Соотношение частных и публичных интересов при ограничении и прекращении прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах: сравнительный анализ законодательства стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС

СООТНОШЕНИЕ ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ ПРИ ОГРАНИЧЕНИИ И ПРЕКРАЩЕНИИ ПРАВ НА ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСАХ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СТРАН - УЧАСТНИЦ СНГ И ЕВРАЗЭС <*>

Е. С. СИМОНОВА

Симонова Екатерина Сергеевна, доцент кафедры "Гражданское право и процесс" ФГБОУ ВПО "Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс", кандидат юридических наук.

В статье показан баланс частных и публичных интересов при установлении ограничений и оснований прекращения прав на земли сельскохозяйственного назначения в законодательстве стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС.

Ключевые слова: частные и публичные интересы, ограничения и прекращение прав, земли сельскохозяйственного назначения, законодательство стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС.

Correlation of Private and Public Interests in Limitation and Termination of Rights to Lands of Agricultural Purpose in Public Interests: Comparative Analysis of Legislation of the Countries - Members of the CIS and EurAsEC E. S. Simonova

The article shows balance of private and public interests in establishment of limitations and grounds for termination of rights to lands of agricultural purpose in legislation of countries - members of the CIS and EurAsEC.

Key words: private and public interests, limitations and termination of rights, lands of agricultural purpose, legislation of countries-members of the CIS and EurAsEC.

Вопрос соотношения публичных и частных интересов является в настоящее время одним из наиболее актуальных, когда речь заходит об ограничении либо прекращении прав на земельные участки, в том числе из земель сельскохозяйственного назначения, в общественных интересах. Значимость определения баланса продиктована, прежде всего, тем, что именно в ситуации отчуждения земель для публичных нужд, когда затрагиваются жизненно-важные интересы как всего общества в целом, так и отдельного индивида, проявляется правовой характер государства. В современных условиях именно сбалансированность правового регулирования позволяет достичь наиболее оптимального соотношения публичных и частных интересов в случаях ограничения и прекращения прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения для удовлетворения общественных потребностей. Баланс публичных и частных интересов в случае отчуждения земельного участка для государственных и муниципальных нужд может быть определен путем установления следующих критериев: обоснованность изъятия общественными нуждами, перечень которых установлен в законодательном порядке; отсутствие иных возможностей для удовлетворения публичных нужд; строгое соблюдение процедуры изъятия земельного участка, установленной действующим законодательством; справедливое возмещение за изымаемое недвижимое имущество в порядке, установленном нормативно-правовыми актами. Законодательства стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС предусматривают такой юридический механизм, как изъятие земельных участков уполномоченными органами с целью удовлетворения возникших общественных потребностей. Возможность отчуждения земель в публичных интересах обосновывается наличием государственных либо муниципальных нужд. В ряде стран основанием принудительного отчуждения выступают также общественные нужды (Республика Азербайджан <1>, Кыргызская Республика <2>, Туркменистан <3>, Республика Узбекистан <4>) и общественная необходимость (Украина <5>). При этом необходимо отметить, что вышеназванные категории, как правило, не раскрываются в кодексах стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС, регулирующих отношения по отчуждению земельных участков для удовлетворения публичных интересов. -------------------------------- <1> Земельный кодекс Республики Азербайджан // Azrbaycan Respublikasэnэn Qanunvericilik Toplusunda drc edilmiedir. 1999-cu il. N 8. madd 478; Гражданский кодекс Республики Азербайджан // "Qanunvericilik Toplusu" nda drc edilmiedir. 30 aprel 2000-ci il. N 4. madd 250. <2> Гражданский кодекс Кыргызской Республики // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1996. N 6. Ст. 80; Земельный кодекс Кыргызской Республики // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1999. N 9. Ст. 440. <3> Гражданский кодекс Туркменистана // Ведомости Меджлиса Туркменистана. 1998. N 2. Ст. 39; Кодекс Туркменистана "О земле" // Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2004. N 4 (978). Ст. 33. <4> Гражданский кодекс Республики Узбекистан // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 1996. N 2. Ст. 1; Земельный кодекс Республики Узбекистан // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 1998. N 5 - 6. Ст. 82. <5> Земельный кодекс Украины // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 2002. N 3 - 4. Ст. 27; Гражданский кодекс Украины // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 2003. N 40 - 44. Ст. 356.

