Правовые аспекты реформирования системы органов государственного контроля Украины в сфере охраны окружающей среды

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ УКРАИНЫ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

А. В. ГОЛОВКИН

Головкин Александр Васильевич, кандидат юридических наук, профессор Национальной академии прокуратуры Украины, почетный работник прокуратуры Украины, заслуженный юрист Украины (Киев, Украина).

Даны краткая характеристика органов государственного контроля Республики Украина в сфере охраны окружающей среды, а также оценка проведенной административной реформы, в том числе ее правовых аспектов, системы органов управления и контроля в области охраны окружающей среды.

Ключевые слова: государственный контроль, охрана окружающей среды, реформирование, административная реформа.

Legal aspects of system of organs of state control in the sphere of environment protection reform in Ukraine A. V. Golovkin

Brief characteristics of organs of state control of Ukraine in the sphere of environment protection and also evaluation of administrative reform of system of organs of management and control in the sphere of environment protection including its legal aspects are given.

Key words: state control, environment protection, reform, administrative reform.

Для обеспечения законности и эффективности контрольной деятельности государства, его органов и должностных лиц в сфере охраны окружающей среды в Республике Украина необходимы специализированная система органов государственного контроля и полнота ее правового регулирования. Объективной основой формирования и функционирования такой специализированной системы являются: правовая охрана окружающей среды в стране, осуществляемая специально уполномоченными органами государственной власти, и государственный контроль за ними, а также субъектами хозяйственной и иной деятельности (его должны проводить определенные органы государственной власти); государственный контроль и надзор в области охраны окружающей среды, выполняемые системой органов государственного контроля в данной сфере. Важное условие реализации целей и задач такого контроля, достижения социально полезных результатов в природоохранной сфере - надлежащее исполнение указанными органами своих полномочий. Ненадлежащее же их выполнение, недостаток полномочий или их дублирование различными контролирующими органами подрывают основы экологического правопорядка, не способствуют должной защите экологических прав и интересов граждан и общества в целом. В юридической литературе анализу системы органов государственного контроля в области охраны окружающей среды уделено, на наш взгляд, недостаточно внимания. Некоторые аспекты проблемы исследовали ведущие отечественные ученые-правоведы В. И. Андрейцев, Г. И. Балюк, А. П. Гетьман, Д. М. Здоровко, В. В. Костицкий, Н. Р. Малышева, Ю. С. Шемшученко, М. В. Шульга и др. О. Я. Лазор сделал акцент на том, что система органов государственного контроля в сфере охраны окружающей среды характеризуется необоснованным дублированием полномочий, отсутствием четкого размежевания подконтрольных объектов между соответствующими контролирующими органами и т. д. <1>. -------------------------------- <1> Лазор О. Я. Державне управлiння у сферii реалiзацii екологiчноi полitики: органiзацiйно-правовi засади: Моногр. Львiв, 2003. С. 14.

А. П. Гетьман, М. В. Шульга, В. К. Попов верно отмечают, что в ходе поэтапного проведения в стране административной реформы органы государственного контроля в области охраны окружающей среды испытывают существенные организационные изменения <2>. Реформа, начавшаяся в 1998 г., продолжается и сейчас. -------------------------------- <2> Гетьман А. П., Шульга М. В., Попов В. К. та iн. Екологiчне право Укрaiни: Пiдручник. Харкiв, 2005. С. 44.

Вследствие постепенных административных изменений сформировалась полицентрическая система государственных органов, в которой перманентно происходит перераспределение компетенции, что существенно влияет на их правовой статус. В результате важных изменений в подчинении центральных органов исполнительной власти на протяжении 2011 г. проводилось правовое регулирование их статуса: подавляющее большинство контролирующих органов получили новые положения о правовом статусе, в которых их компетенция была уточнена и определена по-новому. Президент Украины 9 декабря 2010 г. подписал Указ "Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти" <3>. Для устранения дублирования полномочий центральных органов исполнительной власти, обеспечения сокращения численности управленческого аппарата и затрат на его содержание, повышения эффективности государственного управления в соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституции Украины Указом было предусмотрено создание (путем реорганизации Министерства охраны окружающей природной среды Украины) Министерства экологии и природных ресурсов Украины, Государственной экологической инспекции Украины, Государственной службы геологии и недр Украины. -------------------------------- <3> Указ Президента Украины от 9 декабря 2010 г. N 1085/2010 "Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти" // Официальный вестн. Украины. 2010. N 94. Ст. 3334.

