Значение понятия "коррупция" в финансовом праве

ЗНАЧЕНИЕ ПОНЯТИЯ "КОРРУПЦИЯ" В ФИНАНСОВОМ ПРАВЕ <*>

О. Н. ГОРБУНОВА

Горбунова Ольга Николаевна, почетный работник высшего профессионального образования, доктор юридических наук, профессор.

В статье автором проводится анализ современных коррупционных явлений с финансово-правовой точки зрения. Делается вывод о том, что коррупция как явление представляет собой систему, состоящую из трех частей, различающихся по степени общественной опасности, что необходимо учитывать при назначении наказания. Автором также указывается на проблемы сбалансированности бюджетов бюджетной системы России и возникающие в связи с этим злоупотребления и коррупционные явления, подчеркиваются важность и необходимость разработки и принятия Закона "О финансах".

Ключевые слова: коррупция, финансовое право, фонды денежных средств, финансовая система, налогообложение, Закон "О финансах".

The author of the article analyses contemporary phenomena from financial-law viewpoint; makes a conclusion that corruption as a phenomenon is a system which consists of three parts differentiating by the level of public danger - the fact which shall be taken into consideration in assignment of punishment. The author also notes the problems of balance of budgets of budgetary system of Russia and arising in this connection corrupt practice, underlines the importance and necessity of elaboration and adoption of law "On Finances".

Key words: corruption, financial law, funds of monetary means, financial system, taxation, law "On Finances".

Финансовое право - одна из сложнейших публичных дисциплин, развивающаяся на стыке экономики и права, а нормы этой области права регулируют финансовые отношения и связи, возникающие по поводу аккумуляции, перераспределения и использования фондов денежных средств, направляемых на осуществление задач и функций, стоящих перед государством, являющихся основой государственного управления и основным информационным источником обо всех сторонах жизнедеятельности государства. Автор, анализируя весь блок норм всех правовых институтов, относящихся к финансовому праву, используя при этом такие кибернетические понятия, как системный анализ, прямые и обратные связи, информация как цементирующий элемент любой системы, мониторинг как метод расширенного и углубленного финансового контроля, будь то природа или общество, пришла к выводу, что финансовое право построено и изучается на основании системного анализа всех финансово-правовых норм, где финансово-правовые институты взаимно связаны между собой и взаимообусловлены. Как сказал недавно Председатель Конституционного Суда В. Зорькин: "...как верно замечено классиками, даже гений без системы ничто" <1>. В то же время через нормы финансового права и правоотношения создаются правовые коридоры для проявления в государственном управлении прямых и обратных связей, обеспечивающих всю реальную практическую деятельность государства и делающих эту деятельность прозрачной. Именно прозрачность финансовой деятельности государства лежит в основе борьбы с коррупцией. Недаром такой известный ученый в области финансового права, как доктор юридических наук, профессор С. В. Запольский, написал о том, что "антикоррупционный потенциал финансового права как одной из составляющих позитивного регулирования экономической жизни долгие годы остается невостребованным. В советской юридической науке финансовому праву отводилась незавидная техническая роль правового режима создания и использования финансовых ресурсов государства: бюджета и государственных внебюджетных фондов. На первый план выдвигалась процедурно-техническая организация движения финансовых ресурсов. Именно здесь следует искать объяснение стойкому игнорированию правовой наукой собственных юридических свойств финансового права - существа финансовых правоотношений..." <2>. -------------------------------- <1> Зорькин В. Д. Первый по праву. Олег Кутафин. М.: Изд-во МГЮА имени О. Е. Кутафина, 2011. С. 32. <2> Запольский С. В. Теория финансового права: Научные очерки. М., 2010. С. 217.

