако первым практическим шагом на пути возникновения и становления СРП стало издание Президентом Российской Федерации Указа от 24 декабря 1993 г. N 2285 "Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами", который, в свою очередь, являлся основой для принятия вышеназванного Федерального закона. Специальный налоговый режим, устанавливаемый для инвесторов в рамках СРП, регулируется гл. 26.4 части второй Налогового кодекса Российской Федерации <4>, обусловливающей определенные обязанности инвесторов в качестве налогоплательщика и плательщика сборов, а также освобождающей их от уплаты определенных налогов и сборов. -------------------------------- <4> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. N 32. Ст. 3340.

Главные отличия особого порядка налогообложения от обычной системы заключаются в том, что устанавливается индивидуальный режим налогообложения, учитывающий условия добычи полезных ископаемых на каждом конкретном месторождении. Определяющими параметрами при этом являются пропорции деления добычи на компенсационную продукцию (возмещающую затраты недропользователя) и прибыльную продукцию, а также пропорции деления прибыльной продукции между государством и недропользователем. Кроме того, обеспечивается стабильность режима налогообложения на длительный период, устанавливаемая соглашением, независимо от изменения текущего налогового законодательства. Также устанавливается особый правовой режим относительно предоставления лицензии подрядчику на разработку и добычу минерального сырья, чем тот, который предусмотрен Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <5>. -------------------------------- <5> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 10. Ст. 823.

Не секрет, что до недавнего времени Российская Федерация оценивалась как страна с неблагоприятным инвестиционным климатом. Однако сегодня ситуация меняется в лучшую сторону. Назревшая в последние годы высокая зависимость экономики стран Западной Европы, Америки и Азии от энергоресурсов Ближнего Востока позволяет рассматривать энергетический потенциал Российской Федерации как альтернативный источник энергообеспечения, что, по-видимому, в ближайшее время будет способствовать инвестиционному сотрудничеству в нефтегазовом комплексе. При этом СРП представляет собой тот механизм, который способен гарантировать инвестору правовую стабильность в течение всего периода реализации проекта. На условиях договора о разделе продукции государство может привлечь огромные зарубежные инвестиции, и это приток частных инвестиций без каких-либо расходов со стороны консолидированного бюджета Российской Федерации. Одновременно решается множество социально-экономических проблем, особенно в регионах. Действующее законодательство обязывает подрядчика, в частности, создавать новые рабочие места с обязательным привлечением граждан Российской Федерации, а также приобретать оборудование отечественных изготовителей в значительной части от общего объема необходимых средств производства <6>. -------------------------------- <6> Пункт 2 ст. 7 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции".

На данный момент на территории Российской Федерации в рамках СРП разрабатываются три проекта: 1) Харьягинское нефтяное месторождение (оператор - компания "Тоталь Разведка Разработка Россия", принадлежащая французской нефтегазовой компании Total S. A.) на территории Ненецкого автономного округа (пос. Харьяга); 2) "Сахалин-1" (оператор - американская нефтяная компания Exxon Mobil Corporation) на территории Сахалинской области (о. Сахалин); 3) "Сахалин-2" (оператор - российская компания с иностранным участием Sakhalin Energy Investment Company Ltd.) на территории Сахалинской области (о. Сахалин). Общая сумма дохода, полученного российским государством от данных проектов, составила к началу 2006 г. около 686 млн. долл. <7>, к началу 2010 - 5,6 млрд. долл. <8>, а к началу 2012 г., по данным Министерства энергетики Российской Федерации, опубликованным на его официальном сайте, - более 10,9 млрд. долл. <9>. -------------------------------- <7> Сколько стоит СРП // Ведомости. 2006. 7 сент. N 167(1694). <8> Доклад Правительства РФ "Об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции" за 2009 г. <9> Новости Минэнерго России (от 29.12.2011).

Благодаря реализации проектов СРП Сахалинская область находится на пятой строчке российского рейтинга по сводному индексу социально-экономического положения; по развитию реального сектора экономики регион занимает третье место. С 1996 г. добыча нефти на Сахалине выросла почти в 9 раз, газа - в 13,2 раза. Только в нефтегазовом секторе экономики Сахалинской области накоплено иностранных инвестиций на сумму 32,6 млрд. долл. США, построен первый в Российской Федерации и один из крупнейших в мире завод по переработке сжиженного газа <10>. -------------------------------- <10> Российская газета. 2011. 26 сент. N 214.

