Леса и животный мир сквозь призму правового мониторинга

ЛЕСА И ЖИВОТНЫЙ МИР СКВОЗЬ ПРИЗМУ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА <*>

В. М. ЖУЙКОВ

Жуйков В. М., руководитель Центра частноправовых исследований ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

В последние годы в России происходит становление нового вида юридической деятельности - правового мониторинга (мониторинга в сфере права). Поэтому представляется своевременным применение методов правового мониторинга в области отношений по использованию, охране и восстановлению природных ресурсов, в частности леса и животного мира. Человечество, на протяжении веков уничтожая эти природные ресурсы, способствует развитию экологического кризиса, который принимает глобальный характер. Особенно болезненно данные негативные процессы протекают в России, Бразилии, Индии, Китае, природа которых страдает под "нажимом" развивающейся экономики. В некотором роде мониторинг лесного законодательства уже проводился сотрудниками ИЗиСП <1>, а вот вклад в мониторинговые исследования в области фаунистического права до сих пор оставался довольно скромным, причем нередко фаунистические правоотношения сопрягались с аграрными <2>. -------------------------------- <1> См.: Полянская Г. Н. Избранное / Сост.: С. А. Боголюбов, Э. Н. Мухина. М., 2010. С. 194; Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран / Под ред. Ю. И. Шуплецовой. М., 2011. <2> См.: Правовой механизм государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2009.

В связи с этим интерес юридического сообщества вызывает выход в свет рецензируемого пособия, которое представляет собой комплексное и многоплановое исследование. Издание, подготовленное под эгидой ИЗиСП, позволяет переосмыслить как современное законодательство о лесах, животном мире, водных биоресурсах, охоте, так и непростой процесс его претворения в жизнь, который, к сожалению, недостаточно раскрывается в литературе по экологическому праву. В этом смысле сделан еще один шаг в понимании непростых путей эволюции лесного и фаунистического права. Авторским коллективом дана оценка эффективности положений Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Хотя Лесной кодекс РФ 2006 г. и Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" уже претерпели обусловленные практикой изменения, законодательство в этой области все же не лишено недостатков, затрудняющих применение норм права. Авторы выявляют пробелы и противоречия, а также обозначают пути их устранения. В рамках целей и задач исследования показан опыт регулирования и управления в государствах разных правовых систем (например, в области охоты и рыболовства). Наряду со сравнительно-правовым методом применяется историко-правовой метод исследования, позволяющий понять некоторые этапы и подходы правового регулирования в изучаемой области. Выявляются дефекты лесного законодательства в части содержания (включая терминологию) и юридической техники. Трудности для правоприменителя вызывает толкование официального понятия "лес", не определено законодательно понятие "лесные отношения", оставлены без должного внимания объекты лесной инфраструктуры. Отечественное лесное законодательство не нацелено на исполнение Россией международных обязательств по Киотскому протоколу. Авторами отмечены серьезные ошибки, которые допускают органы власти при лесоустройстве, межевании и кадастровом учете лесных участков. Вносятся предложения по их исправлению. Специальные главы посвящены вопросам режима городских лесов, борьбе с лесными пожарами. Показаны трудности применения права в ряде субъектов РФ: в Ленинградской, Саратовской, Оренбургской областях, в Республике Карелия. Интерес представляет судебно-арбитражная практика, согласно которой факт проведения лесоустройства в отношении спорного земельного участка не является достаточным доказательством того, что этот участок относится к землям лесного фонда Российской Федерации, так как в соответствии с п. 1 ст. 67 и п. 3 ст. 23 ЛК РФ лесоустройство проводится не только на землях лесного фонда, но и на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса. Обращают на себя внимание материалы о судебных делах, в которых ответчики представляют кадастровые планы на незаконно захваченные земельные и лесные участки с конкретными кадастровыми номерами, поставленными за их же счет, где фигурируют соответствующие категории земель, а затем толкуют данное обстоятельство как отсутствие на запрашиваемом земельном участке по данным кадастрового учета участков лесного фонда. В случае отсутствия у суда исчерпывающего перечня доказательств, подтверждающих право собственности той либо другой стороны на спорный земельный участок, и противоречивости данных кадастрового учета спорного участка судом назначаются проведение землеустроительной экспертизы на предмет обнаружения технической ошибки при проведении землеустроительных работ и последующая надлежащая постановка на кадастровый учет земельных участков либо проведение геодезической экспертизы. Судебная практика богата делами о признании землеустроительных дел и актов о предоставлении земельных участков, договоров аренды участков недействительными, о прекращении права собственности на земельные участки, признании незаконными действий областных управлений Роснедвижимости и кадастровых палат, инициируемыми органами прокуратуры. Выявляются пробелы законодательства о водных биоресурсах, системы управления в этой весьма специфической области, рассматриваются спорные вопросы любительского и спортивного рыболовства, приведены мнения экспертов по поводу некоторых законодательных инициатив в области рыбного хозяйства. В русле сопоставления российского и зарубежного опыта раскрываются особенности законодательства ряда стран в части решения вопросов организации доступа к охотничьим угодьям, деятельности охотничьих обществ, квотирования вылова водных биоресурсов, платежей за их пользование, демонтажа плотин, вредных для рыбоводства (аквакультуры). Система квотирования вылова рыбных запасов построена по-разному в различных зарубежных государствах. Один из наиболее интересных механизмов регулирования - это судовые квоты. Их введение - ключевое организационно-правовое решение в области управления рыбным хозяйством вне зависимости от того, является ли квота предметом гражданско-правового оборота или нет. В Норвегии в силу Закона от 6 июня 2008 г. N 37 "Об управлении дикими живыми морскими ресурсами" наряду с национальной, групповой и районной квотой уполномоченные органы власти могут издать предписание об установлении квот для отдельных судов. Квоты могут устанавливаться на определенный период времени (на рейс) либо для какого-либо запаса (группы запасов). Они выражаются в объеме вылова, количестве экземпляров или других показателях промыслового усилия. Судовая квота может выделяться физическому лицу или предприятию, при этом могут устанавливаться условия их регистрации в отдельном регистре. В целях обеспечения соответствия мощности промыслового флота состоянию ресурсов уполномоченные государственные органы в своем предписании могут установить правила, согласно которым отдельным судам выделяется более высокая квота, если другие суда постоянно или временно исключены из промысловой деятельности. В России к числу дискуссионных законотворческих предложений относится предложение о закреплении 10-летних квот вылова за судами рыбопромыслового флота <3>. Соответственно названную квоту предлагают признать предметом залога по кредитным и лизинговым обязательствам. Однако имеются сомнения в том, насколько заложенное право является привлекательным для банковского сектора. -------------------------------- <3> См.: Егоров Э. Приоритеты решения флотских проблем // Рыбохозяйственный комплекс. Информационно-аналитический вестник. 2009, октябрь. С. 43 - 47.

