Аудит недропользования как инструмент реализации экологических требований

АУДИТ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ТРЕБОВАНИЙ <*>

М. В. ДУДИКОВ

Дудиков Михаил Владимирович, кандидат юридических наук, доцент, эксперт Совета Федерации.

В статье рассмотрена возможность применения аудита недропользования как одного из методов совершенствования контрольно-надзорной деятельности, направленной на соблюдение экологических требований. Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: аудит, недропользование, лицензия на пользование недрами, органы государственной власти, охрана окружающей среды.

The article considers the possibility of application of audit of subsoil use as one of methods of improvement of control-supervision activities aimed at compliance with environmental requirements. The conclusions set forward by the author can be used in law-application practice.

Key words: audit, subsoil use, license for subsoil use, agencies of state power, protection of environment.

В одном из научных исследований справедливо отмечен факт несовершенства "принимаемых нормативных либо обновляемых законодательных или иных нормативно-правовых актов" <1>, регулирующих отношения, связанные с охраной окружающей среды. Отмечены также декларативность норм, а также наличие "противоречий между экологическими и иными отраслями законодательства" <2>. В результате не на всех объектах недропользования проводятся мероприятия, направленные на соблюдение экологических требований. -------------------------------- <1> Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 3. С. 30. <2> Там же.

В связи с проблемами, возникающими в процессе проведения контрольно-надзорных мероприятий, МПР России неоднократно предпринимались попытки организовать аудит недропользования. Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 2 апреля 1998 г. N 95 "О создании системы аудита недропользования" были утверждены Основные положения аудита недропользования. Создание системы было направлено на усиление контроля за исполнением лицензионных условий на недропользование, в части недопущения незаконной переуступки лицензий, безлицензионного (самовольного) пользования недрами, своевременного и правильного внесения платежей за право пользования недрами, а также для повышения эффективности изучения, воспроизводства, использования и охраны недр, а также окружающей среды, создания дополнительных условий для привлечения инвестиций в освоение минерально-сырьевой базы. Необходимость создания и внедрения системы аудита недропользования диктуется спецификой горного производства, связанного с опасностью для экологии, а также жизнедеятельности, как на уровне ландшафтов, так и в подземных условиях. Аудит недропользования направлен на выработку решений, которые обеспечивали бы экономическую эффективность функционирования объектов недропользования, безопасность жизнедеятельности населения в районах ведения горных работ при соблюдении норм и правил недропользования с целью охраны окружающей среды. Следовательно, аудит недропользования является инструментом контроля и оказания содействия в наиболее эффективном использовании потенциальных возможностей недропользования, в том числе осуществления контроля за исполнением лицензионных условий на недропользование, в части недопущения незаконной переуступки лицензий, безлицензионного (самовольного) пользования недрами, своевременного и правильного внесения платежей при пользовании недрами, соблюдения экологических требований. В процессе проведения аудита недропользования осуществляется анализ: - достоверности информации и разработки рекомендаций, необходимых для рационального использования недр и природных ресурсов при разработке полезных ископаемых, обеспечения использования подземного пространства в рамках существующих норм и правил, соблюдения безопасности жизнедеятельности населения и охраны окружающей среды в районах горных работ; - осуществления контроля за исполнением лицензионных условий на недропользование, в части недопущения незаконной переуступки лицензий, безлицензионного (самовольного) пользования недрами, своевременного и правильного внесения платежей при пользовании недрами, а также соблюдением норм экологического права. Основные задачи аудита недропользования: - определение направлений повышения рационального и комплексного использования природных ресурсов, охраны недр и окружающей среды; - контроль за выполнением условий соглашений (договоров) о разделе продукции в части поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения на стадиях процессов заключения, исполнения и прекращения соглашений (договоров) о разделе продукции; - контроль за исполнением лицензионных условий на недропользование, в части недопущения незаконной переуступки лицензий, безлицензионного (самовольного) пользования недрами, своевременного и правильного внесения платежей за право пользования недрами; - снижение отрицательного воздействия недропользования на окружающую природную среду, на здоровье населения и персонала предприятий-недропользователей; - подготовка рекомендаций по совершенствованию финансово-хозяйственной деятельности субъектов недропользования. Кроме этого, аудит недропользования - процедура проверки деятельности недропользователей на соответствие нормативным актам в сфере недропользования и охраны окружающей среды и выработке рекомендаций по повышению эффективности использования ресурсов недр. Объектами аудита недропользования являются: - предприятия по добыче полезных ископаемых на стадии разведки, опытной и промышленной эксплуатации, консервации, включая систему транспортировки сырья и продукции и управления горно-геологическими отходами; - предприятия, использующие шахты, тоннели, бункеры, резервуары и иные подземные сооружения для переработки, транспортировки, хранения сырья и