В связи с изложенным необходимо, видимо, рассмотреть и экономически и юридически обосновать термин "коррупция", который широко используется и понимается как резко отрицательное явление в развитии экономики и социальных процессов во всем мире, но особенно катастрофические размеры получил в России. "Если мы не уничтожим коррупцию, она в конце концов уничтожит нас", - заявляется в "Российской газете" (правительственной) от 9 февраля 2012 г. (с. 4). Однако термин "коррупция", к нашему удивлению, не используется в УК РФ. В Российской юридической энциклопедии дается следующее определение коррупции: использование государственными служащими и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения материальных и иных благ и преимуществ как в личных, так и групповых интересах <3>. -------------------------------- <3> Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 474.

В УК РФ в разделе VIII "Преступления в сфере экономики" большая часть статей глав 21 и 22 может быть использована для борьбы с явлениями коррупции, особенно такими, примеры которых приведены в тексте (например, ст. 158 "Кража"; ст. 159 "Мошенничество"; ст. 160 "Присвоение или растрата"; ст. 163 "Вымогательство"; ст. 185 "Злоупотребление при эмиссии ценных бумаг" и др.). Однако это преступления, связанные с определенными публичными или частными субъектами - государством или гражданином. Но нигде мы не находим упоминания о коррупции в связи с преступлениями, связанными с хищениями и злоупотреблениями, причем в огромных размерах, из фондов денежных средств, которые составляют финансовую систему - опору государства, являются основой государственного управления, программирования и планирования и составляют основу рынка и рыночных связей и отношений не только внутри страны, но и в международных интеграционных процессах. Действительно, во взятках, получаемых и вымогаемых нашими чиновниками, врачами, учителями и другими работниками бюджетной и даже хозяйственной сферы, присутствуют признаки вышеуказанных преступлений, но не все они непосредственно связаны с фондами денежных средств: бюджетом (всей бюджетной системой), внебюджетными государственными и негосударственными фондами, ресурсными фондами хозяйства, хотя, конечно, иногда эти преступления дополняют друг друга. Но сейчас речь не об этом. 1. В государстве, и не только в нашем, произошло ненормальное обогащение части населения. Стоит только вспомнить огромное количество коттеджных поселков вокруг городов, где располагаются за неприступными заборами и вооруженной охраной дома дворцового типа, заработать на которые честным путем, при существующем уровне зарплат, просто невозможно. 2. В это же время за границу каждый год уходит огромное количество капиталов, которые там и оседают. 3. У всех более или менее известных людей дети учатся за границей, недвижимость очень дорогая, в виде яхт, самолетов, дворцов, также находится за границей, и никто в государстве практически не может проверить, откуда у граждан России взялись такие деньги. К сожалению, как показывает практика, никто этот вопрос не задает и никто на этот вопрос не отвечает. Хотя ясно, что за обыкновенную зарплату такие приобретения сделать невозможно. В то же самое время, если врача уличили во взятке в форме бутылки коньяка или учителя за то, что он собрал деньги на ремонт класса, их могут довольно строго осудить по нашему федеральному закону - УК РФ, по одной из статей, которые мы перечислили, а общество будет это воспринимать как борьбу с коррупцией. Государственные органы принуждения отчитываются в основном по борьбе с коррупцией, беря за основу именно такие преступления. Эти преступления существовали всегда, и государство достаточно эффективно с ними боролось и, наверное, будет бороться, используя указанные статьи Уголовного кодекса. Эти преступления, совершаемые субъектами-участниками в связи с занимаемыми ими должностями, являются больше преступлениями против интересов личности и гражданина, где мошенники и взяткополучатели связаны между собой в связи с занимаемой должностью, наживаются, обирая граждан, мешая им жить. Своими действиями они, несомненно, искажают социальную сущность государства. Однако они не связаны с государственными и негосударственными фондами денежных средств, которые составляют финансовую основу, финансовую систему государства и являются инструментом государственного управления. Думается, что только преступления, связанные с финансовой системой государства, могут считаться чисто коррупционными, и уголовная ответственность за них должна быть другая, с учетом всех тех новаций государства, которые связаны как с гуманизацией, так и с ужесточением наказания в этой сфере государственной жизни. Попробуем эти явления рассмотреть с финансово-правовой точки зрения. Как известно из теории права, объектом любого исследования в области права являются общественные отношения, складывающиеся в изучаемой области. Предметом исследования являются нормы права и складывающиеся на их основе правоотношения, регулирующие изучаемую область общественных отношений. В настоящее время во всех средствах массовой информации разные государственные, политические, общественные деятели, деятели науки, особенно правовой, говорят о коррупции в России как о системном явлении, поразившем все этажи государственной власти и государственного управления. Следовательно, они должны быть подвергнуты системному анализу. Академик Керимов так определяет системный анализ: "Если попытаться определить наиболее общие формы понятия системного исследования, то можно сказать, что оно предполагает всесторонний анализ сложных динамических целостностей, части которых (представляющих собой подсистемы данных целостной системы) находятся между собой в органическом единстве и взаимодействии" <4>. В связи с этим само понятие или явление, если хотите, "коррупция" должно рассматриваться как сложная система, состоящая как минимум из трех частей: первую часть этого явления составляют субъекты - чиновники и работники бюджетной сферы первого уровня управления. Они берут взятки, мошенничают, вымогают взятки и т. д. Это, с одной стороны, чиновники, непосредственно общающиеся с юридическими и физическими лицами, налоговые инспекторы, органы, регистрирующие и выдающие лицензии, врачи, учителя и т. д. С другой стороны, это субъекты-участники таких неправомерных действий, непосредственно дающие взятки, поддающиеся вымогательствам и т. д. Практически субъект - физическое или юридическое лицо - отдает деньги из своего кармана, а чиновник, пользуясь своим служебным положением, кладет эти деньги в свой карман. -------------------------------- <4> Керимов Д. А. Методология права. М.: Аванета, 2001. С. 242.