Суть соглашения о разделе продукции как форма государственно-частного партнерства, его особенности и новизна сосредоточены в механизме расчетов, а именно в разделе произведенной продукции. В действующем российском законодательстве используется индонезийская модель СРП, которая реализуется в большинстве нефтедобывающих стран. Разделу между государством и инвестором подлежит прибыльная продукция, под которой понимается произведенная продукция за вычетом компенсационной, а также продукции, используемой для уплаты платежей за пользование недрами. В соглашении устанавливаются условия и порядок раздела прибыльной продукции между государством и инвестором. Раздел продукции происходит в два этапа. Первый - вся произведенная продукция делится на две части: одна поступает государству в счет выплат за пользование недрами, а другая - инвестору, который делит свою часть на две: компенсационную и прибыльную. Второй - прибыльная продукция делится на валовую долю инвестора в разделе прибыли и на долю государства в разделе прибыли в пропорции, определяемой в соглашении. Из своей доли инвестор выплачивает налоги государству, а оставшаяся часть составляет его чистую долю в разделе прибыли. Необходимо отметить, что действующее законодательство о СРП устанавливает положение, в соответствии с которым государству перераспределяется прибыль от совместного проекта только после того, как инвестор возместит сумму вложений. В связи с этим требуется тщательный контроль со стороны компетентных органов, прежде всего Счетной палаты Российской Федерации <11> как органа государственного финансового контроля и ФАС России <12> как органа исполнительной власти, осуществляющего надзор за иностранными вложениями за учетом инвестиций, дабы обеспечивать государственные интересы. -------------------------------- <11> Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 3. Ст. 167. <12> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 31. Ст. 3259.

Доля продукции государства по соглашению о разделе продукции дополнительно перераспределяется между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Российской Федерации в месте проведения работ. Пропорция в разделении продукции устанавливается отдельными договорами между федеральными властями и исполнительной властью субъекта Российской Федерации (без участия инвестора). В этой связи закономерен вопрос о правовой природе договора о распределении государственной доли произведенной продукции, подлежащего заключению между Правительством Российской Федерации и органом исполнительной власти субъекта, на территории которого осуществляется разработка и добыча минерального сырья. Исходя из того что сторонами договора выступают органы исполнительной власти государства, т. е. носители административно-властных полномочий, такой договор следовало бы отнести к так называемым административным договорам, а конкретнее - к административно-правовым соглашениям. Однако следует отметить, что данный договор не касается разграничения предметов ведения и полномочий, а его предметом служит продукция. Разработка условий недропользования, подготовка проекта соглашения и ведение переговоров с инвестором по каждому объекту недропользования осуществляются межведомственной комиссией, созданной с участием органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Указанная комиссия создается не позднее чем через шесть месяцев со дня объявления результатов аукциона. В состав указанной комиссии должны входить представители федеральных органов исполнительной власти, в т. ч. представители органа управления государственным фондом недр и его территориального подразделения, а также представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется разведка и добыча минерального сырья. В случае необходимости к работе указанной комиссии привлекаются производственные и научные организации, а также эксперты и консультанты, представители соответствующих органов местного самоуправления <13>. -------------------------------- <13> Часть 3 ст. 6 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции".

Так, в соответствии с Приказом Минэнерго России от 29 апреля 2011 г. N 158 <14> создана межведомственная комиссия по разработке условий недропользования на нефтегазоконденсатном месторождении "Хвалынское" (бассейн Каспийского моря) в рамках нового проекта соглашения о разделе продукции. -------------------------------- <14> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 29.

Согласно п. 7 ст. 7 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" на стадии реализации проекта в целях координации деятельности по выполнению работ в рамках соглашения сторонами может быть предусмотрено создание управляющего комитета, в состав которого входит равное число представителей от каждой стороны. Численный состав, права и обязанности управляющего комитета, а также порядок его работы определяются непосредственно соглашением. Порядок назначения представителей государства в управляющем комитете, их полномочия, а также порядок подготовки и принятия указанными лицами решений от имени государства установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2006 г. N 133 "О порядке назначения и деятельности представителей государства в управляющих комитетах, создаваемых в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции" <15>. -------------------------------- <15> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 12. Ст. 1304.

Создание управляющего комитета должно предусматривать равное участие со стороны государства представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это важное положение свидетельствует о стремлении отечественного законодателя закрепить паритетное участие центра и регионов на стадии реализации рассматриваемых соглашений. Такое стремление отчасти обусловлено целями реализации конституционного положения, установленного п. "в" ч. 1 ст. 72 Основного Закона <16> о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. -------------------------------- <16> Данное положение закрепляет совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов вопросами владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Возможность возникновения подобного сложного состава видится и в случае заключения договора о распределении государственной доли произведенной продукции. Наиболее вероятно, что реальное распределение продукции будет производиться после издания правовых актов управления на основе и во исполнение соглашения о разделе продукции. По предварительному согласованию между этими органами возможно издание соответствующего акта (постановления) Правительства Российской Федерации. Все договорные связи в рамках СРП можно условно дифференцировать на две группы: 1) отношения между государством и инвестором; 2) отношения между субъектами, представляющими государство, - между федеральным правительством и высшим исполнительным органом субъекта. Суммируя вышесказанное, можно со всей определенностью сказать, что разумный и обоснованный учет интересов регионов служит залогом успешной инвестиционной деятельности в сфере недропользования, в т. ч. основанной на соглашениях о разделе продукции. Необходимо отметить, что для контроля и надзора за проектами СРП создаются специальные органы. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 1997 г. N 1132 "О мерах по обеспечению прав и интересов Российской Федерации при заключении и реализации соглашений о разделе продукции" <17> и во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 694 "О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" <18> была образована Комиссия Правительства Российской Федерации по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции, осуществляющая государственный контроль за обеспечением прав и интересов Российской Федерации при заключении и реализации соглашений о разделе продукции <19>. -------------------------------- <17> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 36. Ст. 4195. <18> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 28. Ст. 3420. <19> В 2004 г. данная Комиссия была ликвидирована в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2004 г. N 380 "О признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации по вопросам создания и деятельности координационных и совещательных органов, образованных Правительством Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 31. Ст. 3268.

