Общесоциальная профилактика преступных посягательств на водные биологические ресурсы: состояние и перспектива законодательного регулирования

ОБЩЕСОЦИАЛЬНАЯ ПРОФИЛАКТИКА ПРЕСТУПНЫХ ПОСЯГАТЕЛЬСТВ НА ВОДНЫЕ БИОЛОГИЧЕСКИЕ РЕСУРСЫ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ <*>

А. М. МАКСИМОВ

Максимов Афет Максимович, докторант кафедры уголовного права и криминологии КубГУ, кандидат юридических наук.

Автор анализирует процесс становления системы правовых норм, регламентирующих общесоциальную профилактику преступных посягательств на водные биологические ресурсы, а также рассматривает вопросы уголовной ответственности за незаконную добычу рыбы и иных водных биологических ресурсов.

Ключевые слова: фауна, животный мир, водные биологические ресурсы, общесоциальная профилактика, организационные меры, уголовная ответственность, квалификация преступлений.

The author analyzes process of formation of system of the rules of law regulating all-social preventive maintenance of criminal encroachments on water biological resources, and also considers questions of a criminal liability for illegal extraction of fish and other water biological resources.

Key words: fauna, water biological resources, all-social preventive maintenance, organizational measures, a criminal liability, qualification of crimes.

Проблемы охраны водных биологических ресурсов, котиков, морских бобров или иных морских млекопитающих обрели глобальный, транснациональный характер. При этом нельзя не учитывать того, что Россия играет важную роль в решении глобальных международных экологических проблем <1>. Морские границы страны простираются на многие десятки тысяч километров, поэтому названная проблема особо обострена. Кроме того, на сухопутной территории страны насчитывается 130 тыс. рек и 2 млн. озер. Поэтому вполне естественно, что в этих условиях при отсутствии эффективных предупредительных мер процветает браконьерство во всех его проявлениях. Это связано с тем, отмечает Е. Гаевская, что налицо снижение общественного внимания к экологическим и фаунистическим проблемам. На сегодняшний день показателен и тот факт, что незаконный лов рыбы носит промысловый характер в масштабах, сравнимых с промышленной добычей, доход от которой исчисляется миллиардами рублей. Например, в Приморском крае российские браконьеры поставляют в Японию незаконно добытые рыбопродукты в объеме, который позволяет поддерживать экономику некоторых японских островов <2>. На Азовском и Каспийском морях минимальный ущерб от браконьерства в последние годы составляет 1,5 млн. руб. в сутки <3>. Следует подчеркнуть, что спектр преступных посягательств на водные биологические ресурсы достаточно широк - от простого браконьерства до изощренных крупномасштабных организованных махинаций, причиняющих значительный ущерб экономике страны <4>. -------------------------------- <1> Жевлаков Э. Н. Экологические преступления: понятие, виды, проблемы ответственности: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1991. С. 10 - 12. <2> Гаевская Е. Проблемы охраны природных ресурсов Российской Федерации в период кризиса // Уголовное право. 2010. N 6. С. 92. <3> Сварцевич В. Икра без правил // Аргументы и факты. 2003. N 23. <4> Экологическая преступность в Российской Федерации: состояние, тенденции и связи с транснациональной, коррупционной и организованной преступностью // Криминологический журнал БГУЭП. 2010. N 1. С. 17 - 27.

Этим и определяется актуальность первого блока уголовной политики - правового, т. е. создания действенной правовой базы, направленной на обеспечение охраны и рационального использования водных биологических ресурсов на территории России, мирового океана и сопредельных морей. При этом следует отметить, что определяющим в правовом блоке является материальное уголовное право. Но эффективность уголовно-правовых норм, регламентирующих ответственность за преступные посягательства против животного мира, эффективность предупреждения данного вида преступлений в полной мере зависят от полноты, обоснованности и рациональности нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области охраны животного мира. Именно эти правовые документы создают бланкетную базу для установления содержания соответствующих уголовно-правовых норм, а также необходимые предпосылки для организации и тактики предупреждения преступлений против животного мира. Процесс правотворчества в условиях проведения правовой реформы в России сопряжен с интенсивным обновлением всех отраслей права, в т. ч. уголовного <5>. К сожалению, по мнению большинства практических работников и представителей теории, этот процесс не является системным и стабильным <6>. Постоянные изменения в законодательстве, создание новых нормативных правовых актов, внесение изменений в существующие, отмена их - все это в значительной мере дестабилизирует законодательство, нарушает его структуру и изменяет соотношение и взаимодействие нормативных правовых актов <7>. Как отметил Министр юстиции РФ, "количество действующих сегодня нормативных актов, которые содержатся в федеральном реестре, уже тяготеет к 300 тысячам. Такой огромный пакет нормативных актов, часто не очень стыкующихся друг с другом, не идет на пользу правоприменительной практике" <8>. -------------------------------- <5> Концепция развития российского законодательства / Под ред. Л. А. Окунькова, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 1998. С. 5. <6> Малько А. В. Правовая жизнь: основы теории // Правовая жизнь в современной России: Теоретико-методологический аспект: Сб. науч. тр. Саратов, 2005. С. 68. <7> Максимов А. М. Совершенствование правового регулирования ответственности за незаконную добычу водных животных и растений // Экономика. Право. Печать. Вестник Кубанского социально-экономического института. Краснодар, 2004. N 1 - 3. С. 51 - 57. <8> Шкель Т. Принудительные работы: Интервью Министра юстиции РФ А. Коновалова // Российская газета. 2009. 9 сент.