Второй уровень коррупционных отношений складывается между субъектами - чиновниками высшего звена - это руководители учреждений и предприятий вплоть до высших эшелонов власти и даже депутатов. Они обладают большими возможностями и правами в области госуправления и имеют дело в основном с субъектами-участниками - юридическими лицами - предпринимателями, у которых больше потребностей в связи с ведением бизнеса и больше денег для оплаты услуг, например по отводу земель, постройке зданий точечным методом застройки и т. д. Здесь объем взяток и злоупотреблений совершенно несопоставим со злоупотреблениями в первом уровне коррупции. Однако в основе наказания за все коррупционные преступления первого и второго уровней лежит либеральная идея - равенство перед законом всех субъектов-участников правонарушений и преступлений в данной области. Наконец, третий уровень коррупции, самый опасный, - это различные противоправные способы присвоения денежных средств прямо из централизованных и децентрализованных фондов государства, т. е. непосредственно у государства. Объемы этих хищений огромны. Вот только два примера из прессы самого последнего времени: одна из статей называется "С космическим размахом" (Российская газета. 19.01.2012. С. 10) <5>, в ней говорится о том, что "бездарно, нерачительно расходуются бюджетные деньги, и никто как бы не виноват, ведь благодаря "откатам" все участники сделок довольны. Контракты могут выполняться плохо или не выполняться вообще, но заявлений в прокуратуру никто не пишет, исков не заявляет, показаний не дает. Пострадавших, за исключением госказны, нет. Масштабы хищений в армии Главный военный прокурор Сергей Фридинский назвал "заоблачными" и даже "космическими". Один из разделов статьи прямо называется: "20 млн. на карманные расходы", где приводятся примеры масштабных хищений средств военными чиновниками из бюджета. Чиновники из Воентелекома увели у государства 700 млн. руб. В Санкт-Петербурге военный чиновник погорел на взятке в 1,7 млн. руб., которые он хотел получить за его услуги по переводу на счет Северо-Западного филиала "Оборонэнерго" денег за выполненную акционерным обществом работу. (Следует подчеркнуть, что деньги для армии - это исключительно бюджетные деньги.) Правда, после передачи данному чиновнику взятки в 250 тыс. руб. и 17 тыс. долл. чиновника задержали. В статье приводится еще ряд вопиющих примеров. К сожалению, даже Главный военный прокурор не совсем уверен, что за все указанные им преступления удастся осудить всех участников. Но это уже касается следственных органов и судов, а это совсем другая история. -------------------------------- <5> Автор намеренно использует в тексте ссылки только на правительственную "Российскую газету", в которой приводятся, как правило, только достоверные факты.

