Принцип платности природопользования и проблемы правоприменения

ПРИНЦИП ПЛАТНОСТИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

М. А. ЕРМОЛИНА

Ермолина М. А., Санкт-Петербургский государственный политехнический университет, юридический факультет, кандидат юридических наук, доцент.

Международно-правовой принцип "Загрязнитель платит" (или "Платит пользователь природных ресурсов"), имплементированный в российское законодательство об охране окружающей среды, вроде бы сам по себе не нуждается в толковании. Вместе с тем, как показывает правоприменительная практика, позиция высших судебных органов по данному вопросу далеко не однозначна. Ключевой вопрос состоит в том: все ли предприятия, на которых образуются отходы производства и потребления, несут обязанность по внесению платы за воздействие на окружающую среду? Конституция Российской Федерации закрепила норму: "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (ст. 58) <1>. Данная норма носит расширительный характер: она распространяется на всех без исключения субъектов хозяйственной и иной деятельности - будь то физические или юридические лица, их объединения, коммерческие или некоммерческие предприятия, органы государственной власти всех уровней. -------------------------------- <1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с попр. от 30.12.2008) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" впервые закрепил принцип, согласно которому негативное воздействие на окружающую среду является платным (п. 1 ст. 16) <2>. В соответствии со ст. 1 указанного Закона негативное воздействие на окружающую среду - это "воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия осуществления которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды" <3>. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; Российская газета. 22.07.2011. <3> Там же.

К видам негативного воздействия на окружающую среду Федеральный закон "Об охране окружающей среды", в частности, относит: - выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; - сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; - загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; - иные виды негативного воздействия на окружающую среду (п. 2 ст. 16). Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и распространяется "на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием" <4>. -------------------------------- <4> С изм. и доп. от 14.06.2001, от 14.05.2009 // Российская газета. 16.09.1992; URL: http:// www. consultant. ru/ document/ cons_doc_LAW32118/ #p6 (дата обращения: 20.11.2011).

В ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" определено, что отходы производства и потребления - это "остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства" <5>. -------------------------------- <5> С изм. и доп. от 19.07.2011 // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009; URL: http:// www. consultant. ru/ document/ cons_doc_LAW_117410/#p8 (дата обращения: 20.11.2011).

В соответствии со ст. 1 указанного Закона под размещением отходов понимается хранение и захоронение отходов. В свою очередь, хранение отходов - это содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов - это изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду; объект размещения отходов - это специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и др.). Согласно ст. 12 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Положения вышеназванных норм федерального законодательства стали основой решений судов различных инстанций, однако каждый из органов правосудия придерживается собственной интерпретации существа вопроса относительно правовой природы и сущности института платы за природопользование. Так, например, еще в 2004 г. Высшим Арбитражным Судом РФ было дано разъяснение, согласно которому "наличие договора на размещение (вывоз) отходов не освобождает природопользователя от внесения платы за размещение отходов потребления, размер которой зависит от количества и качества (опасности) отхода данного вида, вывезенного за расчетный квартал" <6>. Подобное мнение нашло отражение и в позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в 2009 г. в связи с запросом Верховного Суда Республики Татарстан <7>. -------------------------------- <6> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.12.2004 N А56-2567/04 // URL: http://www. consultant. ru/ search? q= N+%C0562567%2F04+&x= 3&y=6 (дата обращения: 20.11.2011). <7> Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2009 N 8-П "По делу о проверке конституционности положения подпункта "б" пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан" // URL: http:// www. consultant. ru/ document/ cons_doc_LAW_87974/#p5 (дата обращения: 20.11.2011).

По сути, Конституционный Суд признал незаконным освобождение конкретных организаций от внесения платы за загрязнение окружающей природной среды, поскольку это "нарушает конституционный порядок использования окружающей среды, основанный на том, что земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и предполагающий, что плата за негативное воздействие на окружающую среду является обязательной для всех природопользователей" <8>. -------------------------------- <8> Там же.

В связи с этим следует обратить особое внимание на то, что в силу ст. 106 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" толкование Конституции Российской Федерации, данное Конституционным Судом РФ, носит официальный и обязательный характер для всех без исключения "представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений" <9>. -------------------------------- <9> Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (с изм. и доп. от 28.12.2010) "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; Российская газета. 10.11.2010.

Вместе с тем позиция, изложенная в 2010 г. Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ, диаметрально противоположна вышеназванному решению Конституционного Суда и состоит в том, что "обязанность субъекта по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду возникает только в случае, если в результате хозяйственной и иной деятельности происходит такое воздействие на окружающую среду, которое подпадает под виды негативного воздействия, установленные Федеральным законом "Об охране окружающей среды"; при этом ВАС РФ обратил особое внимание на то обстоятельство, что деятельность по размещению отходов "носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах" <10>. Таким образом, предприятия, не осуществляющие подобного рода деятельность, не относятся к природопользователям, обязанным вносить соответствующие платежи. -------------------------------- <10> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20.07.2010 N 4433/10 // URL: http://www. consultant. ru/ search/?q=%B9+4433%2F10&x=5&y=6 (дата обращения: 20.11.2011).

