О единстве системы исполнительной власти в области охраны водных объектов

О ЕДИНСТВЕ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ <*>

Г. А. МИСНИК

Мисник Г. А., заведующая кафедрой земельного и экологического права Северо-Кавказской академии государственной службы, доктор юридических наук.

Статья посвящена проблемам охраны водных объектов и совершенствованию организационного механизма реализации норм экологического права в данной сфере.

Ключевые слова: охрана водных объектов, управление в области охраны и использования водных объектов, система органов исполнительной власти.

The article is devoted to problems of protection of water objects and improvement of organizational mechanism of realization of norms of environmental law in this sphere.

Key words: protection of water objects, management in the sphere of protection and use of water objects, system of agencies of executive power.

Для многих регионов России стало характерным загрязнение водных объектов на уровне, в десятки раз превышающем нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водной среде. По оценкам специалистов, качество воды в большинстве водных объектов России не отвечает нормативным требованиям. Огромное антропогенное загрязнение привело к тому, что лишь 12 - 14% озер и рек России экологически "здоровы". Наибольшую опасность представляет загрязнение водных объектов, используемых для питьевого водоснабжения. Более 25% проб воды из питьевых водоемов не отвечают гигиеническим требованиям <1>. -------------------------------- <1> См.: Яблоков А. В. Россия: здоровье природы и людей. М.: Яблоко, 2007. С. 163 - 167.

Исследование причин возникновения экологических проблем в данной сфере природопользования требует рассмотрения вопроса о направлениях совершенствования механизма реализации норм экологического права в названной отрасли. Формирование организационных основ охраны водных объектов основывается на выработке эффективной модели государственного управления данными отношениями. Построение такой модели должно в максимальной степени отражать особенности природных характеристик водных объектов. Особенность водохозяйственных схем заключается в их формировании на основе гидрологической связи совокупности поверхностных и подземных вод, в том числе расположенных на сопредельных территориях. Так, большое влияние на состояние крупных речных бассейнов оказывает использование малых рек, которые их подпитывают. Данные природные особенности водных бассейнов составляют объективную основу для усиления бассейнового метода государственного управления данной сферой отношений как одного из факторов, определяющих единство системы государственного управления в данной сфере. Правовые основы обеспечения единства государственного управления в сфере природопользования предусматривает Конституция Российской Федерации <2>. В соответствии с п. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Статья 72 Конституции Российской Федерации относит к предметам совместного ведения вопросы природопользования и охраны окружающей среды, не устанавливая зависимость решения этих вопросов от формы собственности на природные объекты. -------------------------------- <2> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.

Вступая в противоречие с Конституцией Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации предусматривает распределение функций управления охраной водных объектов в зависимости от формы собственности на водный объект. Так, согласно п. 17 ч. 1 ст. 24 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации <3> в области водных отношений относится осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации осуществляют функцию по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации (п. 10 ч. 1 ст. 25 Водного кодекса Российской Федерации). В отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвуя в организации и осуществлении мониторинга, организуют проведение регулярных наблюдений за состоянием дна, берегов, изменениями морфометрических особенностей, состоянием водоохранных зон водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также водных объектов и гидротехнических сооружений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации и находящихся в собственности как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований. Таким образом, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не несут ответственности за обеспечение охраны водных объектов федерального значения, находящихся на территории двух и более субъектов Российской Федерации, что приводит к нарушению единства планирования охраны водных объектов. Государственные программы субъектов Российской Федерации по охране водных объектов ориентированы на выполнение формальных показателей по количеству очистных сооружений, но не предусматривают достижение оптимальных показателей качества водных ресурсов. -------------------------------- <3> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Распределение компетенции федеральных и региональных органов в данной сфере нельзя считать рациональным и с точки зрения полноты отражения функций федеральных органов исполнительной власти в части регулирования водных отношений. В компетенции государственных органов, в частности, не отражены функции охраны малых рек и озер, находящихся в собственности Российской Федерации, но расположенных на территории субъекта Российской Федерации. Между тем охрана данных объектов имеет важное значение для обеспечения экологического благополучия водных бассейнов крупных рек. Отсутствие достаточного регулирования охраны данных объектов приводит к широкому распространению специфических видов нарушений, которые связаны с угрозой причинения значительного вреда окружающей среде. Так, на малых реках, подпитывающих Дон и Северский Донец, хозяйства самовольно соорудили огромное количество земляных плотин. Образовавшиеся пруды увеличивают потери воды на испарение, в речках затухают процессы самоочищения, они медленно умирают. Только на реке Кундрючьей построено 168 прудов неинженерного типа, которые надо или переоборудовать, или ликвидировать <4>. -------------------------------- <4> Приваленко В. В., Безуглова О. С. Экологические проблемы антропогенных ландшафтов Ростовской области. Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦ ВШ, 2003. С. 131.