В той же "Российской газете" (31.01.2012. С. 7) опубликована статья "Где украсть миллиард". В ней говорится о том, что арестован крупный московский чиновник, которого подозревают в хищении полутора миллиардов рублей, выделенных на решение проблем обманутых дольщиков. Проблемы у дольщиков возникли в связи с тем, что подрядная организация не выполнила своих обязательств перед дольщиками, в результате остановилось строительство нескольких жилых домов. За свои права выступили дольщики. Они митинговали, голодали, писали жалобы. В результате по решению московских властей из специальных строительных программ и из московского бюджета было выделено 3,1 млрд. руб. на ликвидацию долгостроя. В статье пишется, что деньги были перечислены "буквально на следующий день". Однако глава ГУП распорядился ими по-своему. Около 1,5 млрд. руб. пошло на субсидии для улучшения финансового состояния своей организации (?), в том числе деньги перечислялись на счета некоторых организаций по различным фиктивным основаниям. Против руководителя было возбуждено уголовное дело по ч. 4 ст. 159 "Мошенничество". Нам кажется, с одной стороны, что привлечение к уголовной ответственности по данному делу совершенно правильно; с другой стороны, есть опасность, что, несмотря на такие масштабные хищения из государственных фондов денежных средств, практически подрывающих экономическую основу государства, наказание будет применяться по общим статьям за экономические преступления, закрепленные в разделе VIII УК РФ. Можно привести примеры и по хищениям из других государственных фондов денежных средств. Так, в "Российской газете" от 27.01.2012 сообщается, что в Генпрокуратуру на утверждение обвинения направлено уголовное дело Александра Славянского, попытавшегося украсть со счетов Пенсионного фонда больше 1,2 млрд. руб., которые он отчасти даже успел увести за границу. Можно надеяться, что он будет справедливо осужден. Но поражают масштабы хищений. Причем по публикациям видно, что это системное явление, газета публикует такие сообщения чуть ли не каждый день. Ко всему видно, что этих крупных преступников, расхищающих непосредственно государственные фонды денежных средств, будут судить по общим уголовным статьям, а часто им просто удается избежать наказания. Думается, что данные преступные действия - это действия несколько другого рода: практически это преступление, связанное с подрывом экономической основы государства, с разорением общегосударственных фондов денежных средств - бюджета и других внебюджетных денежных фондов. В этой же статье есть справка: "Средний размер взятки увеличился в три с половиной раза. Высшие чиновники берут по 9 миллионов рублей". Можно привести примеры и по другим внебюджетным государственным фондам денежных средств. Хищения из бюджета и других государственных фондов денежных средств уменьшают их объем. Именно это ведет к невыполнению государством своих обязательств внутри страны в отношении своих граждан и постепенно приводит к дефолту на внешнем рынке. Поэтому, на наш взгляд, такие масштабные хищения должны рассматриваться как преступления против экономической безопасности государства и наказываться совершенно по-другому. Но об этом должны, конечно, подумать законодатель и обязательно юристы - специалисты по уголовному праву, криминалисты и криминологи. Таким образом, понятие коррупции можно рассматривать и изучать как в широком, так и в узком смысле слова. В широком смысле слова коррупция - незаконное обогащение чиновников и вообще субъектов, стоящих у власти, в связи с занимаемой ими должностью, как за счет централизованных и децентрализованных фондов денежных средств непосредственно, так и обогащение в связи с занимаемой должностью за счет граждан, обращающихся к чиновнику за государственными услугами. Таким образом, следует различать коррупцию в зависимости от источников обогащения: за счет государства, и тогда общественная опасность такого деяния возрастает, а следовательно, должна возрастать и персональная ответственность, и это должно быть должным образом закреплено в УК РФ. Другое дело, когда идет обогащение за счет граждан или юридических лиц только из кармана в карман, где практически государственная экономическая основа государства не расшатывается. Наверное, здесь достаточно для наказания общих статей раздела VIII, глав 21 и 22 УК РФ. Конечно, в целом и те и другие преступления отрицательно сказываются на моральном климате в обществе, если так можно выразиться, на среде обитания. Однако ответственность должна быть разная и зависеть от степени общественной