Министерство экологии и природных ресурсов (Минприроды) Украины - главный орган в системе центральных органов исполнительной власти по формированию и обеспечению реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды, экологической, биологической (в пределах своей компетенции), генетической, радиационной безопасности, поведения с отходами, пестицидами и агрохимикатами, рационального использования, воспроизведения и охраны природных ресурсов (недр, наземных и подземных вод, внутренних морских вод и территориального моря, атмосферного воздуха, лесов, животного (в том числе водных живых ресурсов, охотничьих и неохотничьих видов животных) и растительного мира, природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны Украины (далее - природные ресурсы), воспроизведения и охраны земель, сохранения, воспроизведения и неистощающего использования био - и ландшафтного разнообразия, формирования, сохранения и использования экологической сети, организации, охраны и использования природно-заповедного фонда, сохранения озонового слоя, регулирования отрицательного антропогенного воздействия на смену климата и адаптации к его изменениям, выполнения в границах своей компетенции требований Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола к ней, развития водного хозяйства и мелиорации земель, геологического изучения и рационального использования недр, а также в сфере осуществления государственного надзора (контроля) за соблюдением требований законодательства об охране окружающей природной среды, рациональном использовании, воспроизведении и охране природных ресурсов <4>. -------------------------------- <4> Положение о Министерстве экологии и природных ресурсов Украины, утв. Указом Президента Украины от 13 апреля 2011 г. N 452/2011 // Там же. 2011. N 29. Ст. 1258.

Государственная экологическая инспекция (Госэкоинспекция) Украины - центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через министра экологии и природных ресурсов. Она осуществляет государственный надзор (контроль) в сфере охраны окружающей природной среды, в области рационального использования, воспроизведения и охраны природных ресурсов <5>. -------------------------------- <5> Положение о Государственной экологической инспекции Украины, утв. Указом Президента Украины от 13 апреля 2011 г. N 454/2011 // Там же. Ст. 1260.

Государственная служба геологии и недр (Госгеонедра) Украины - центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через министра экологии и природных ресурсов Украины. Госгеонедра обеспечивают реализацию государственной политики в сфере геологического изучения и рационального использования недр <6>. -------------------------------- <6> Положение о Государственной службе геологии и недр Украины, утв. Указом Президента Украины от 6 апреля 2011 г. N 391/2011 // Там же. Ст. 1228.

В соответствии с Указом Президента Украины от 9 декабря 2010 г. были созданы Государственное агентство земельных ресурсов Украины (путем реорганизации Государственного комитета Украины по земельным ресурсам), Государственное агентство лесных ресурсов Украины (из Государственного комитета лесного хозяйства Украины), Государственное агентство водных ресурсов Украины (преобразованный Государственный комитет Украины по водному хозяйству), Государственное агентство экологических инвестиций Украины (в результате реформирования Национального агентства экологических инвестиций Украины). Государственное агентство земельных ресурсов (Госземагентство) Украины - центральный орган исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через министра аграрной политики и продовольствия Украины. Госземагентство входит в систему органов исполнительной власти и обеспечивает реализацию государственной политики в сфере земельных отношений <7>. -------------------------------- <7> Положение о Государственном агентстве земельных ресурсов Украины, утв. Указом Президента Украины от 8 апреля 2011 г. N 445/2011 // Там же. Ст. 1253.

Государственное агентство лесных ресурсов (Гослесагентство) Украины - центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Правительством Украины через министра аграрной политики и продовольствия Украины. Гослесагентство обеспечивает реализацию государственной политики в сфере лесного и охотничьего хозяйства <8>. -------------------------------- <8> Положение о Государственном агентстве лесных ресурсов Украины, утв. Указом Президента Украины от 13 апреля 2011 г. N 458/2011 // Там же. Ст. 1264.

Государственное агентство водных ресурсов (Госводагентство) Украины - центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через министра экологии и природных ресурсов Украины. Госводагентство реализует государственную политику в сфере развития водного хозяйства и мелиорации земель, управления, использования и воспроизведения поверхностных водных ресурсов <9>. -------------------------------- <9> Положение о Государственном агентстве водных ресурсов Украины, утв. Указом Президента Украины от 13 апреля 2011 г. N 453/2011 // Там же. Ст. 1259.