Не получили отражения в законодательстве и положения о компетенции федеральных органов исполнительной власти в отношении трансграничных и пограничных водных объектов. Правовой режим водных объектов, пересекающих государственную границу и расположенных вдоль нее, включает совокупность требований, регламентирующих отношения по поводу данных водных объектов, включая: вопросы природопользования и охраны водных объектов; вопросы статуса и защиты государственной границы. Отсутствие в Водном кодексе Российской Федерации положений, регламентирующих статус указанных водных объектов, порождает противоречивую ситуацию, когда водный объект признается объектом отношений государственного суверенитета, но юридически лишен правового статуса природного объекта в российской правовой системе. В соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации 1993 г. вопросы водного законодательства относятся к совместному ведению, но в настоящее время отсутствие законодательного решения вопроса о разграничении полномочий между субъектами Федерации и Российской Федерацией в сфере природопользования затрудняет координацию водопользования на территориях, примыкающих к водному объекту, пересекающему государственную границу, и расположенных вдоль границы. Проблема рационального использования водных ресурсов рек и водоемов, пересекающих государственную границу и расположенных вдоль нее, становится причиной межгосударственных противоречий, что послужило основанием для формирования предложений по совершенствованию законодательства о названных водных объектах. Правовой статус названных водных объектов регулируется в российском законодательстве преимущественно нормами конституционного и международного права. В качестве самостоятельного объекта водных отношений в соответствии с нормами Водного кодекса Российской Федерации данные объекты не выделяются. Между тем проблема использования и охраны водных объектов, пересекающих государственную границу и расположенных вдоль нее, весьма многогранна. Весьма серьезной проблемой стало загрязнение водотоков названных водных объектов, и, как правило, наиболее пострадавшей стороной оказываются государства, расположенные в нижнем течении рек, пересекающих государственную границу и/или расположенных вдоль нее. Таким образом, можно сформулировать несколько проблемных аспектов регламентации статуса рассматриваемых водных объектов в действующем законодательстве. Во-первых, с отсутствием в российском законодательстве правового определения режима водных объектов, пересекающих государственную границу и расположенных вдоль нее, связаны практические проблемы реализации требований водного законодательства в части обеспечения охраны данных водных объектов. Названные водные объекты являются объектом хозяйственного использования нескольких государств, и они одинаково заинтересованы в том, чтобы экологическая обстановка была нормальной, а вода удовлетворяла санитарным и экологическим требованиям. Для успешного выполнения водоохранных требований прежде всего необходим мониторинг состояния водных объектов и экосистем на водосборах. Только имея полные сведения о состоянии водных объектов, можно контролировать источники загрязнения. Причем опираться необходимо на информацию согласованную, гармонизованную, обоюдно признанную, складывающуюся, естественно, из двух частей - российской и зарубежной. Дальше следует установить пределы допустимых воздействий на водные объекты. Какую часть этой нормы отнести на счет каждой из стран, можно решать с позиции четкой регламентации статуса данных водных объектов в российском законодательстве и международных правовых актах. Именно поэтому необходимо целостное регулирование статуса названных объектов. Нормы Водного кодекса Российской Федерации, регламентирующие статус таких объектов, должны предусматривать содержание в надлежащем техническом состоянии существующих гидротехнических и иных сооружений; проведение мероприятий по стабилизации русел рек и предотвращению их эрозии; мониторинг вод и обмен данными о его результатах; проведение совместных научных исследований; сотрудничество в сфере гидрологии, предупреждения паводков на водных объектах, пересекающих государственную границу и расположенных вдоль нее. Граничащие государства обязаны использовать и охранять данные водные объекты совместно, руководствуясь международным правом и внутренним законодательством. Основная задача данного Федерального закона - исключить причинение значительного вреда названным водным объектам и окружающей среде в порядке уточнения полномочий федеральных органов власти в области регулирования водных отношений. Во-вторых, опасная тенденция состоит в том, что некоторые субъекты Российской Федерации, на территории которых формируются поверхностные стоки названных водных объектов, рассматривают речную воду как свой стратегический ресурс и, руководствуясь ст. 72 Конституции Российской Федерации, предусматривающей совместное ведение по вопросам регулирования водных отношений, осуществляют собственное правовое регулирование данных отношений. В то же время разделение правового регулирования использования и охраны названных водных объектов по территориальному принципу может привести к серьезным экологическим проблемам. В-третьих, отсутствие в Водном кодексе Российской Федерации положений, регламентирующих статус водных объектов, пересекающих Государственную границу Российской Федерации или расположенных вдоль нее, препятствует определению компетенции государственных органов в области управления использованием и охраной данных объектов. Компетенция федеральных органов исполнительной власти исчерпывающим образом определяется нормативными правовыми актами. Положением "О Федеральном агентстве водных ресурсов" <5> в полномочиях в сфере управления использованием и охраной водных объектов названные категории водных объектов не установлены, что порождает правовые коллизии. Согласно п. 5.1.3 названного Положения Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации. В названном пункте отсутствует указание на водные объекты, пересекающие Государственную границу Российской Федерации и расположенные вдоль нее. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвуя в организации и осуществлении мониторинга, организуют проведение регулярных наблюдений за состоянием дна, берегов, изменениями морфометрических особенностей, состоянием водоохранных зон водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также водных объектов и гидротехнических сооружений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации и находящихся в собственности как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований (п. 14 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов <6>). -------------------------------- <5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564. <6> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2007 г. N 219 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов" // СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.