Осуществление прав и обязательств государства по соглашениям о разделе продукции в отношении месторождений углеводородного сырья возложили на Министерство топлива и энергетики Российской Федерации. В связи с этим в составе Минтопэнерго России был создан Департамент по подготовке и реализации соглашений о разделе продукции, которому поручено осуществлять контроль за соблюдением интересов государства при реализации соглашений о разделе продукции. На данный момент полномочия ликвидированного Минтопэнерго России в рамках СРП возложены на Министерство энергетики Российской Федерации <20>. -------------------------------- <20> Пункт 1 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. N 400 "О Министерстве энергетики Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. N 22. Ст. 2577.

Для управления работами по проекту "Сахалин-1" Решением Комиссии Правительства Российской Федерации по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации Соглашения о разделе продукции от 27 ноября 1998 г. N 4 создан Совет представителей уполномоченного государственного органа (УГО). В целях координации деятельности по выполнению работ по Соглашению о разделе продукции проекта "Сахалин-2" Приказом Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от 14 сентября 1998 г. N 302 образована российская часть наблюдательного совета по реализации соглашения по данному проекту <21>. -------------------------------- <21> Малышев М. А. Соглашение о разделе продукции и пути повышения эффективности реализации проектов на его основе. URL: http://www. cfin. ru/.

В соответствии с положениями действующего законодательства и соглашением о разделе продукции в рамках проекта "Харьягинское нефтяное месторождение" был создан Объединенный комитет <22>. -------------------------------- <22> Внешнеэкономическая деятельность // Федеральный справочник 1999 - 2000 гг.

Представляется, что для повышения эффективности и ускорения реализации нефтегазовых проектов на условиях СРП необходимо создать единый государственный орган по регулированию деятельности СРП под непосредственным руководством высшего исполнительного органа государственной власти. Таковым аналогом уже являлась ликвидированная Комиссия Правительства Российской Федерации по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции, но с меньшей компетенцией. Новый государственный орган должен обладать необходимыми полномочиями и ресурсами для комплексного решения всех вопросов, связанных с СРП, что позволит сократить период подготовки соглашений, устранить параллелизм и дублирование при получении различного рода согласований, разрешений, сертификатов, лицензий и ускорит получение продукции и доходов по проектам. При формировании единого государственного органа необходимо предусмотреть создание координационного центра по организации работ по привлечению конкурентоспособных российских подрядчиков в работах по СРП, созданию эффективного механизма подготовки и финансовой поддержки российских предприятий с целью повышения их конкурентоспособности. Создание такого государственного органа позволит добиться единой государственной политики в области подготовки, реализации и контроля за исполнением соглашений о разделе продукции. Острой стороной взаимоотношений в рамках СРП является соблюдение подрядчиками требований норм российского экологического законодательства. В частности, по результатам проверки в марте 2006 г. Минприроды России <23> предъявило соответствующие претензии к французской компании Total S. A. в рамках СРП "Харьягинское месторождение", а в конце сентября того же года Федеральное агентство по недропользованию <24> инициировало процесс пересмотра лицензионного соглашения на разработку данного месторождения. -------------------------------- <23> Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. N 22. Ст. 2581. <24> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 26. Ст. 2669.

В заключение следует определить положительные и отрицательные аспекты для каждой стороны СРП: 1) Российская Федерация (государство): - положительные аспекты - привлечение в значительном объеме иностранных инвестиций; обеспечение российских граждан рабочими местами; многочисленные заказы продукции отечественных производителей; создание крупных объектов экономики (добывающие и перерабатывающие предприятия, транспортная инфраструктура); денежная прибыль в целях пополнения доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации; создание благоприятного инвестиционного климата и положительного имиджа страны на мировом рынке; - отрицательные аспекты - инвесторы (подрядчики) зачастую не соблюдают требования норм российского экологического законодательства; специальный правовой режим, устанавливаемый для разных форм государственно-частного партнерства, в т. ч. и для СРП, представляет собой негативную тенденцию для общего правопорядка в целом; 2) инвесторы (как правило, иностранные компании): - положительные аспекты - особый режим налогообложения; денежная прибыль; государственные гарантии защиты имущественных и иных прав; - негативные аспекты - административные барьеры; высокий уровень коррупциогенной ситуации в системе государственной власти. Таким образом, соглашение о разделе продукции как форма государственно-частного партнерства представляет собой особый порядок взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и инвесторами в качестве пользователей российских недр.

Название документа