Государственное агентство экологических инвестиций (Госэкоинвестагентство) Украины - центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через министра экологии и природных ресурсов Украины. Госэкоинвестагентство в границах своей компетенции обеспечивает реализацию государственной политики в сфере регулирования отрицательного антропогенного влияния на смену климата и адаптации к его изменениям, а также выполнение требований Рамочной конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола к ней <10>. -------------------------------- <10> Положение о Государственном агентстве экологических инвестиций Украины, утв. Указом Президента Украины от 13 апреля 2011 г. N 455/2011 // Там же. Ст. 1261.

Кроме того, упомянутым Указом Президента Украины созданы Министерство аграрной политики и продовольствия Украины и Государственная инспекция сельского хозяйства Украины (путем реорганизации Министерства аграрной политики Украины), Министерство чрезвычайных ситуаций Украины, Государственная служба горного надзора и промышленной безопасности Украины, Государственное агентство Украины по управлению зоной отчуждения, Государственная инспекция техногенной безопасности Украины (из Министерства Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий чернобыльской катастрофы), Государственная ветеринарная и фитосанитарная служба Украины (посредством реформирования Государственного комитета ветеринарной медицины Украины), Государственное агентство рыбного хозяйства Украины (преобразованное из Государственного комитета рыбного хозяйства Украины), Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Украины. Все они относятся к главным органам центральной исполнительной власти и наделены определенной компетенцией в сфере охраны окружающей среды. Министерство аграрной политики и продовольствия (Минагрополитики) Украины - главный орган в системе центральных органов исполнительной власти по вопросам формирования и обеспечения реализации: государственной аграрной политики, политики в сфере сельского хозяйства и продовольственной безопасности государства; государственной политики в отраслях рыбного хозяйства и рыбной промышленности, в охране, использовании и воспроизведении водных живых ресурсов, регулировании рыболовства и безопасности мореходства судов флота рыбного хозяйства, ветеринарной медицине, безопасности пищевых продуктов, в сферах карантина и защиты растений, охраны прав на сорта растений, земельных отношений, топографо-геодезической и картографической деятельности, лесного и охотничьего хозяйства, надзора (контроля) в агропромышленном комплексе <11>. -------------------------------- <11> Положение о Министерстве аграрной политики и продовольствия Украины, утв. Указом Президента Украины от 23 апреля 2011 г. N 500/2011 // Там же. N 31. Ст. 1326.

В определенных границах государственный контроль и надзор в области охраны окружающей среды (в части соблюдения земельного законодательства, использования и охраны земель всех категорий и форм собственности) осуществляет Государственная инспекция сельского хозяйства (Госсельхозинспекция) Украины. Ее деятельность направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через министра аграрной политики и продовольствия Украины. Госсельхозинспекция обеспечивает реализацию государственной политики в сфере надзора (контроля) в агропромышленном комплексе <12>. -------------------------------- <12> Положение о Государственной инспекции сельского хозяйства Украины, утв. Указом Президента Украины от 13 апреля 2011 г. N 459/2011 // Там же. N 29. Ст. 1265.

Министерство чрезвычайных ситуаций (МЧС) Украины - главный орган в системе центральных органов исполнительной власти по формированию и обеспечению реализации государственной политики в сфере гражданской защиты, спасательного дела и тушения пожаров, государственного надзора в области техногенной, пожарной, промышленной безопасности и горного надзора, обращения с радиоактивными отходами, ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, профилактики травматизма непроизводственного характера, а также гидрометеорологической деятельности <13>. -------------------------------- <13> Положение о Министерстве чрезвычайных ситуаций Украины, утв. Указом Президента Украины от 6 апреля 2011 г. N 402/2011 // Там же. Ст. 1236.

Государственная служба горного надзора и промышленной безопасности (Госгорпромнадзор) Украины - центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через министра чрезвычайных ситуаций Украины. Госгорпромнадзор обеспечивает реализацию государственной политики по промышленной безопасности, охране труда, государственному горному надзору, охране недр и государственному регулированию в сфере безопасного обращения с взрывными материалами промышленного назначения <14>. -------------------------------- <14> Положение о Государственной службе горного надзора и промышленной безопасности Украины, утв. Указом Президента Украины от 6 апреля 2011 г. N 408/2011 // Там же. Ст. 1241.