опасности. В этом случае я высказываю свое мнение как бывший следователь, проработавший в этом качестве несколько лет после окончания университета. Думаю, что явление нужно понимать и анализировать с точки зрения теории права. Мы имеем перед собой объект изучения - преступные общественные отношения, за которые предусмотрены наказания в соответствии с разделом VIII УК РФ. Во всех этих отношениях в первом и во втором указанных нами случаях одной из сторон выступает субъект - чиновник, который желает получить деньги от другого субъекта - гражданина преступным путем и таким образом незаконно обогатиться. Наверное, это уже правоотношения, так как они незаконны и априори регулируются нормами уголовного права. Однако общественная опасность таких деяний и размеры их, как мы уже сказали, несопоставимы с размерами и степенью общественной опасности коррупционных преступлений, связанных с фондами денежных средств. Одно дело - врач, взявший от клиента-больного бутылку коньяка, или даже чиновник, положивший сотню или даже тысячу рублей за услуги себе в карман от частного лица. Конечно, такие субъекты-участники компрометируют государство, незаконно обогащаются, подают плохой пример согражданам и в конце концов несут наказание. Но это отношения почти равных экономических субъектов, где деньги перекладываются из одного частного кармана в другой частный карман в целях обогащения или получения каких-то благ. Практически это участники почти гражданского оборота, где субъекты-участники почти равны (не надо забывать, что они совершают противоправные действия). В какой степени это касается каждого субъекта, должны определить специалисты гражданского и уголовного права, а в реальной действительности должен определить суд. Совершенно другой вопрос, когда дело касается взятки, кражи, мошенничества, вымогательства и других вышеперечисленных преступлений из государственных централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, являющихся основой государственного управления. Прежде всего это фонды публичного интереса, и это самые большие фонды денежных средств в государстве. И хищения из них, всякое злоупотребление в отношении этих фондов обычно очень велики по объему и, наверное, несопоставимы по степени общественной опасности с другими преступлениями, связанными с государственным аппаратом (его чиновниками) и населением. Коррупционные преступления, связанные с централизованными и децентрализованными фондами денежных средств, - это самые большие потери государства, подрывающие его экономическую безопасность, и бороться с ними тотально и предотвращать такие преступления возможно только с использованием прямых и обратных связей и широкого финансового мониторинга в финансовой деятельности государства, что должно быть четко урегулировано в Законе "О финансах". Занимаясь системным анализом в области финансовой деятельности государства, я пришла к мысли о необходимости принятия общего Федерального закона "О финансах" уже давно. Еще в 80-е годы прошлого столетия мной была опубликована статья в журнале "Советское государство и право". Тогда редактором журнала был видный советский ученый в области финансового права и управления М. И. Пискотин. Я, предлагая к публикации эту статью, конечно, волновалась, потому что практически мое предложение было первым, тогда о таком законе никто еще не писал. Но статья была одобрена М. И. Пискотиным, с легкой руки которого и под опытным руководством старейшего редактора журнала Валентины Петровны Антоновой она и была опубликована <6>. С другой стороны, спустя немного времени в журнале "Финансы СССР" была опубликована статья работников Минфина СССР Слома и Черепахина, также предлагавших принять такой закон <7>. К сожалению, они оба из Министерства финансов ушли и, по-моему, к вопросу о необходимости принять Закон "О финансах" не возвращались. Лично я очень радовалась появлению такой статьи, так как это укрепляло мое мнение о том, что такой Закон необходим, раз о нем заговорили и в Минфине СССР. Я даже наивно надеялась, что мы будем разрабатывать такой Закон, если не совместно с финансистами, то по крайней мере параллельно, и в результате согласований и консультаций юристов и финансистов получим качественный нормативный акт. -------------------------------- <6> См.: Горбунова О. Н. Роль финансового права в выполнении планов экономического и социального развития // Советское государство и право. 1982. N 6. С. 12 - 20. <7> См.: Слом В. М., Черепахин А. М. Совершенствовать финансовое законодательство // Финансы СССР (журнал). 1983. N 3. С. 16.