Таким образом, в правовом пространстве СНГ и ЕврАзЭС складывается ситуация, когда под публичные нужды можно подвести практически любую потребность в земельном участке. Например, земельный участок может изыматься с целью последующего коммерческого строительства. В связи с этим особое значение приобретает конкретизация общественных интересов, являющихся необходимым условием для сохранения баланса частных и публичных интересов. Размытость критериев отнесения потребностей к публичным, а также защита правом интересов, не соответствующих объективным интересам общества, влечет нарушение справедливого соотношения интересов частных лиц и государства в целом. В этом плане выгодно отличаются Кодексы России, Таджикистана и Казахстана, которые устанавливают перечень исключительных случаев, в которых возможно изъятие земельных участков для публичных нужд. Земельный кодекс РФ к таким случаям относит выполнение международных обязательств Российской Федерации, а также необходимость размещения таких объектов государственного или муниципального значения, как: объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; объекты электро-, газо-, тепло - и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения. Исключительными случаями для принудительного отчуждения земельных участков для государственных нужд Земельный кодекс Республики Казахстан <6> называет: международное обязательство; предоставление земель для нужд обороны, особо охраняемых природных территорий, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, создание и функционирование специальных экономических зон; обнаружение и разработка месторождения полезных ископаемых (кроме общераспространенных); строительство дорог, линий электропередачи, линий связи, магистральных трубопроводов, инженерно-коммуникационных сетей общего пользования населенных пунктов, а также других объектов, имеющих государственное значение; снос аварийного и ветхого жилья, грозящего обвалом (обрушением); исполнение генеральных планов населенных пунктов в части строительства объектов, подпадающих под перечень исключительных случаев, установленных настоящей статьей, а также строительства объектов, предусмотренных государственными и региональными программами, и инвестиционных проектов, обеспечивающих государственные интересы и достижение общественно значимых целей. -------------------------------- <6> Казахстанская правда. 26.06.2003; Юридический вестник. 2003. N 13. С. 1.

Земельный кодекс Республики Таджикистан <7> к основаниям изъятия земельных участков для государственных и общественных нужд относит выполнение международного обязательства Республики Таджикистан, ратифицированного в установленном порядке, создание новых населенных пунктов, расширение городов и населенных пунктов, размещение объектов обороны и безопасности, транспортной инфраструктуры (автомобильные дороги, улицы, мосты, туннели, эстакады, и другие транспортные инженерные сооружения, объекты связи), электро-, газо-, тепло - и водоснабжения, объектов по отведению сточных вод, школ, библиотек, больниц, кладбищ, парков, спортивных и игровых площадок и других социальных нужд, а также государственных зданий, служащих для государственных и общественных целей, обнаружение месторождения полезных ископаемых, защиту памятников и объектов, имеющих археологическую, историческую или научную ценность в случаях, если они находятся под угрозой исчезновения или разрушения. Данный перечень случаев, в отличие от установленных Россией и Казахстаном, носит исчерпывающий характер. -------------------------------- <7> Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1996. N 23. Ст. 351.

Земельный участок, находящийся в частной собственности граждан Туркменистана, может быть изъят для государственных и общественных нужд в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств; предоставлением земель для нужд обороны и безопасности государства, особо охраняемых природных территорий, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; обнаружением под участком месторождений полезных ископаемых (кроме общераспространенных); строительством автомобильных и железных дорог, линий электропередачи, связи и магистральных трубопроводов, а также других объектов, имеющих государственное значение, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; сносом аварийного и ветхого жилья, грозящего обвалом (обрушением); осуществлением генеральных планов городов и иных населенных пунктов, схем зонирования территорий и иных утвержденных в порядке, установленном законодательством Туркменистана, градостроительной и землеустроительной документации; а также в иных случаях, установленных законодательством Туркменистана. В ряде случаев основания изъятия земельных участков для публичных нужд определяются специальными законами или подзаконными правовыми актами. Например, на Украине перечень общественных нужд, при которых допускается отчуждение земельного участка и иных объектов недвижимости по мотивам общественной необходимости, установлен Законом Украины от 17 ноября 2009 г. N 1559-VI "Об отчуждении земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, размещенных на них, которые находятся в частной собственности, для общественных нужд или по мотивам общественной необходимости" <8>. Государственные нужды Беларуси, при наличии которых допускается принудительное отчуждение земельных участков, определены Указом Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. N 667 "Об изъятии и предоставлении земельных участков" <9>. -------------------------------- <8> Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 2009. N 1. Ст. 2. <9> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. N 6. 1/9264.

