Соотношение права пользования недрами и права собственности на недра

СООТНОШЕНИЕ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ И ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА

М. В. ДУДИКОВ

Дудиков М. В., член Экспертного совета Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассмотрены понятия права пользования недрами и права собственности на недра, их содержание и соотношение.

Ключевые слова: недропользование, право пользования недрами, право собственности на недра.

Correlation of right of use of forests and right of ownership to subsoil M. V. Dudikov

The article considers the rights of use of subsoil and forests, their contents and correlation.

Key words: subsoil use, right to use subsoil, right of ownership to subsoil.

В Российской Федерации правовой режим недропользования регулируется законодательством Российской Федерации о недрах. Закон Российской Федерации "О недрах" <1> в ст. 6 предусматривает предоставление недр в пользование для геологического изучения, добычи полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов, строительства и эксплуатации подземных сооружений, а также для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. Недра предоставляются в пользование специальным разрешением - лицензией. Участок недр предоставляется пользователю в виде горного или геологического отвода. -------------------------------- <1> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834.

Целесообразно обратить внимание на то, что при предоставлении участков недр в пользование государство как собственник реализует полномочия по распоряжению. Чтобы определить, насколько правильно и точно используется термин "недропользование", а также его природу и содержание, в законодательстве Российской Федерации о недрах необходимо рассмотреть содержание права собственности на недра. Согласно нормам части первой п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации <2> участки недр отнесены к объектам недвижимости. На такие участки распространяются нормы правового института собственности. -------------------------------- <2> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

В соответствии с ч. 1 ст. 1.2 Закона Российской Федерации "О недрах" недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Известно, что правомочие собственника содержит в себе возможность владения, пользования и распоряжения объектом собственности. Такое утверждение корреспондирует с нормой упомянутой части первой ст. 1.2 этого Закона, согласно которой вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следует при этом отметить, что отдельные элементы правомочий владения, пользования или распоряжения каким-либо объектом (в данном случае кроме участков недр) могут быть не только у собственника, но и у другого титульного (на основании закона) субъекта отношений (например, арендатора). Однако эти правомочия согласно п. 1 ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации в совокупности могут быть только у собственника. На основании п. 2 этой статьи собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Нормой этого пункта предоставлено право в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом, оставаясь при этом собственником. Для дальнейшего исследования целесообразно раскрыть понятия "владение", "пользование" и "распоряжение" по отношению к участкам недр. Под правомочием "владение" следует понимать "фактическое обладание вещью, создающее для обладателя возможность непосредственного воздействия на нее, господство лица над вещью" <3>. Данное определение с точки зрения регулирования отношений, которые возникают в связи с использованием участков недр, будет интересно рассмотреть в свете нормы ч. 4 ст. 7 Закона Российской Федерации "О недрах". В соответствии с этой нормой пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. Если учесть, что в соответствии с указанной лицензией осуществляется процесс технико-технологического воздействия, изменяющего структуру участка недр, то напрашивается предположение о наличии титульного владения участком недр субъектом предпринимательской деятельности. Обоснование последнего предположения будет рассмотрено ниже. -------------------------------- <3> Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2006.

