Нужен ли России новый Земельный кодекс, адаптированный к условиям глобального потепления климата?

НУЖЕН ЛИ РОССИИ НОВЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС, АДАПТИРОВАННЫЙ К УСЛОВИЯМ ГЛОБАЛЬНОГО ПОТЕПЛЕНИЯ КЛИМАТА?

К. Х. ИБРАГИМОВ

Ибрагимов К. Х., доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор, докторант Российской правовой академии Минюста России.

Чтобы не утомлять читателей ответом на поставленный вопрос, отметим - нужен! И вот почему. Земельный кодекс РФ 2001 г. со всей очевидностью, вытекающей из содержания самого Кодекса, был разработан и принят наспех. Это оставило множество пробелов, лакун и огрехов, которые сегодня весьма негативно отражаются на результативности земельного законодательства. Кстати, об этом предупреждали ученые-юристы в самый канун принятия Кодекса. Их точку зрения в своей обзорной статье приводит Р. Гусев: "Документ, которого так давно ждали, не получился. Серьезную критику вызывает использование неюридических конструкций и формулировок правовых норм, неудовлетворительная структура Кодекса, огромное количество отсылочных статей и тем самым масса нерешенных земельных проблем и т. д." <1>. Подтверждением такого неутешительного прогноза в 2002 г. является то обстоятельство, что за прошедшие 10 лет дополнительно к ЗК приняты более 60 федеральных законов, предусматривающих соответствующие изменения и дополнения. -------------------------------- <1> Гусев Р. Общие положения Земельного кодекса // Закон. 2002. N 9. С. 41.

Тем не менее Земельный кодекс РФ 2001 г. сыграл весьма положительную роль в регулировании земельных отношений, и его значение для условий переходного периода России трудно переоценить. Достаточно сказать, что он позволил упразднить целую массу указов Президента РФ, принятых в начале 90-х годов прошлого века авральным образом для регулирования не терпящих отлагательства земельных отношений, возникавших обвально при смене общественно-экономических формаций. Поэтому подтвердился, хотя и частично, прогноз профессора Г. Е. Быстрова, утверждавшего в том же 2002 г., что Земельный кодекс создаст "предпосылки для обеспечения экономического роста, укрепления поземельных прав и свобод человека и гражданина, всестороннего развития России как социального, правового и демократического государства" <2>. Отсюда вытекает, что Правительству РФ за титаническую работу, выполненную на высоком законотворческом уровне за столь короткий период (менее года), Рабочую группу по разработке ЗК РФ 2001 г. под руководством зав. кафедрой экологического и земельного права МГУ профессора А. К. Голиченкова необходимо поблагодарить. -------------------------------- <2> Быстров Г. Е. Что нового в Земельном кодексе // Закон. 2002. N 5. С. 113.