продукции; - специальные транспортные подземные сооружения (метрополитены и пр.); - системы подземных коммуникаций, используемые для транспортировки и передачи воды, различных энергоносителей, электроэнергии; - подземные полигоны отходов, в том числе радиоактивных, на стадии оборудования, эксплуатации и консервации, включая систему транспортировки отходов и их производных. Субъектами аудита недропользования являются органы государственной власти и аудиторские организации. Однако в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" Приказ МПР России от 2 апреля 1998 г. N 95 применяться не может, так как не был зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и не был опубликован. В результате в настоящее время административные механизмы управления государственным фондом недр и охраной окружающей среды в процессе недропользования не развиты, в то же время регулирование договорными процедурами, включая экономические средства, отсутствует. Следовательно, в законодательстве Российской Федерации о недрах необходимо предусмотреть нормы, регулирующие отношения, связанные с аудитом недропользования (горным аудитом). В связи с этим следует придать Приказу Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 2 апреля 1998 г. N 95 "О создании системы аудита недропользования", которым были утверждены Основные положения аудита недропользования, статус нормативного правового акта, предварительно доработав его с учетом современных требований к аудиту. Министерством природных ресурсов был также издан Приказ от 31 августа 1999 г. N 169 "Об утверждении Временного положения об аудите недропользования на предприятиях топливно-энергетического комплекса". Однако из-за отказа Минюста России в государственной регистрации этого Приказа он был отменен Приказом МПР России от 6 июня 2001 н. N 481. Тем не менее некоторые положения отмененного Приказа целесообразно принять во внимание при разработке упомянутых норм. К таким положениям, кроме положений упомянутого выше Приказа МПР России от 2 апреля 1998 г. N 95, с некоторыми доработками следует отнести следующие. Горный аудит должен проводиться в следующих случаях: - по инициативе государственных контрольно-надзорных органов в сфере недропользования; - по инициативе органов государственной власти, финансовых, кредитных и других заинтересованных органов по согласованию с руководством или собственником предприятия; - по инициативе собственника предприятия или организации с целью проверки соблюдения им требований и выработки соответствующих корректирующих мер, повышающих эффективность использования недр; - по инициативе потенциального пользователя недр с целью выбора оптимального объекта недропользования, выставленного на конкурс или аукцион. В организационно-правовой деятельности аудита недропользования следует установить следующие ограничения: - аудит недропользования не может проводиться аудиторскими организациями в отношении юридических лиц, являющихся их учредителями, акционерами, кредиторами, страховщиками, а также в отношении которых эти аудиторские организации являются учредителями, акционерами или дочерними предприятиями; - аудит недропользования не может проводиться аудиторами, являющимися собственниками, акционерами, руководителями и иными должностными лицами проверяемого предприятия-недропользователя. Такой аудит должен проводиться на основании договора, заключенного между аудиторской организацией и заказчиком. Процедура этого аудита должна предусматривать оформление его результатов в виде аудиторского заключения, представляемого заказчику, если иное не предусмотрено договором. Аудиторское заключение, помимо информации о результатах проверки по выбранным критериям, при необходимости может содержать сведения о документах, подтверждающих следующее: - права предприятия или организации на пользование объектами недропользования; - права предприятия или организации на осуществление лицензируемых видов деятельности, связанных с эксплуатацией объекта недропользования; - количественную и качественную оценку состояния ресурсной базы объекта недропользования на дату проведения аудита; - соблюдение предприятием или организацией установленного порядка, правил, стандартов и условий пользования недрами; - выполнение показателей проектных технико-экономических и технологических документов по геологическому изучению, разведке и разработке месторождений горючих полезных ископаемых; - соблюдение предприятием или организацией установленных требований по безопасному ведению работ, охране недр и окружающей среды; - выполнение указаний по устранению в установленные сроки нарушений, вскрытых геологической и маркшейдерской службами недропользователя, контрольных и надзорных органов; - результаты финансово-хозяйственной деятельности предприятия, его платежи, налоги, задолженности. В случае если аудиторской организацией сделан вывод о недостоверности документации (информации), представляемой предприятием-недропользователем, или о несоответствии его деятельности действующим нормативно-правовым актам, техническим и технологическим требованиям, а также условиям пользования недрами, в заключении должна быть приведена аргументация, подтверждающая этот вывод. По желанию заказчика в аудиторском заключении могут содержаться предложения по устранению отмеченных нарушений, рекомендации по совершенствованию финансово-хозяйственной деятельности субъекта недропользования, по определению направлений повышения рационального и комплексного использования ресурсов недр и охраны окружающей среды. Законодательством о недрах следует предусмотреть обязательный аудит, т. е. по инициативе государственного органа, и аудит по инициативе субъекта предпринимательской деятельности <3>. -------------------------------- <3> Мелехин Е. С. Аудит в сфере недропользования // Вестник ассоциации "Русская оценка". 2003. N 1. С. 34 - 44.