Правомочие "пользование" - это основанная на законе возможность извлечения из объекта отношений полезных свойств. Действительно, в соответствии с лицензией недропользователь, осуществляя производственную деятельность на участке недр, в случае получения горного отвода или проводя исследовательские работы при его геологическом изучении, в случае предоставления геологического отвода, имеет возможность извлечения пользы. Очевидно, что в первом случае при получении горного отвода это извлечение прибыли в результате реализации добытых полезных ископаемых или использования подземного пространства (например, хранилища). Во втором случае - при осуществлении деятельности на геологическом отводе - такая польза выражена в получении геологической информации, которая может служить объектом коммерческих интересов. Под правомочием "распоряжение" подразумевается возможность определения юридической судьбы объекта правоотношений совершением правовых действий, направленных на этот объект. Относительно такого объекта отношений, как участок недр, в общем, все определено. А именно в соответствии с упомянутой выше нормой ч. 1 ст. 1.2 Закона Российской Федерации "О недрах" недра в Российской Федерации находятся в государственной собственности. Кроме этого, согласно части второй этой статьи участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. При этом права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Однако нормами ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" предоставлена возможность перехода права пользования недрами и переоформления лицензий. Несмотря на закрытый перечень случаев такого перехода и переоформления лицензий, а также привязку этого перехода исключительно к реорганизации, учредительству нового юридического лица, банкротству и изменению наименования юридического лица - пользователя недр, следует отметить определенный элемент диспозитивности регулирования возникающих при этом отношений. Диспозитивность определена тем, что в соответствии с п. 1 ст. 57 Гражданского кодекса Российской Федерации реорганизация юридического лица может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами. А именно как упомянутая реорганизация, учредительство, так и изменение наименования субъекта предпринимательской деятельности осуществляются по воле указанных в ст. 57 Гражданского кодекса лиц. Следовательно, априори можно предположить, что связанный с этим переход права пользования участками недр и переоформление лицензии на пользование недрами также осуществляются при волеизъявлении этих лиц (в данном случае здесь решение суда не рассматривается). В связи с тем что согласно части третьей ст. 11 Закона Российской Федерации "О недрах" лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах, а также учитывая то обстоятельство, что это право непосредственно связано с таким участком недр, то можно предположить, что при переходе права пользования недрами можно наблюдать осуществление одной из форм реализации права распоряжения указанным участком недр. Однако такое утверждение не может являться окончательным и, по мнению автора, представляет собой одно из направлений дальнейшего исследования природы реализации такой формы права. На практике первичной целью применения нормы ст. 17.1 этого Закона, как правило, является передача права пользования недрами. Это обусловлено тем, что горное предприятие непосредственно связано с участком недр и практически не может существовать вне его или при нецелесообразности его эксплуатации. Наиболее интересным представляется реализация упомянутых выше правомочий при осуществлении деятельности на участке недр, имеющем статус горного отвода. На начальном этапе происходит процесс обустройства месторождения и подготовка его к эксплуатации. Понятно, что в этом случае никаких полезных свойств из участка недр не происходит, кроме уточнения некоторых параметрических характеристик основания горного массива, необходимых для разработки участка недр и строительства объектов недропользования. В этом случае де-факто не происходит процесс пользования участком недр. Здесь, если рассматривать с точки зрения представленного ранее определения, а также в свете упомянутой выше нормы ч. 4 ст. 7 Закона Российской Федерации "О недрах", можно говорить только о владении участком недр. Затем, после обустройства участка недр (или месторождения полезного ископаемого), происходит процесс извлечения полезных свойств (добыча полезного ископаемого), которое достаточно точно можно определить как пользование участком недр. В подтверждение этого целесообразно обратить внимание на то, что, как было упомянуто выше, в процессе технологического воздействия на участок недр происходит частичная деструктуризация массива, а в случае разработки месторождения полезного ископаемого - потребление залежи, что корреспондирует с нормой п. 5 ч. 1 ст. 23 Закона Российской Федерации "О недрах". На основании этой нормы одним из основных требований по рациональному использованию и охране недр является обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов. Следовательно, разрешенное недропользование по своему содержанию имеет достаточно сложный конструктивный комплекс, который включает в себя, с одной стороны, правомочие, обусловленное извлечением пользы, а с другой - систему обязанностей, предусмотренных нормами Закона Российской Федерации "О недрах" и условиями пользования недрами, установленными в лицензионном соглашении. Такой комплекс предполагает техническое воздействие на участок недр. Очевидно, что этот комплекс будет включать в себя мероприятия, связанные с правомочием владения. На конечной стадии эксплуатации участка недр, при ликвидации или консервации как горных выработок в частности, так и горного