Государственное агентство Украины по управлению зоной отчуждения (ГАЗО) Украины - центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через министра чрезвычайных ситуаций Украины. ГАЗО обеспечивает реализацию государственной политики в сфере управления зоной отчуждения и зоной безусловного (обязательного) отселения, преодоления последствий чернобыльской катастрофы, снятия с эксплуатации Чернобыльской АЭС, преобразования объекта "Укрытие" в экологически безопасную систему. ГАЗО является органом государственного управления в области обращения с радиоактивными отходами на стадии их долгосрочного хранения и захоронения <15>. -------------------------------- <15> Положение о Государственном агентстве Украины по управлению зоной отчуждения, утв. Указом Президента Украины от 6 апреля 2011 г. N 393/2011 // Там же. Ст. 1230.

Государственная инспекция техногенной безопасности (Гостехнобезопасности) Украины - центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Правительством Украины через министра чрезвычайных ситуаций Украины. Гостехнобезопасности обеспечивает реализацию государственной политики в сферах пожарной и техногенной безопасности, осуществление государственного надзора (контроля) в них, а также контроль за состоянием гражданской защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и деятельности аварийно-спасательных служб <16>. -------------------------------- <16> Положение о Государственной инспекции техногенной безопасности Украины, утв. Указом Президента Украины от 6 апреля 2011 г. N 392/2011 // Там же. Ст. 1229.

Государственная ветеринарная и фитосанитарная служба (Госветфитослужба) Украины - центральный орган исполнительной власти. Ее деятельность направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через министра аграрной политики и продовольствия и обеспечивает реализацию государственной политики в области ветеринарной медицины, безопасности пищевых продуктов, в сферах карантина и защиты растений, охраны прав на сорта растений, государственного надзора (контроля) за племенным делом в животноводстве <17>. -------------------------------- <17> Положение о Государственной ветеринарной и фитосанитарной службе Украины, утв. Указом Президента Украины от 13 апреля 2011 г. N 464/2011 // Там же. Ст. 1270.

Государственное агентство рыбного хозяйства (Госрыбагентство) Украины - центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Правительством Украины через министра аграрной политики и продовольствия. Госрыбагентство реализует государственную политику в сфере рыбного хозяйства и рыбной промышленности, охраны, использования и воспроизведения водных живых ресурсов, регулирования рыболовства, безопасности мореходства судов флота рыбного хозяйства <18>. -------------------------------- <18> Положение о Государственном агентстве рыбного хозяйства Украины, утв. Указом Президента Украины от 16 апреля 2011 г. N 484/2011 // Там же. N 31. Ст. 1324.

Государственная санитарно-эпидемиологическая служба (Госсанэпидслужба) Украины - центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через министра здравоохранения. Госсанэпидслужба создается для обеспечения реализации государственной политики в сфере санитарного и эпидемического благополучия населения <19>. -------------------------------- <19> Положение о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Украины: утв. Указом Президента Украины от 6 апреля 2011 г. N 400/2011 // Там же. N 29. Ст. 1235.

Заметим, что сегодня нет унифицированного законодательного акта, который бы определял исчерпывающий перечень органов, призванных осуществлять государственный контроль в сфере охраны окружающей среды. По нашему мнению, привести в порядок законодательство о государственном контроле в данной сфере можно путем принятия специального закона Украины "Об экологическом контроле". В ходе осуществления административной реформы система центральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды была оптимизирована. Тем не менее, с нашей точки зрения, схема организации и взаимодействия центральных органов исполнительной власти не совсем эффективна: деятельность Государственного агентства земельных ресурсов и Государственного агентства лесных ресурсов направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через министра аграрной политики и продовольствия, а деятельность Государственного агентства водных ресурсов - через министра экологии и природных ресурсов Украины. С целью оптимизации системы центральных органов исполнительной власти считаем целесообразным координацию деятельности всех трех упомянутых агентств отнести к компетенции министра экологии и природных ресурсов. Итак, изменения в системе органов государственного контроля в сфере охраны окружающей среды с учетом хода административной реформы весьма существенны, но далеки от завершения.

Bibliography

Get'man A. P., Shul'ga M. V., Popov V. K. ta in. Ekologichne pravo Ukraini: Pidruchnik. Xarkiv, 2005. Lazor O. Ya. Derzhavne upravlinnya u sferi realizacii ekologichnoi politiki: organizacijno-pravovi zasadi: Monogr. L'viv, 2003.

Название документа