Несмотря на то что финансисты к вопросу о создании Закона "О финансах" не возвращались, я продолжала работать над концепцией такого Закона, рассматривая вопрос с точки зрения системного анализа, пришла к выводу о том, что принятие такого Закона совершенно необходимо. Развивающееся финансовое законодательство в течение долгого времени, да и в настоящий момент, не выработало даже общего понимания многих терминов, принципов и категорий, в том числе понятия коррупции, используемых как в экономике, так и в финансовом праве. За это время приняты такие важнейшие финансовые законы, как Бюджетный и Налоговый кодексы. Принято и еще много законов по регулированию финансовой деятельности государства, в том числе по банковской деятельности, валютному законодательству и т. д., но нигде не прослеживается связь между этими законодательными актами, их взаимозависимости и взаимообусловленности. Например, доходы бюджетов (регулируемые главами 6, 7, 8, 9 БК РФ) напрямую зависят от состояния налоговой системы государства, и они связаны прямыми и обратными связями. В тексте этой книги я уже упоминала об этом. Так, если в доходную часть бюджета поступает достаточное количество доходов (а это в основном налоговые доходы), то может быть ослаблено налоговое бремя на граждан и юридических лиц, которые платят в бюджет налоги из своей прибыли или заработка. Если же, наоборот, в бюджете доходов не хватает, то налоговое бремя увеличивается. Или другой пример: налоги поступают в бюджет по-разному. Одни, собираемые на определенной территории, поступают полностью в соответствующий бюджет (бюджет федеральный, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты, см. ст. 10 БК РФ). Это доходы, твердо закрепленные, или собственные доходы бюджетов (ст. 47 БК РФ). В идеале следовало бы на каждой территории получать столько доходов, чтобы они покрывали все необходимые расходы. Однако на практике этого не получается. Поэтому многие годы в бюджетном регулировании, направленном на сбалансирование бюджетов всех уровней, использовались регулирующие доходы. Вопрос этот был урегулирован в БК РФ в ст. 48 "Регулирующие доходы бюджетов", которая с 2004 г. утратила силу, что лично мне кажется неверным. Бюджеты местного самоуправления на сегодня не могут выполнять свои функции из-за отсутствия в их бюджетах реальных денежных средств. Отчисление регулирующего дохода в процентах из бюджета вышестоящего в нижестоящий, с целью сбалансирования каждого из них, дает очень большие преимущества в государственном управлении. Особенно ярко это видно на примере НДС. Это один из самых больших доходов бюджета, так как он складывается в торговле и в услугах. Торгуют и оказывают услуги повсеместно на всей территории государства, поэтому отчисления от этого дохода, хотя бы в долях процента, можно сделать везде и тем обеспечить всю систему бюджетов реальными денежными средствами. В этом случае в каждый бюджет всей бюджетной системы будут попадать реальные деньги, и тогда все органы власти сверху донизу будут заинтересованы в выполнении государственного плана по бюджетным доходам. Поясню, почему. Получая деньги по проценту, отчисленному из бюджета вышестоящего в бюджет нижестоящий, каждый руководитель субъекта Федерации и местного самоуправления будет гораздо интенсивнее заниматься на своей территории и торговлей, и услугами, создавать для них благоприятные условия (а ведь это, кстати, в основном предприятия малого и среднего бизнеса), для того чтобы получить больше выручки. Чем больший объем денежных средств будет приходиться на каждый процент от регулирующего дохода, непосредственно поступающий в соответствующий бюджет, тем автоматически будут увеличиваться и доходы бюджетов вышестоящих, вплоть до федерального бюджета. При этом не нужно будет гонять деньги со всех точек необъятной страны в Москву, чтобы затем перераспределять их на места через межбюджетные трансферты (см. главу 16 БК РФ). К сожалению, в государстве никто не прислушивается к мнению ученых, а мне даже делали замечание о том, что именно современные молодые руководители государства придумали эффективные способы перераспределения прибыли в государстве в виде межбюджетных