Между тем появившееся немногим позже разъяснение Верховного Суда РФ содержит вывод о том, что хранение отходов посредством их специализированного размещения в специально оборудованных местах все же не освобождает предприятие от предусмотренной законом обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду <11>. Данное решение апеллирует к содержащему аналогичную позицию Определению Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" <12>. -------------------------------- <11> Определение Верховного Суда РФ от 30 ноября 2010 г. N 78-Впр10-33 // URL: http:// www. consultant. ru/ search/?q= 78-%C2%EF%F010-33 (дата обращения: 20.11.2011). <12> URL: http:// www. consultant. ru/ document/ cons_doc_LAW40086/#p3 (дата обращения: 20.11.2011).

Верховный Суд также указал, что "платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное на нее влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия" <13>. -------------------------------- <13> Там же.

Казалось бы, с вопросом правомерности взимания платежей все достаточно понятно, однако Верховный Суд пошел еще дальше, сделав не вполне понятный вывод о том, что "невнесение платежей за негативное воздействие на окружающую среду, зачисление которых в силу ст. 51, 57, 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации подлежит в бюджеты разных уровней, повлечет финансовую невозможность принятия со стороны государства мер, направленных на предотвращение вреда, причиняемого природной среде и здоровью человека в результате хозяйственной деятельности ответчика" <14>. -------------------------------- <14> Там же.

Следуя логике высших судебных инстанций, плательщиками природоохранных платежей являются любые юридические лица, включая те же Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Однако здесь опять же следует обратиться к федеральному законодательству. Так, согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", "право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались" <15>. В связи с этим следует заметить, что осуществлявший в недавнее время соответствующие природоохранные функции Ростехнадзор указал на то, что "лицом, размещающим отходы" является их собственник либо лицо, "осуществляющее их хранение и (или) захоронение в соответствии с договором о конечном размещении, заключенным с собственником отходов (договор, в соответствии с которым контрагент принимает на себя все обязанности по размещению отходов, расчету платы и ее внесению)" <16>. Вместе с тем само по себе наличие такого договора не освобождает предприятие от внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду (за исключением случаев, когда в договоре предусмотрен переход права собственности на отходы к такой специализированной организации либо когда заключенный договор является договором о конечном размещении отходов). -------------------------------- <15> С изм. и доп. от 19.07.2011 // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009; URL: http:// www. consultant. ru/ document/ cons_doc_LAW_117410/#p8 (дата обращения: 20.11.2011). <16> Письмо Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 октября 2008 г. N 14-07/6011 "О плате за размещение отходов производства и потребления" // URL: http:// www. consultant. ru/ document/ cons_doc_LAW_84248/#p4 (дата обращения: 20.11.2011).

Необходимо также обратить внимание и на абзац 1 ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей среды", в силу которого принцип платы за загрязнение окружающей среды связывается с "хозяйственной или иной деятельностью, оказывающей воздействие на окружающую среду", а также закрепленный в данной статье принцип "презумпции экологической опасности намечаемой хозяйственной или иной деятельности". В силу этого "негативное воздействие на окружающую среду возникает не по факту причинения вреда, а по факту осуществления хозяйственной деятельности в целом" <17>. -------------------------------- <17> Скобелева Л. А., Храмцов Д. Ю., Гильманова Э. М. Экологический и технологический надзор (практика осуществления). М.: Проспект, 2010. С. 4 - 5.

Интересно, что данная позиция так или иначе воспроизводится и в ряде решений арбитражных судов субъектов РФ, ссылающихся опять же на упомянутое выше Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 N 284-О <18>. -------------------------------- <18> Там же. С. 5 - 6.

По-видимому, и российский природопользователь еще не до конца осознал значимость природоохранных норм, которые в конечном счете выгодны как государству, так и ему самому. Так, Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 51, 57) установлены нормативы распределения платы за негативное воздействие на окружающую среду в бюджеты различных уровней в размере: 20% - в федеральный бюджет, 40% - в бюджеты субъектов Российской Федерации, 40% - в бюджеты муниципальных районов и городских округов. В бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга - 80% <19>. Федеральным законодательством предусмотрены методы экономического стимулирования предприятий, уменьшающих негативное воздействие на окружающую среду <20>. Наконец, участвуя в природоохранных мероприятиях, предприятие повышает свою инвестиционную привлекательность, по крайней мере для зарубежных компаний <21>. -------------------------------- <19> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823 (с изм. и доп. от 27.07.2011); URL: http:// www. consultant. ru/ document/ cons_doc_LAW_115681/#p6 (дата обращения: 20.11.2011). <20> Ст. 14 Федерального закона "Об охране окружающей среды". <21> См. подробнее: Петрова Т. В. Междисциплинарные проблемы развития экономического механизма охраны окружающей природной среды // Экологическое право на рубеже XXI века / Под ред. А. К. Голиченкова. М.: Зерцало, 2000. С. 131 - 148.

Несмотря на это, "стимулом", побуждающим предприятия вносить плату за окружающую среду, как и прежде, являются лишь возможные меры административного воздействия. В частности, ст. 8.41 КоАП РФ предусматривает за "невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду" наложение административного штрафа в отношении должностных лиц - в размере от трех тысяч до шести тысяч рублей; в отношении юридических - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей <22>. -------------------------------- <22> С изм. и доп. от 08.11.2011 // Российская газета. 12.01.2002; URL: http://www. consultant. ru/ popular/ okrsred/ (дата обращения: 20.11.2011).

Однако, несмотря на столь суровые юридические санкции, большинство предприятий-природопользователей все же предпочитают уклоняться от внесения платежей за загрязнение окружающей среды. По-видимому, причиной сложившейся ситуации является разобщенность позиций судебных инстанций, "подгоняющих" нормы федерального законодательства под конкретные ситуации.

Название документа