Проблемы совершенствования земельного законодательства

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>

Г. А. ВОЛКОВ

Волков Г. А., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Статья посвящена готовящимся изменениям земельного законодательства, недостаткам существующих законопроектов и необходимым условиям для концептуального изменения деления земель на категории по целевому назначению.

Ключевые слова: земельное законодательство, категории земель, законопроекты, деление земель на категории.

The article is devoted to forthcoming changes in land legislation, drawbacks of existing draft laws and necessary conditions for conceptual change of division of lands into categories in accordance with purpose thereof.

Key words: land legislation, categories of lands, daft laws, division of lands into categories.

После принятия Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г. <1> прошло 10 лет, можно подвести итоги его применения и рассмотреть наиболее актуальные вопросы дальнейшего совершенствования земельного законодательства. -------------------------------- <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Земельный кодекс Российской Федерации 2001 г. стал очередным политическим компромиссом, в свою очередь позволившим закрепить на законодательном уровне результат 10-летних дискуссий с момента начала проведения земельной реформы в России, в том числе по концептуальным вопросам развития рынка земельной недвижимости. Целый ряд проблем правового регулирования земельных отношений нуждался в решении на уровне кодекса: концептуальное обеспечение развития земельного законодательства вообще и обеспечение земельной реформы и рынка земли в частности, правовое регулирование отношений собственности на землю, уточнение приоритетов категорий земель и особенностей правового режима земель отдельных категорий <2>. -------------------------------- <2> См. подробно: Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Развитие рынка земли: правовой аспект // Государство и право. 1998. N 2. С. 50 - 58.

Значительная часть этих проблем была решена в Земельном кодексе Российской Федерации 2001 г. с сохранением ряда сложившихся подходов в правоприменительной практике. Среди них: закрепление основных принципов земельного законодательства, разграничение действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также регулирования приватизации земли, определение объектов земельных отношений, уточнение деления земель на категории и правового режима земель отдельных категорий, урегулирование порядка перевода земельных участков из одной категории в другую, разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в регулировании земельных отношений, упорядочение видов прав на земельные участки, установление ограничений оборотоспособности земельных участков, регулирование возникновения прав на землю, в том числе переоформление прав на земельные участки, и др. Изначально политически было определено, что в Земельном кодексе Российской Федерации не будут урегулированы отношения разграничения государственной собственности на землю и отношения оборота земель сельскохозяйственного назначения. Они были урегулированы в принятых соответствующих федеральных законах. В течение 10 лет жизнь постоянно требовала корректировки существующих правовых норм и восполнения правовых пробелов. С 2001 г. в Земельный кодекс Российской Федерации были внесены изменения 55 федеральными законами. Однако количество внесенных изменений не привело к концептуальному изменению Земельного кодекса, их подавляющее большинство связано с изменением или включением в него нескольких правовых норм в связи с принятием новых федеральных законов, таких, как Градостроительный кодекс Российской Федерации <3>, Водный кодекс Российской Федерации <4>, Лесной кодекс Российской Федерации <5>, Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" <6>. При этом Земельный кодекс Российской Федерации сохранил свою целостность и систему. -------------------------------- <3> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16. <4> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381. <5> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278. <6> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