Земельным кодексом Российской Федерации 2001 г. предусматривались отсылки ко множеству нормативных правовых актов, которые должны были быть приняты в ближайшее время после вступления его в силу. Наиболее важными федеральными законами, которые должны были быть приняты согласно ЗК РФ, являлись следующие: 1) "О порядке перевода земель из одной категории в другую" (п. 4 ст. 8); 2) "О категориях работников отраслей народного хозяйства РФ, имеющих право на получение служебных наделов" (п. 2 ст. 24); 3) "Об основаниях запрета на приватизацию земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности" (п. 4 ст. 28); 4) "Об условиях платы и порядке предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц" (п. 5 ст. 28); 5) "О порядке и условиях информирования собственников земельных участков о выкупе их земель для государственных и муниципальных нужд" (п. 4 ст. 31); 6) "О максимальных размерах предоставления земель гражданам в собственность из земель, находящихся в федеральной собственности" (п. 2 ст. 33); 7) "Об основаниях прекращения аренды земельного участка" (п. 3 ст. 46); 8) "О порядке и условиях выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд" (п. 3 ст. 55); 9) "О порядке и условиях использования земель из фонда перераспределения земель" (п. 3 ст. 80); 10) "О порядке резервирования земель для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта" (п. 7 ст. 90). В Земельном кодексе РФ имеются только две отсылки к указам Президента РФ. Это Указ Президента РФ "О землях приграничных территорий, которыми не могут обладать на праве собственности иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица" (п. 3 ст. 15) и Указ "О перечне видов зданий, строений и сооружений, находящихся в собственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, на земли при которых не распространяется преимущественное право покупки или аренды" (п. 5 ст. 35). Наибольшая часть отсылок в Земельном кодексе была направлена в адрес Правительства РФ. Так, в безотлагательном порядке правительством должны были быть приняты следующие подзаконные нормативные акты: 1) "О поправочных коэффициентах при продаже земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности" (п. 2 ст. 2 ФЗ "О введении в действие ЗК РФ"); 2) "Об арендной плате за использование земельных участков юридическими лицами при переоформлении ими права постоянного (бессрочного) пользования на право аренды" (п. 2 ст. 3 ФЗ "О введении в действие ЗК РФ"); 3) "О порядке отнесения земель, находящихся в федеральной собственности, к той или иной категории земель и разрешенному использованию" (п. 1 ст. 8 ЗК РФ); 4) "О порядке установления нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ" (п. 5 ст. 13 ЗК РФ); 5) "О порядке и условиях использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению" (п. 2 ст. 14 ЗК РФ); 6) "Об общих началах определения размера арендной платы, о порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности" (п. 4 ст. 22; п. 3 ст. 65 ЗК РФ); 7) "О форме предупреждения лица, виновного в нарушении земельного законодательства" (п. 3 ст. 54 ЗК РФ); 8) "О порядке возмещения потерь лесного хозяйства лицами, которым предоставляются земли лесного фонда для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства" (п. 6 ст. 58 ЗК РФ); 9) "О порядке приостановления работ, нарушающих права на землю граждан и юридических лиц или создающих угрозу их нарушения" (п. 2 ст. 60 ЗК РФ); 10) "О порядке предоставления пользователями земель сведений об организации собственного производственного земельного контроля" (п. 2 ст. 73 ЗК РФ); 11) "О порядке утверждения и изменения черты городских поселений, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований" (п. 5 ст. 84 ЗК РФ); 12) "О правовом режиме земель в границах пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, и порядке их перевода в земли иных категорий" (п. 6 ст. 86 ЗК РФ); 13) "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог" (пп. 3 п. 2 ст. 90 ЗК РФ); 14) "О порядке установления и использования придорожных полос и полос отвода федеральных автомобильных дорог" (пп. 3 п. 3 ст. 90 ЗК РФ); 15) "О порядке возмещения ущерба пользователям земельных участков, используемых под районы падения отделяющихся частей ракет" (п. 3 ст. 92 ЗК РФ); 16) "Об особом режиме использования земель в закрытом административно-территориальном образовании" (п. 4 ст. 93 ЗК РФ); 17) "О границах и режиме округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение" (п. 2 ст. 96 ЗК РФ); 18) "О границах традиционного природопользования коренных малочисленных народов РФ" (п. 5 ст. 97 ЗК РФ). Часть этих нормативных правовых актов уже принята, но большей части предстоит процедура разработки и принятия. На федеральном уровне из 10 законов, которые должны были быть приняты, в действительности функционирует только один - ФЗ от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Однако Правительством РФ во исполнение норм ЗК уже принят ряд важных постановлений: о государственном земельном надзоре, о мониторинге земель, о консервации земель, о возмещении убытков, причиненных собственникам и несобственникам земель, и др. Тем не менее большинство нормативных правовых актов, несмотря на 10-летний возраст ЗК, все-таки осталось за пределами внимания законодателей, что не обеспечивает земельному законодательству страны полноту, комплексность и системность в регулировании земельных отношений. Более того, высокий динамизм в развитии земельных отношений, соответствующий ритму общественных отношений переходного периода, породил качественно новые земельно-правовые проблемы, разрешение которых не предусмотрено вовсе либо отрегулировано частично нормами ЗК 2001 г. В связи с тем, что глобальное потепление климата в ближайшие годы значительно осложнит ситуацию с продовольствием в мире, и особенно в России (из-за размерзания вечной мерзлоты в более северных широтах и процессов опустынивания на юге, из-за, к сожалению, неадекватного отношения к назревающим климатическим последствиям со стороны аграрного начальства), вызванную большим сокращением