Подтверждая эту ситуацию, Всемирный фонд дикой природы (WWF) сформулировал пять ключевых вызовов, которые стоят в настоящее время перед Россией. Среди них на втором месте названо природоохранное законодательство, которое, по мнению экспертов, несмотря на большое количество пропагандистских высказываний, меняется очень медленно. Сложившееся положение свидетельствует о том, что имеет место нарушение двух главных требований к правовому регулированию: его системности и стабильности. Системность правового регулирования требует периодического упорядочения законов и подзаконных актов, удаления повторений, коллизий, недействующих постановлений, унификации предписаний и приведения их в соответствие друг с другом, т. е. приведения нормативных правовых актов в определенную структурную упорядоченность. Систематизация представляет собой внесение в массив нормативных правовых актов порядка, размещение их в соответствии с определенным критерием. Законодательство нуждается в периодическом проведении систематизаций различных уровня и формы. Эти слова в полной мере относятся к рассматриваемой проблеме правового обеспечения безопасности животного мира. Так, законодатель регулярно вносил коррективы в основополагающие Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "О животном мире", "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов". Масштабные изменения во все эти законы были внесены и Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", редакция которого в дальнейшем была уточнена Федеральными законами от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ и Федеральным законом 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ, закрепил основные принципы охраны окружающей среды и ее объектов (ст. ст. 3 - 4 Закона). Одним из важнейших в профилактическом плане принципов Закон устанавливает - запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализацию проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды. Следующее принципиальное значение имеют положения настоящего Закона, в которых достаточно четко определены полномочия в сфере охраны природы органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды (ст. ст. 5 - 10 Закона). Для осуществления профилактической деятельности особую значимость имеет глава 11 Закона, наименование которой в новой редакции следующее: "Государственный экологический надзор. Производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды". Существенно изменены редакции ст. 65 Закона "Государственный экологический контроль", ст. 66 "Права должностных лиц органов государственного надзора", предоставляющие широкие возможности эффективно осуществлять деятельность по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере охраны животного мира. Положения Федерального закона "Об охране окружающей среды" конкретизируются в законах, регламентирующих отношения в различных областях окружающей среды: природных ресурсов, флоры, фауны. В рамках нашего исследования основным нормативно-правовым актом общефедерального уровня является Федеральный закон "О животном мире" от 24 апреля 1995 г., регламентирующий отношения в области рыболовства и охоты. Этот Закон также был откорректирован и дополнен Федеральными законами от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", от 6 декабря 2007 г. N 333-ФЗ и Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ <9>. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Российская газета. 2011. 25 июля.