Обязательный аудит - это обременение государством субъекта предпринимательской деятельности. Это обременение должно быть минимально достаточным для обеспечения публичных интересов <4>. Организацию горного аудита следует возложить на уполномоченные организации. -------------------------------- <4> Грицков В. В. О развитии технического регулирования при производстве маркшейдерских работ // Маркшейдерия и недропользование. 2004. N 4. С. 32.

Аудит недропользования может проводиться по заявке заказчика на этапе выбора объекта недропользования, выставленного на конкурс или аукцион. Проводиться он должен на основании договора, заключенного между аудиторской организацией и заказчиком. В этом случае аудиторская фирма должна давать рекомендации о целесообразности подачи заявки на участие в конкурсе (аукционе) по конкретным объектам недропользования с учетом всех рисковых составляющих в процессе проведения работ, а также оказывать иные консультационные услуги. Аудиторское заключение по конкурсным объектам дается на основе геологической информации, реализуемой организаторами конкурса с дополнительным использованием сведений по данному региону, имеющихся у заказчика. Такой аудит позволит минимизировать затраты претендента на получение права пользования недрами для диверсификации средств в другие, менее затратные проекты. В настоящее время, после процедур получения права пользования недрами и затратив на такие процедуры значительные средства, у недропользователя часто недостает средств для реализации мероприятий, связанных с процессом пользования недрами. В случае если аудиторская проверка осуществлена по инициативе недропользователя, результаты отчетов (заключений) аудиторских организаций должны учитываются контрольно-надзорными органами не только как информация о деятельности недропользователя, но и при применении мер ответственности. При назначении санкций в случае применения таких мер целесообразно обратиться к опыту экологического законодательства США. В США наличие информации об экологическом аудите рассматривается как обстоятельство, "подтверждающее добрую волю и смягчающее вину" <5>. Указанная информация является одной из форм производственного контроля <6>. Особенно это касается мер такой ответственности, как прекращение, приостановление и ограничение права пользования недрами при нарушении существенных условий лицензии и систематическом нарушении пользователем недр установленных правил пользования недрами. -------------------------------- <5> Краснова И. О. Экологическое право США: Сравнительно-правовое исследование: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1997. <6> Там же.

Процедура такого аудита должна включать сбор и анализ информации о соблюдении условий пользования недрами, а также предоставление соответствующих рекомендаций и консалтинговых услуг. Полученная информация должна быть собственностью предприятия, позволяющей объективно оценить свои возможности. Здесь возможно формирование двух видов такого аудита - внутренний и внешний. Внутренний горный аудит должен быть включен в систему оперативного управления деятельностью горного предприятия. Внешний горный аудит должен осуществляться независимой организацией, имеющей соответствующую лицензию (разрешение) на данный вид деятельности. Выполнение аудиторской организацией условий договора следует оформлять актом сдачи-приемки аудиторского заключения. Споры, возникающие между аудиторской организацией и заказчиком, должны разрешаться в установленном законом порядке. Организации, осуществляющие аудит недропользования, могут быть в любой организационно-правовой форме. При этом к ним должны предъявляться следующие требования: - опыт работы в соответствующих областях деятельности; - наличие квалифицированных специалистов; - наличие технических средств; - отзывы о проведенных ранее работах; - членство в саморегулируемой организации. Необходимость аудиторских организаций обусловлена тем, что "достаточный комплект специалистов не всегда присутствует в составе" <7> контрольно-надзорных органов. -------------------------------- <7> Грицков В. В. Указ. соч. С. 30.

В перспективе проведение аудита позволит определять уровень налоговой нагрузки в случае установления дифференцированных налоговых платежей при пользовании недрами. Значение аудита отмечено в пункте 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2003 г. N 4-П. В соответствии с этим пунктом выбор аудиторской организации и оплата оказываемых ею услуг осуществляются на коммерческой основе в рамках гражданско-правового договора, т. е. опосредуются частноправовой формой, по своим целям, предназначению и функциям обязательный аудит проводится в интересах неопределенного круга лиц и государства, т. е. в общественном интересе.

Выводы

Аудит недропользования как новый инструмент контроля призван оказать содействие в наиболее эффективном использовании потенциальных возможностей недропользования с учетом экологических требований. В случае реализации предлагаемого варианта процесс контрольно-надзорных мероприятий будет в некоторых случаях заменен элементами самоконтроля.

Название документа