пахотопригодных земельных ресурсов, перед законодателями стоят серьезные задачи по разработке нового Земельного кодекса страны, который должен предусмотреть самые жесткие требования к земледельцам в области использования и охраны земель. Рамками одной статьи затруднительно отразить все предложения к разработке нового Кодекса. Поэтому мы ограничимся публикацией своего видения начала будущего ЗК РФ, которое в принципе и определяет тон дальнейшей деятельности по разработке Кодекса. Земельный кодекс, на наш взгляд, должен иметь преамбулу: "В соответствии с Конституцией Российской Федерации, - признавая, что земельный фонд Российской Федерации является незыблемой материальной основой Российского государства, пространственным пределом распространения верховенства государственной власти, вытекающей из территориального верховенства РФ, означающего нераздельную государственную целостность и неприкосновенность территории страны, политическое и экономическое единство составляющих государство субъектов РФ и населяющего их многонационального народа - подлинного носителя суверенитета и единственного источника власти в РФ; - принимая во внимание основополагающее значение земельных ресурсов страны в обеспечении экологического благополучия и продовольственной безопасности населения как неотъемлемого территориального базиса для промышленности и иных отраслей народного хозяйства, как среды обитания биологического разнообразия, как территории, олицетворяющей политический суверенитет Российской Федерации; - стремясь к совершенствованию правового регулирования земельных отношений с учетом негативных последствий глобального изменения климата; - констатируя приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; - и сознавая потенциально пагубное воздействие глобального потепления климата на плодородие земель из-за прогрессирующих процессов опустынивания и размерзания вечной мерзлоты, настоящий Земельный кодекс устанавливает правовые, организационные и экономические принципы в области использования и охраны земельных ресурсов в Российской Федерации". Глава 1 "Общие положения" должна начинаться с описания сферы применения Земельного кодекса. На наш взгляд, ЗК должен регулировать отношения: - в области охраны земель - совокупность мер политического, правового, экономического, организационного, социального, научного, культурного, агротехнического и иного характера, направленных на сохранение и воспроизводство плодородия почвенного покрова земельной территории Российской Федерации; - в области использования земель - совокупность правовых, организационно-экономических, научных, технических, технологических и иных мер, устойчиво обеспечивающих сберегательное земледелие, т. е. такое использование земель, при котором удовлетворяются не только разнообразные охраняемые законом земельные интересы нынешнего, но и будущих поколений граждан РФ. Затем в ст. 1 приводятся основные понятия, например, что такое: земля, почва, плодородие почв, земельный участок, особо ценные земли, естественная экологическая система, агроэкосистема, природный ландшафт, нормативы допустимого воздействия на почвенный покров, нормативы допустимых концентраций химических веществ в почвенной среде, лимиты на размещение на землях загрязняющих веществ и микроорганизмов, особо охраняемые территории, правовой режим земель, земельные отношения, земельная реформа, участники земельных отношений, объекты земельных отношений, собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи, арендаторы земельных участков, обладатели сервитута, водная и ветровая эрозия, вторичное засоление земель, биогенное загрязнение земель, деградация земель, рекультивация земель, мелиорация земель, почвенные, геоботанические, агрохимические обследования земель, межевые и геодезические знаки, дренажные работы, служебные наделы, государственная регистрация сделок с земельными участками, консервация и реквизиция земельных участков, гидротехнические сооружения, земли сельскохозяйственного назначения и использования, мониторинг земель, государственный земельный надзор, землеустройство, государственный кадастровый учет земельных участков, фонд перераспределения земель, опустынивание, глобальное потепление климата, размерзание вечной мерзлоты, земли рекреационного назначения, земли природоохранного назначения, продовольственная безопасность, фитосанитарные меры, климатические риски для земель России, техногенно загрязненные земли, деградированные и малопродуктивные земли, планирование земли, сельскохозяйственное районирование земель, зонирование земель, изъятие земель, распоряжение земельным участком, центральный орган управления земельными ресурсами, залог земельного участка, самовольное занятие земельного участка, фонд перераспределения земель, целевое использование земель, земельный спор, земельный сервитут, охрана земель, изыскательские работы и др. Далее в ст. 2 нового ЗК должны приводиться основные принципы использования и охраны земель. Принципы земельного законодательства - основные руководящие идеи, ведущие начала, главное назначение которых - определять пределы формирования и дальнейшего развития этого законодательства. На наш взгляд, принципы можно сравнить с высокими лесистыми берегами большой реки, которые надежно удерживают ее воды от разлива в период весеннего половодья. Принципы еще можно сравнить со скелетом человека, дающим телу опору и защищающим его от механических повреждений, или армированным остовом здания, удерживающим его от разрушения в момент землетрясения. Как справедливо заметил М. Н. Марченко, "принципы характеризуют не только сущность, но и содержание права, отражают не только внутреннее строение, статику, но и весь процесс его применения, его динамику... Принципы выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой покоятся и реализуются не только нормы, институты или отрасли, но и вся его система" <3>. -------------------------------- <3> Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. Т. 2. Теория права / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. С. 22, 23.