В целях регламентации правового режима водных объектов, пересекающих Государственную границу Российской Федерации и расположенных вдоль нее, представляется необходимым установление предмета компетенции Федерального агентства водных ресурсов в части обеспечения предотвращения негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации указанных водных объектов в месте пересечения государственной границы и вдоль нее. Существенным недостатком правовых основ построения системы государственного управления водными отношениями является также недостаточный учет бассейновых особенностей экосистемы водных объектов при построении системы органов государственного управления водными отношениями. Согласно ст. 29 Водного кодекса Российской Федерации бассейновые советы осуществляют разработку рекомендаций в области использования и охраны водных объектов в границах бассейнового округа. Согласно п. 17 Положения о создании и деятельности бассейновых советов <7> рекомендации бассейновых советов учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов. -------------------------------- <7> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2006 г. N 727 "О порядке создания и деятельности бассейновых советов" // СЗ РФ. 2006. N 49 (ч. 2). Ст. 5224.

Вопросы обеспечения эффективной охраны водных объектов определяют необходимость закрепления в законодательстве бассейнового принципа, отражающего публичность регулируемых отношений, в качестве основного принципа построения системы государственного управления в данной сфере, предполагающего отказ от выделения имущественного критерия (формы собственности) распределения компетенции. Модель государственного управления в данной сфере должна включать бассейновый принцип охраны бассейнов крупных водных объектов, расположенных на территории нескольких субъектов Российской Федерации, в сочетании с территориальным подходом к охране малых рек и водных источников.

Название документа