Представляют интерес общие подходы европейского права в изучаемой области, раскрываются принципиальные положения и механизмы исполнения Директивы ЕС 92/43/EEC от 21 мая 1992 г. "Об охране природных ареалов обитания дикой флоры и фауны". В настоящее время успешно действует программа создания Единой европейской экологической сети под названием Nature 2000. Государства должны предпринять соответствующие шаги, чтобы избежать ухудшения естественных мест обитания, а также уничтожения видов в "специальных местах сохранения". В свою очередь, эти места сохранения являются специально охраняемыми территориями со своими планами управления. В статье 6 Директивы 1992 г. в "природоохранном ключе" решаются важные вопросы допущения развернутой экономической деятельности и инвестиционных проектов в указанных специально охраняемых территориях и акваториях. Любой план (проект), не связанный напрямую с необходимостью управления "местом сохранения", но имеющий значительный эффект в отношении таких мест, по отдельности или в комбинации с другими планами (проектами), подлежит соответствующей оценке его последствий с учетом целей сохранения места обитания. В свете выводов оценки последствий для места компетентные национальные органы власти могут утвердить план (проект) только после того, как они убедятся, что это не будет отрицательно воздействовать на состояние места, и, при необходимости, после получения мнения широкой общественности. В случае если, несмотря на негативную оценку последствий для места и при отсутствии альтернативных решений, план (проект) вводится в действие по соображениям преобладающего общественного интереса, в том числе социального и экономического характера, государства-члены принимают все компенсационные меры, необходимые для обеспечения общего соответствия программе Nature 2000. Государство информирует наднациональные органы о принятых компенсационных мерах. Если зона реализации того или иного проекта включает приоритетные естественные места обитания или приоритетные биологические виды, решения по ним должны быть приняты исходя из соображений обеспечения охраны жизни и здоровья человека, общественной безопасности, первостепенных вопросов охраны окружающей среды, а также иных приоритетных общественных интересов. Следовательно, согласно Директиве 1992 г. лишь в пользу перечисленных первостепенных интересов можно пожертвовать весьма специфическими интересами защиты указанных видов и местообитаний, причем это должно быть сопряжено с компенсацией. Данное правовое положение имеет большое значение и для регулирования данных отношений в России. В качестве примера можно гипотетически представить научно доказанную необходимость строительства дамбы (в целях предотвращения наводнений), защищающей густонаселенные районы. Размещение этого гидротехнического сооружения (особенно в русле и устье реки) означает ликвидацию прибрежных местообитаний рыб, пресечение путей их миграции, гибель нерестилищ и сокращение мест нагула. При этом при размещении дамбы можно предусмотреть рыбопропускные устройства, а также рыбоводные водоемы, в известной мере компенсирующие вред, причиненный водным биоресурсам. При всех достоинствах исследования и успехах, достигнутых авторским коллективом, отметим некоторые недочеты работы. Прежде всего недостаточное внимание к зарубежному лесному законодательству - составители ограничились лишь упоминаниями о зарубежном опыте регулирования. Анализируя правовое регулирование отношений в области охоты и рыболовства, авторы сделали акцент на государствах англосаксонской правовой семьи (Великобритания, США, Канада, Новая Зеландия). Опыт таких стран, как Германия, Франция, Испания, представлен незначительно. Отчасти этот недостаток компенсируется последующим приведением европейского права. Представляется, что названные частные недостатки будут устранены в последующих сравнительно-правовых исследованиях. Возможно, впоследствии правовому мониторингу подвергнутся также отношения, связанные с использованием и охраной земель и почв, недр и вод.

Название документа