Принципы, изложенные в ЗК 2001 г., в основном соответствуют требованиям кодексного оформления. Однако требуются коррективы. Например, принцип разграничения государственной собственности на землю, по-видимому, следует изъять, поскольку границы регионов в советский период были настолько перекроены, что любое разграничение может привести к гражданской войне. Вместе с тем считаем, что данный перечень из 11 принципов далеко не является полным, и считаем необходимым дополнить его следующими принципами: - сохранения территориальной целостности, неприкосновенности и неотчуждаемости территории Российской Федерации, недопустимости односторонней сецессии, т. е. выхода из состава государства какой-либо его части; - обеспечения информацией о состоянии земель и ее доступности; - государственной поддержки мероприятий по использованию и охране земель; - предотвращения нанесения ущерба земле; - принцип охраны, рационального и сберегательного использования земельных ресурсов с учетом соблюдения законов развития природы; - соблюдения требований земельного и иного природоохранительного законодательства, неотвратимости наступления ответственности за их нарушения; - доступности земельных участков гражданам РФ для индивидуального жилищного строительства, садоводства и огородничества; - соблюдения земельных прав человека и гражданина и обеспечения связанных с этими правами государственных гарантий; - недопущения необратимых последствий глобального потепления климата для плодородия земель сельскохозяйственного назначения и использования; - недопущения разграничения понятий "земли сельскохозяйственного назначения" и "сельскохозяйственного использования"; - научной обоснованности, системности и комплексности подхода к охране земель от негативного воздействия последствий глобального потепления климата; - недопустимости хозяйственной и иной деятельности на земле, экологические последствия которой непредсказуемы; - обязательности государственного регулирования размещения на землях отходов производства и потребления; - соответствия мероприятий по охране земель уровню развития национальной экономики, а также уровню научно-технического развития; - недопустимости совмещения полномочий органа государственного земельного надзора и органа по использованию земельных ресурсов; - недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного земельного надзора и контроля; - недопустимости иного, кроме государственного бюджетного, финансирования государственного земельного надзора; - независимости государственных инспекторов в области охраны земель и недопустимости вмешательства в их деятельность иных лиц; - использования земель способами, не наносящими вреда иным природным объектам, окружающей среде в целом; - экономического стимулирования деятельности, направленной на охрану и рациональное использование земель; - формирования рынка земли и его эффективного функционирования; - обеспечения равенства права государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности на землю; - государственного регулирования и управления в области использования и охраны земель, в том числе установления единого порядка изъятия и предоставления земельных участков, перевода земель из одних категорий и видов в другие; - обеспечения равного доступа граждан, юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления к приобретению земельных участков в собственность; - невмешательства государства в осуществление гражданами, юридическими лицами и территориальными громадами своих прав по владению, пользованию и распоряжению землей, кроме случаев, предусмотренных законом; - ответственности органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления за обеспечение охраны и воспроизводства плодородия земель; - организации и развития системы агропочвенного образования (агроминимумы), воспитания и формирования земельно-правовой культуры; - международного сотрудничества РФ в области предотвращения пагубного воздействия последствий глобального потепления климата на состояние земельного фонда, свободного и беспрепятственного международного обмена научно-технической информацией по данной проблеме и антиклиматическими землезащитными технологиями. Таким образом, учет приведенных выше принципов, перечень которых не является исчерпывающим, должен сыграть решающее значение в разработке нового Земельного кодекса России. Действительно, после установления принципов все дальнейшее нормотворчество облегчается, поскольку направляется в определенное, специфическое для данной отрасли права русло.

Название документа