Тем не менее законодательное закрепление исчерпывающего перечня оснований, предусматривающего все возможные случаи, при которых допустимо отчуждение земельного участка для публичных нужд, не целесообразно и, в целом, весьма затруднительно. Следовательно, совершенствование законодательства в целях сохранения оптимального соотношения публичных и частных интересов требует установления общих оснований принудительного отчуждения. Кроме определения оснований изъятия действующим законодательством стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС предусмотрен ряд гарантий соблюдения баланса частных и публичных интересов. Так, определяя объекты, для размещения которых возможно изъятие земельного участка, кодексы устанавливают условия такого отчуждения. Во-первых, это отсутствие иных вариантов размещения объектов, необходимых для удовлетворения публичных потребностей. Данное требование содержится, например, в законодательствах Российской Федерации, Республики Казахстан, Республики Таджикистан. Во-вторых, законодательством ряда стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС (Российская Федерация, Республика Армения <10>, Республика Казахстан, Республика Таджикистан) принятие решение об изъятии (выкупе) земельных участков в общественных интересах допускается на основании соответствующей градостроительной документации и иной документации, подтверждающей целесообразность изъятия (материалы согласования местоположения объектов, схемы зонирования и т. п.). -------------------------------- <10> Земельный кодекс Республики Армения // URL: http:// www. parliament. am/ legislation. php? sel= show&ID= 1361&lang=rus.

Соблюдение баланса частных и публичных интересов при отчуждении земельных участков для удовлетворения общественных потребностей возможно только при соблюдении порядка изъятия, предусмотренного нормами права соответствующего государства. Анализ гражданских и земельных кодексов России, Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Кыргызской Республики, Молдовы, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана, Украины <11> выявил неотъемлемые элементы порядка изъятия (выкупа) земельного участка, направленные на сохранение баланса частных и публичных прав. -------------------------------- <11> Земельный кодекс Республики Азербайджан // Azrbaycan Respublikasэnэn Qanunvericilik Toplusunda drc edilmiedir.1999-cu il. N 8. madd 478; Гражданский кодекс Республики Азербайджан // "Qanunvericilik Toplusu" nda drc edilmiedir. 30 aprel 2000-ci il. N 4. madd 250; Гражданский кодекс Республики Армения // URL: http:// www. parliament. am/ legislation. php? sel= show&ID= 1556&lang=rus; Земельный кодекс Республики Армения // URL: http:// www. parliament. am/ legislation. php? sel= show&ID= 1361&lang=rus; Гражданский кодекс Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г. // Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. 1999. N 7 - 9. Ст. 101; Кодекс Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. N 187. 2/1522; 2010. N 120. 2/1672; Гражданский кодекс Республики Казахстан (общая часть) // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1994. N 23 - 24 (приложение); Ведомости парламента Республики Казахстан. 2010. N 1 - 2. Ст. 2; Земельный кодекс Республики Казахстан // Казахстанская правда. 26.06.2003; Юридический вестник. 2003. N 13. С. 1. Гражданский кодекс Кыргызской Республики // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1996. N 6. Ст. 80; Земельный кодекс Кыргызской Республики // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1999. N 9. Ст. 440; Гражданский кодекс Республики Молдова // Monitorul Oficial. 2002. N 82 - 86. Ст. 661; Земельный кодекс Республики Молдова // Monitorul Oficial. 2001. N 107. Ст. 817; Гражданский кодекс Республики Таджикистан (часть первая) // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан 1999. N 6. Ст. 153; 2007. N 5. Ст. 356; Земельный кодекс Республики Таджикистан // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1996. N 23. Ст. 351; Гражданский кодекс Туркменистана // Ведомости Меджлиса Туркменистана. 1998. N 2. Ст. 39; Кодекс Туркменистана "О земле" // Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2004. N 4(978). Ст. 33; Гражданский кодекс Республики Узбекистан // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 1996. N 2. Ст. 1; Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2007. N 50-51. Ст. 506; Земельный кодекс Республики Узбекистан // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 1998. N 5 - 6. Ст. 82; Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2011. N 1 - 2. Ст. 1; Земельный кодекс Украины // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 2002. N 3 - 4. Ст. 27; Гражданский кодекс Украины // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни (ВВР). 2003. N 40 - 44. Ст. 356.