предприятия в целом, осуществляется правомочие владения участком недр. О процессе пользования в этом случае можно говорить лишь тогда, когда субъект предпринимательской деятельности осуществляет достаточно сложные, а иногда и дорогостоящие мониторинговые мероприятия, связанные с проведением сбора и обработки геологической информации об участке недр. Но на практике это редко происходит. Кроме этого, как указывалось выше, в случае применения норм ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" можно наблюдать одну из форм реализации права распоряжения указанным участком недр. Но, как было упомянуто выше, такое утверждение требует дополнительного осмысления и анализа с учетом мнений широкого круга ученых. Следовательно, указанное в Законе "О недрах" понятие "право пользования участком недр" включает в себя следующие элементы: 1. Участок недр в виде геометризированного блока, который может иметь согласно ст. 7 Закона Российской Федерации "О недрах" статус геологического или горного отвода. 2. Правомочие воздействия на этот участок недр (фактически владение), которое зависит от перечисленных в ст. 6 указанного Закона видов пользования недрами с целью извлечения прибыли. 3. Комплекс изложенных в нормах этого Закона и условиях пользования недрами, а также указанных в соответствующей лицензии (лицензионном соглашении) обязанностей, без которых невозможно комплексное, рациональное использование и охрана недр. 4. Право перехода права пользования участком недр и переоформления лицензии на пользование участками недр в случаях, перечисленных в ст. 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах". Итак, термины "недропользование", "пользование недрами", "пользование участками недр" включают в себя не только полномочие пользования, но и, в той или иной степени, содержат полный комплекс перечисленных выше правомочий. По-видимому, использование в законодательстве о недрах таких терминов, скорее всего, дань традиции, а не результат научной деятельности разработчиков законопроектов. Не вызывает сомнений, что использование этих терминов в литературе в общем оправданно. Но использование их в законодательстве необходимо с учетом норм ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, которые определяют содержание права собственности. А именно в соответствии с п. 1 этой статьи собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. В противном случае перечисленные выше термины будут подразумевать только соответствующее полномочие пользования, но никак не владение, которое практически установлено в условиях пользования недрами при предоставлении горного отвода. Представляется целесообразным более точно использовать юридическую терминологию в законодательстве Российской Федерации. В упомянутой выше ст. 6 Закона Российской Федерации "О недрах" указаны виды пользования недрами. Учитывая закрытый перечень таких видов недропользования, следует обеспечить привязку конкретного вида к названию лицензии. Например, "право на геологическое изучение" или "лицензия на разведку и добычу полезных ископаемых" и далее в соответствии со ст. 6 Закона. Аналогичная терминология применена в ст. 18 Закона Российской Федерации "О недрах" - "предоставление недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых" (вместо "права пользования недрами..."). В статье отмечены только те понятия, которые на практике могут вызвать наибольшее количество конфликтных ситуаций, а также создают трудности при юридико-познавательной процедуре уяснения содержания применяемой нормы. Целесообразно заострить внимание на том, что в правовом регулировании проявляется прагматическая функция права как воздействие на поведение субъектов правоотношений. Поэтому отсутствие унификации при использовании терминов приводит к ошибочной интерпретации норм законодательства с последующим неправильным применением при регулировании социально значимых отношений. Необходимо также учесть то обстоятельство, что в каждой формулировке закона кроется определенное юридическое значение. Раскрытие, толкование и усвоение этого значения базируются на профессиональных юридических знаниях, устоявшихся традициях, динамическом стереотипе, при познавательном и понятийном восприятии правовых норм для установления фактических обстоятельств дела и правильного применения норм права. Следует при этом отметить, что юридические нормы транслируют модель поведения в сложных, противоречивых, конфликтных ситуациях. Отраженное в нормативно-правовом акте слово (словосочетание, понятие) с точки зрения психологии относится ко второй сигнальной системе (т. е. это сигнал сигналов). В отличие от нее первая сигнальная система - это ощущение от непосредственного восприятия предметов и явлений окружающего мира. Вторая сигнальная система является в разной степени преобладающей. Поэтому при толковании юридических норм не исключено заблуждение относительно правового титула употребляемого значения. Следовательно, использование терминологии в законах и иных нормативных правовых актах должно быть устойчивым, т. е. смысл терминов не должен изменяться с каждым новым нормативно-правовым актом. Кроме этого, термины не должны быть "изобретены, придуманы законодателем только для данного закона или применяться в нем в каком-то особом смысле" <4>. -------------------------------- <4> Алексеев С. С. Государство и право. М., 1993. С. 127.

В связи с этим помимо перечисленных выше рекомендаций в Закон Российской Федерации "О недрах" следует ввести так называемые дефинитивные нормы, т. е. нормы, которые содержат определение юридических понятий или явлений. Эти нормы целесообразно выделить в отдельную статью, в которой будут изложены термины с раскрытием их содержания.

Название документа