В преамбуле к Закону определяются место и значение животного мира, который является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации. В главе 1 "Общие положения" дано определение животного мира как "совокупности живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации". Сформулировано понятие объекта животного мира - это организм животного происхождения (дикие животные, птицы, рыба и т. д.) или их популяция. Указано, что объекты животного мира могут быть использованы для изучения, добываться для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового. Но любой вид использования не должен приводить в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и должен не нарушать условия воспроизводства и устойчивого существования объектов животного мира. Законом были четко сформулированы понятия среды обитания животного мира, его охраны, круга пользователей. Пользователи животного мира - граждане и юридические лица, которым законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации предоставлена возможность пользоваться объектами животного мира. Важным положением Закона явилось закрепление принципа, что животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. В Законе определяются и разграничиваются полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправлении в области охраны и использования животного мира. В Законе предусмотрено также участие коренных малочисленных народов и этнических общностей в охране и использовании объектов животного мира, сохранении и восстановлении среды их обитания, а также участие граждан и юридических лиц в этом процессе. Особое внимание в Законе было уделено охране объектов животного мира и среды их обитания. Этому вопросу посвящена отдельная глава 3 Закона - "Охрана объектов животного мира и среды их обитания". Последующие главы Закона рассматривают другие не менее важные проблемы, связанные с обеспечением безопасности животного мира: о правах и социальной защите лиц, осуществляющих охрану животного мира и среды его обитания; вопросы пользования животным миром и др. Примечательным в содержании данного Федерального закона является то, что все его содержание направлено в первую очередь на охрану, а затем уже на использование объектов животного мира. Этим пронизана каждая глава, каждая статья Закона. И, безусловно, при скрупулезном его исполнении можно было бы сохранить окружающий нас животный мир для потомков, а также эффективно использовать его богатства и для ныне живущих поколений. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" были внесены существенные изменения, которые коснулись не только наименования, но и в определенной степени содержания. Так, вместо государственных контроля и надзора законодатель посчитал более правильным говорить о "федеральном государственном надзоре", соответственно, во все нормы, посвященные этой деятельности, внесены соответствующие изменения. Статья 16 Закона называется "Федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания". Функции надзора возложены на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Контрольные функции в рассматриваемой сфере законодатель не устанавливает ни для федеральных органов, ни для органов субъектов Российской Федерации. Дополнительно в Закон "О животном мире" была внесена ст. 6.1 "Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира". В ней был определен круг этих полномочий, которые касаются в основном регионального правотворчества: - принятие законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в области охраны и использования объектов животного мира в соответствии с настоящей статьей, а также контроль за их исполнением; - учреждение и ведение Красной книги субъекта Российской Федерации; - разработка и реализация региональных программ по охране и воспроизводству объектов животного мира и среды их обитания; - участие в выполнении международных договоров Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира в порядке, согласованном с федеральным органом исполнительной власти. Кроме того, необходимо отметить, что законодатель, подчеркивая важность и значимость регионального законотворчества, указал на необходимость заменить в редакции ряда статей прежнего Закона слова "территориальные" на слова "региональные". Подобный подход законодателя, наделившего региональные власти дополнительными правами, способствует более оперативному и конкретному решению вопросов, связанных с обеспечением безопасности животного мира. В то же время он может сопровождаться ростом числа правонарушений, что требует усиления контроля со стороны федеральной власти. Подверглась корректировке и ст. 6 Закона "О животном мире", закрепляющая полномочия органов государственной власти и субъектов Российской Федерации, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета, и отграничивающая от полномочий Федерального агентства по рыболовству. К ним отнесены полномочия в области охраны и использования объектов охоты, а также водных биологических ресурсов. Нормы Федерального закона "О животном мире", посвященные охране водных биологических ресурсов, получают конкретизацию в Федеральном законе от 26 ноября 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <10>, который за 7 лет действия изменялся 5 раз. Последние изменения были внесены также Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Прежде всего следует отметить ст. 3 Федерального закона, закрепляющую систему нормативно-правовых актов о водных биоресурсах. Она включает в себя следующие правовые документы: -------------------------------- <10> Федеральный закон от 26 ноября 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (в ред. Федеральных законов от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ).

1) законодательные акты, т. е. настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации; 2) указы Президента Российской Федерации, регулирующие отношения в области рыболовства, а также сохранения водных биоресурсов; 3) постановления Правительства РФ, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов в пределах полномочий, определенных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также нормативными указами Президента Российской Федерации; 4) нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, которые принимаются федеральными органами исполнительной власти в случаях и в пределах, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации; 5) нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, которые принимаются в пределах своих полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основании и во исполнение настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов субъектов РФ; 6) нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, издаваемые в пределах своих полномочий органами местного самоуправления. Этим же Законом установлено, что источником норм права в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов являются международные договоры Российской Федерации (ст. 4). Кроме того, законодатель включил новую пятую главу под наименованием "Федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов". Таким образом, в области рыболовства и охраны водных биологических ресурсов, несмотря на отдельные неудачные решения, в конечном итоге была создана довольно развитая правовая система. Поэтому важнейшей задачей в настоящее время является четкое построение системы субъектов государственных органов, реализующих рассмотренную нормативную базу осуществления общесоциального предупреждения преступлений против животного мира.

Название документа