Во-первых, порядок принудительного отчуждения земельных участков в общественных интересах четко регламентирован законодательством. Во-вторых, в законодательном порядке определены органы государственной власти, уполномоченные осуществлять изъятие участков. В-третьих, решение об изъятии подлежит государственной регистрации в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. В-четвертых, предусмотрено обязательное информационное обеспечение процесса отчуждения земельных участков для публичных нужд. При этом информирование, как правило, осуществляется двумя способами, установленными правом: 1) уведомление правообладателя о предстоящем изъятии (выкупе) недвижимого имущества в общественных интересах, которое может осуществляться как путем направления письменного уведомления (такие нормы предусмотрены, например, Гражданскими кодексами РФ, Азербайджана, Армении, Земельным кодексом Таджикистана), так и путем публикации в СМИ (например, Земельный кодекс Таджикистана); 2) возможность участия граждан в рассмотрении затрагивающих их права и защищаемые законом интересы вопросов, связанных с принятием государственными органами решений об изъятии и предоставлении, изменении целевого назначения земельных участков, установлением и прекращением ограничений (обременении) прав на земельные участки (данная норма предусмотрена, например, Кодексом Республики Беларусь о земле). В-пятых, законодательно закреплены временные границы в пределах, которых должно осуществляться отчуждение. Так, кодексы предусматривают срок, до истечения которого изъятие земельного участка у его правообладателя не допускается, как правило, в течение одного года с момента уведомления о предстоящем изъятии. Процедура фактического отчуждения недвижимости осуществляется в сроки, установленные соглашением сторон либо судом. В случае же, когда соглашения между заинтересованными лицами достичь не удается, предусмотрены сроки для обращения с иском о выкупе в суд. Следует сказать, что законодательства стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС не приходят к единогласию в этом вопросе. Например, Гражданский кодекс РФ устанавливает, что обратиться в суд возможно не позднее трех лет с момента уведомления, Гражданские кодексы Азербайджана и Армении допускают обращение в суд не позднее одного года с момента направления уведомления, а Гражданский кодекс Кыргызской Республики определяет, что иск о выкупе земельного участка для государственных или общественных нужд может быть предъявлен не позднее двух месяцев с момента получения отказа. В-шестых, допускается обжалование решения об отчуждении земельного участка для удовлетворения общественно значимых интересов в судебном порядке. Исследование законодательства стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС показало, что принудительное отчуждение земельных участков рассматривается правом как исключительный случай прекращение прав, когда стороны не могут договориться о выкупе недвижимости, необходимой в публичных целях. Таким образом, законодательно закрепленный принцип исключительности изъятия недвижимого имущества для государственных, муниципальных или общественных нужд является необходимым регулятором баланса частных и публичных интересов. Особое внимание при определении оптимального соотношения частных и публичных интересов занимает вопрос справедливого возмещения за изымаемое недвижимое имущество. Принудительное отчуждение земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости в публичных интересах возможно только при предварительном и равноценном возмещении. На этот принцип ориентированы законодательств всех стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС. Баланс интересов в этом случае устанавливается путем законодательного закрепления рациональных пределов, в которых возможна выплата компенсации за изымаемый земельный участок и расположенное на нем недвижимое имущество, позволяет соблюсти оптимальный баланс интересов. Как правило, выкупная цена, предусмотренная гражданскими и земельными кодексами стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС, включает в себя несколько элементов: 1) рыночная стоимость изымаемого земельного участка; 2) рыночная стоимость объектов недвижимости, расположенных на изымаемом участке; 3) убытки, причиненные изъятием. Также допускается возможность предоставления равноценного земельного участка взамен изымаемого для государственных, муниципальных или общественных нужд. Необходимо отметить, на равновесии публичных и частных интересов негативно отражается отсутствие законодательно закрепленной методики расчета выкупной цены. В этой связи особую роль приобретают нормативные правовые акты специального характера, устанавливающие гарантии частных лиц при прекращении или ограничении их прав в случае отчуждения недвижимого имущества для публичных нужд (например, Указ Президента Республики Беларусь N 58 от 2 февраля 2009 г. "О некоторых мерах по защите имущественных прав при изъятии земельных участков для государственных нужд" <12>). Необходимо отметить, что, учитывая особую значимость земель сельскохозяйственного назначения, земельные кодексы Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Молдовы, Таджикистана, Украины предусматривают нормы, направленные на возмещение потерь сельскохозяйственного производства. В то же время размеры возможного возмещения ограничиваются нормами права. Не возмещаются расходы, связанные с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке, осуществляемые после надлежащего уведомления об отчуждении земельного участка. Компенсация в соответствии с законодательством стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС носит предварительный характер. -------------------------------- <12> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2009. N 32.1/10444.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что законодательства стран - участниц СНГ и ЕврАзЭС, исходя из принципа исключительности случаев отчуждения земельных участков в общественных интересах, ориентированы на поддержание оптимального соотношения частных и публичных прав.

Название документа