трансфертов. Так, в ст. 129 БК РФ закреплено, что межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ, предоставляются в следующих формах: дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ, межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов. На данный момент именно так распределяются доходы в государстве. В результате мы получаем два отрицательных результата: 1. Нижестоящие бюджеты, особенно бюджеты местного самоуправления, лишены практически реальной доходной базы и не могут в полной мере осуществлять свои функции, даже если наступают стихийные бедствия, как пожары 2009 г., когда не на что было приобрести даже лопаты для тушения пожаров с привлечением добровольцев из местного населения. 2. Такое перераспределение фактически порождает коррупцию. Судите сами: деньги по указанным трансфертам закладываются во все нижестоящие бюджеты. И, если они переводятся вовремя и в срок, на местах все обстоит нормально. Вовремя выплачивается заработная плата бюджетникам, финансируются закупки на местах - в общем, хозяйство финансируется своевременно. Следует иметь в виду, что деньги по трансфертам закладываются в нижестоящие бюджеты в момент их составления. За счет в том числе и этих средств финансируется хозяйство и субъектов Федерации, и местного самоуправления. Но если из центра происходят задержки по переводу трансфертов, то систему начинает "трясти, лихорадить". Что делать? С мест посылают гонцов в Москву с просьбой дослать хотя бы часть денег по указанным доплатам к бюджету нижестоящему. И чиновник начинает договариваться с чиновником, от которого зависит просто технический перевод бюджетных денег. Можно считать, что это первый этап процесса, который в народе сейчас называют "бюджет пилят"... Так что же выгоднее для государства? Чтобы на местах заработали больше денег и реально их перераспределили и для себя, и в бюджеты вышестоящие или продолжать ждать трансфертов сверху, которые распределяют чиновники? В кибернетической системе выручка зачисляется в бюджет очень просто. Мы и сейчас видим в чеке на приобретенный товар отдельную строку по уплате НДС. Сейчас этот платеж полностью в размере 100% (в соответствии со ст. 50 БК РФ) поступает в федеральный бюджет, а можно в платежном поручении по перечислению этого дохода указать три адреса, куда он должен быть зачислен в соответствии с процентом, который ему выделен из вышестоящего бюджета: федеральный бюджет; бюджет субъекта Федерации; местный бюджет - или написать три платежки по этим адресам. Все! Чиновники к этому непричастны, деньги в полном объеме поступают в тот бюджет, в доходах которого они запланированы. Как видно, спор этот не только теоретический, но и практический, утилитарный. Это спор о том, как лучше управлять государством с помощью денег. Между статьями Налогового и Бюджетного кодексов должна быть логическая системная связь, они должны корреспондировать друг с другом. К сожалению, в научном юридическом сообществе данное предложение пока что достаточной поддержки не получило. Объясняется это, на мой взгляд, в том числе и тем, что мы, дорогие и многоуважаемые мною коллеги, недостаточно внимательно читаем и слушаем друг друга. Так, доктор юридических наук, профессор Д. В. Винницкий пишет: "Например... вызывает сомнения, что российский законодатель отменит с таким трудом на протяжении последних десяти лет разрабатывающиеся и совершенствующиеся Налоговый и Бюджетный кодексы РФ и примет Закон "О финансах" или, более того, Финансовый кодекс, исходя только из доктринально установленных потребностей". И дальше он дает сноску на Н. П. Кучерявенко, который, по его мнению, "справедливо отмечает, что "...хотя финансовое право рассматривается как отрасль права, оно формируется через становление и развитие составных институтов: бюджетного права, налогового права и т. д. При этом очень туманна перспектива появления единого кодифицированного финансово-правового акта" <8>. -------------------------------- <8> См.: Винницкий Д. В. Российское финансовое право: перспективы формирования новой модели развития его общей части в свете практики Конституционного Суда РФ // Современная теория финансового права: Сборник. М., 2011. С. 108 - 109.