Вместе с тем в последнее время готовятся проекты федеральных законов, которые предполагают концептуально существенно изменить Земельный кодекс Российской Федерации. Прежде всего речь идет о проекте Федерального закона о внесении изменений в Земельный кодекс и другие законодательные акты Российской Федерации N 432575-4, который был принят в первом чтении 29 июня 2007 г. Первоначально законопроект назывался "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации", состоял из 9 статей на 17 стр. Из пояснительной записки к нему следовало, что изменения в Земельный кодекс Российской Федерации предполагают такое уточнение процедуры предоставления земельных участков для строительства, чтобы обеспечить развитие территории в соответствии с документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки и документацией по планировке территории. При подготовке законопроекта ко второму чтению было подготовлено значительное количество поправок, особенно от Правительства Российской Федерации <7>. В результате законопроект претерпел существенные изменения. В настоящее время он содержит 33 статьи на 181 стр., т. е. количество статей увеличилось более чем в 3 раза, а по содержанию законопроект увеличился более чем в 10 раз. -------------------------------- <7> URL: http:// asozd2.duma. gov. ru/ main. nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN-432575-4&02.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы Российской Федерации <8> при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. После первого чтения работа над законопроектом осуществляется в форме поправок, которые по смыслу Регламента не могут изменять его концепцию (ч. 1 ст. 118). -------------------------------- <8> См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Столь существенное изменение рассматриваемого законопроекта, равно как и любого другого законопроекта, свидетельствует, во-первых, о его концептуальном изменении, во-вторых, о необходимости его возвращения на первое чтение или отклонении по формальным основаниям, что, к сожалению, не предусмотрено Регламентом. Существенными изменениями Земельного кодекса Российской Федерации, предлагаемыми Правительством Российской Федерации, являются: 1) раскрытие понятия "разрешенное использование земельных участков"; 2) введение для случаев образования земельного участка специального документа - проекта образования земельного участка или земельных участков; 3) введение отдельной главы о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Само по себе раскрытие понятия "разрешенное использование земельных участков" является необходимым и актуальным. Однако предлагаемые изменения требуют совершенствования. Прежде всего вызывает удивление само определение "разрешенного использования земельных участков", под которым понимается разрешенное использование находящихся на данном земельном участке объектов недвижимости, если иное не установлено Кодексом и иными федеральными законами, т. е. изначально "разрешенное использование земельных участков" определяется через разрешенное использование зданий и сооружений. Такое понятие разрешенного использования земельных участков не согласуется с понятием градостроительного регламента, закрепленным в ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и принципами земельного законодательства. Нуждаются в корректировке и положения, определяющие разрешенное использование земельных участков в случаях, когда на них действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются. Например, предлагается, что "разрешенным использованием земельных участков" являются виды сельскохозяйственных угодий, устанавливаемые и изменяемые в порядке, определенном законами субъектов Российской Федерации, если земельный участок находится в границах сельскохозяйственных угодий. При реализации такой правовой нормы будет полностью низложен правовой институт внутрихозяйственного землеустройства. Определение разрешенного использования земельных участков через вид или виды деятельности, связанные с пользованием недрами, предусмотренные лицензией на пользование недрами, если земельный участок предназначен для добычи полезных ископаемых, повлечет бесконтрольное изменение не только разрешенного использования земельного участка, но фактический его перевод из одной категории в другую путем выдачи лицензии на пользование недрами. Предложение об определении разрешенного использования земельных участков через вид деятельности, установленный решением о предоставлении водного объекта в пользование или заключенным договором водопользования, если земельный участок относится к землям водного фонда, не учитывает, что на землях водного фонда земельные участки не образуются. Введение для случаев образования земельных участков такого документа, как проект образования земельных участков, предусмотрено прежде всего в новых статьях 11.10 - 11.12. Из текста не ясно, во всех ли случаях требуется разработка данного документа. Его содержание позволяет предположить, что он является заменой проекта межевания земельных участков и некоторой альтернативой проекта межевания территории. При этом неясно его соотношение с проектом межевания территории, градостроительным планом земельного участка. Процедура разработки, согласования и утверждения проекта образования земельных участков изобилует сложной системой согласования, что может быть благоприятной основой для разного рода злоупотреблений при применении закона. Наиболее существенные изменения Земельного кодекса Российской Федерации связаны с введением отдельной главы о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. С одной стороны, усовершенствованы и разработаны новые правовые нормы о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с другой - Земельный кодекс Российской Федерации системно ухудшится. Проектом буквально "разбиты" глава IV о правах на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, и глава V о возникновении прав на землю. Включены случаи распоряжения правом постоянного (бессрочного) пользования. Наибольшему воздействию подверглась статья об аренде земельных участков. Например, законопроектом исключены лучшие антикоррупционные нормы Земельного кодекса Российской Федерации (ст. 22), предусматривающие гарантии прав арендатора: - право арендатора земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, при аренде на срок более чем пять лет передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу (заключать договор перенайма) без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления; - недопустимость изменений условий договора аренды земельного участка без согласия арендатора; - правило о возможном досрочном расторжении договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя только на основании решения суда и при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором, т. е. запрет на односторонний отказ от исполнения договора. Сомнение в допустимости использования земель запаса до перевода их в другую категорию земель вызывают такие предусмотренные законопроектом случаи, как строительство линейных объектов, пользование недрами. Эти исключения из общего правила повлекут "безрежимное" использование земельных участков. Концептуальным является также проект Федерального закона о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части отмены отдельных категорий земель, подготовленный Минэкономразвития России. Он предусматривает замену существующих 7 категорий земель на 4 "особо охраняемые категории земель": земли лесного фонда, земли водного фонда, земли сельскохозяйственного назначения (по сути, включающие только сельскохозяйственные угодья) и земли особо охраняемых природных территорий. Сама по себе задача упорядочения деления земель на категории является прогрессивной. Она стояла и при разработке действующего Земельного кодекса Российской Федерации. Однако переход в 2001 г. к установлению правового режима земельных участков с помощью правового института территориального зонирования или путем широкомасштабной разработки проектов планировки и застройки был невозможен. В настоящее время существует огромное количество земельных участков, которые не прошли государственный кадастровый учет или в силу закона считаются ранее учтенными, но границы которых не установлены, а также земельные участки, данные о которых в части отнесения к землям той или иной категории земель отсутствуют. Чтобы в этом убедиться, достаточно взглянуть на публичную кадастровую карту <9>. Даже в Москве имеется значительное количество таких ранее учтенных земельных участков без установленных границ. Особое место в числе таких земельных участков по России занимают такие крупные земельные участки, как лесные участки особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственные угодья бывших колхозов и совхозов, земли общего пользования садоводческих, дачных и иных некоммерческих объединений граждан. -------------------------------- <9> URL: http://maps. rosreestr. ru/portal/.

В отсутствие кадастрового учета, установленных границ земельных участков или учета принадлежности их к той или иной категории переход от деления земель на категории к установлению правового режима земель только на основе территориального (градостроительного) зонирования представляется преждевременным и повлечет расцвет разного рода злоупотреблений.

Название документа