Возникает недоуменный вопрос о том, кто и когда предлагает в одном нормативном акте (Законе "О финансах") объединить все обширнейшее финансовое законодательство. Оно должно продолжать совершенствоваться в каждом институте или подотрасли права самостоятельно. Так, уже давно выдвигались предложения ученых-юристов, финансистов выделить некоторые финансово-правовые институты в подотрасли финансового права. Можно считать, что бюджетное право, налоговое право и банковское право - это уже сформировавшиеся подотрасли финансового права <9>. Но об этом указанные выше авторы не пишут. А пишут совершенно произвольно о том, что автор предложения принять Закон "О финансах" предлагает в нем объединить все (?!) нормы финансового права, что совершенно искажает смысл предлагаемого мною Закона. -------------------------------- <9> Кстати, выделить бюджетное право в самостоятельную подотрасль финансового права предлагал еще В. В. Бесчеревных в 1976 г. в книге "Компетенция Союза ССР в области бюджета" (М.: Юридическая литература, 1976), Т. В. Конюхова в книге "Институты бюджетного права Российской Федерации" (М.: Эксмо, 2009) и Г. А. Тосунян в книге "Государственное управление в области финансов и кредита в России" (М.: Дело, 1997).

Я уже писала, что предложение о принятии Закона "О финансах" я выдвинула еще в восьмидесятых годах прошлого столетия. И постоянно в своих публикациях возвращалась к мысли о необходимости принятия такого Закона. Вот что я писала об этом в докторской диссертации: "Таким образом, государство, в лице его органов, как организация публичной власти, регулирует финансовую деятельность всех субъектов, ее осуществляющих. Оно направляет потоки денежных средств из одной сферы в другую, аккумулирует централизованные фонды денежных средств и использует их для выполнения своих задач и функций. Еще раз отметим: деньги как одно из достижений цивилизации служат всеобщим эквивалентом, а учитывая такую всеобъемлющую и всепроникающую роль финансов, очень важно закрепить общие принципы, лежащие в основе финансовой деятельности, в Федеральном законе "О финансах". Думается, что этот Закон должен быть доктринальным, т. е. не содержать норм прямого действия, хотя это и не исключается, а закреплять общие принципы функционирования финансовой системы и каждого ее института в отдельности. Разработка нового названного Закона позволила бы урегулировать общие принципы функционирования финансовой системы страны в целом и дала бы возможность проследить хотя бы основные прямые и обратные связи в процессе развития экономики через финансы на основании общих экономико-политических и правовых принципов. Во всяком случае были бы сделаны решительные шаги в этом направлении" <10>. -------------------------------- <10> Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дис. ... д. ю.н. М., 1996. С. 43.

Где тут оппоненты увидели предложение объединить все нормы и институты финансового права в одном Законе? Кстати, во всех публикациях, где я снова и снова предлагаю принять такой Закон, я также предлагаю и его структуру, где ясно, черным по белому показываю, что в Особенной части Закона "О финансах" в специальных статьях по каждому институту закрепляются принципы, лежащие в основе обширного финансового законодательства, которые должны способствовать его дальнейшему системному развитию и обеспечивать систему прямых и обратных связей в финансовой деятельности государства.

Название документа