Охрана земель сельскохозяйственного назначения

ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ <*>

С. В. ИВАНОВА

Иванова С. В., преподаватель кафедры земельного и трудового права Оренбургского государственного аграрного университета, кандидат юридических наук.

В статье обосновывается необходимость восстановить системный подход к планированию охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.

Ключевые слова: охрана земель, планирование охраны и рационального использования земель, земли сельскохозяйственного назначения.

The article substantiates necessity to restore a systemic approach to planning of protection and rational use of lands of agricultural purpose.

Key words: protection of lands, planning of protection and rational use of lands, lands of agricultural purpose.

Охрана земель является наиболее актуальным и значимым институтом права. Правовое регулирование охраны земель осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации <1>, Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <2>, Федеральным законом "О землеустройстве" <3> и другими нормативными правовыми актами. -------------------------------- <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <2> См.: Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399. <3> См.: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

Включение земель в рыночный оборот и произошедший с начала реформирования массовый передел земельной собственности изменили приоритеты использования земель и их охраны. В практике хозяйственной деятельности стали преобладать экономические интересы землевладельцев и землепользователей при использовании производственного потенциала закрепленных за ними земель, перестали учитывать экологические последствия хозяйственной деятельности <4>. Система рационального использования земель является одной из наиболее острых глобальных проблем в связи с намечающимся продовольственным кризисом, но решение ее должно идти по пути освоения адаптивно-ландшафтных систем земледелия применительно к конкретной почвенно-климатической зоне с учетом агроэкологических особенностей территории <5>. -------------------------------- <4> См.: Корнева Н. Н., Фадеев А. А. Планирование мероприятий по охране и рациональному использованию земель сельскохозяйственного назначения // Экономика, труд, управление в сельском хозяйстве. 2010. N 1(2). С. 36. <5> См.: Кислов А. В. Агроэкологические и технологические основы рационального использования земель на Южном Урале // Известия ОГАУ. 2008. N 3(19). С. 9.

Институт правовой охраны земель занимает центральное место среди других институтов земельного права, регулирующих земельные отношения, что подтверждается также и тем, что в Земельном кодексе Российской Федерации гл. II "Охрана земель", закрепляющая фундаментальные обязанности всех субъектов земельных отношений по сбережению земель, следует сразу же после гл. I "Общие положения" <6>. -------------------------------- <6> См.: Ибрагимов К. Х. Современные проблемы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2009. N 5/6. С. 70.

Одним из основных принципов земельного законодательства является приоритет охраны земель как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям). Собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков обязаны осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий. В частности, Федеральным законом "О землеустройстве" предусмотрено составление проектов внутрихозяйственного землеустройства, улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, восстановления и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, которые утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами указанных земель <7>. Данные проекты должны содержать обязательное выполнение мероприятий по воспроизводству почвенного плодородия, охране земель, применению ресурсосберегающих технологий возделывания сельскохозяйственных культур, учитывая особенности территории. Составление подобных внутрихозяйственных проектов должно стать одной из основных обязанностей собственников земельных участков, землепользователей или землевладельцев. Выполнение мероприятий по повышению и сохранению плодородия земель возложено на специально уполномоченные государственные органы, осуществляющие государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель. В частности, Постановлением Правительства Российской Федерации "О государственном земельном контроле" выполнение мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли, возложено на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы. Но на практике проекты внутрихозяйственного землеустройства не составляются из-за отсутствия финансовых средств. В связи с этим целесообразно было бы предусмотреть в федеральных и региональных целевых программах "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2013 г." финансирование мероприятий по разработке проектов внутрихозяйственного землеустройства. -------------------------------- <7> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" // СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.

Сегодня необходимо восстановить системный подход к планированию охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Системность обеспечит создание условий хозяйствования, взаимоувязанность планируемых действий с государственными целевыми программами, предусматривающими финансирование намечаемых мер при усилении государственного контроля их реализации и неотвратимости наступления ответственности за их невыполнение <8>. В основе рационального использования земель должно стать широкое внедрение ресурсосберегающих экономически и экологически обоснованных технологий возделывания сельскохозяйственных культур, основанных на минимализации обработки почвы, применении высокопроизводительных комбинированных машин, современных химических средств защиты растений <9>. -------------------------------- <8> См.: Корнева Н. Н., Фадеев А. А. Планирование мероприятий по охране и рациональному использованию земель сельскохозяйственного назначения // Экономика, труд, управление в сельском хозяйстве. 2010. N 1(2). С. 38. <9> См.: Кислов А. В. Агроэкологические и технологические основы рационального использования земель на Южном Урале // Известия ОГАУ. 2008. N 3(19). С. 9.

По данным государственного доклада "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году" <10>, уменьшение площади сельскохозяйственных угодий, участвующих в сельскохозяйственном обороте, наблюдалось в 45 субъектах Российской Федерации. В сравнении с 2008 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения в составе земельного фонда Российской Федерации уменьшилась на 2,3 млн. га и на 1 января 2010 г. составила 400,0 млн. га. На протяжении более 10 лет в целом по Российской Федерации наблюдается ежегодное сокращение площади сельскохозяйственных угодий, за период 1990 - 2009 гг. уменьшение площади составило 1947,6 тыс. га. -------------------------------- <10> См.: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году" // Справочная правовая система "ГАРАНТ".

Из-за отсутствия финансовых средств у производителей сельскохозяйственной продукции не выполняются мероприятия по сохранению и повышению плодородия почв, не соблюдается порядок проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных мероприятий, допускается длительное неиспользование земель и др., что в результате приводит к потере продуктивности ценных земель, зарастанию их кустарником и лесом или к деградации. Выполнение мероприятий по повышению и сохранению плодородия почв возможно также путем совершенствования механизма стимулирования сельскохозяйственных товаропроизводителей. В соответствии со ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах. Из смысла данной статьи следует, что содержание и порядок осуществления экономического стимулирования должны быть установлены только бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах, хотя в ст. 14 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <11> приводится достаточно широкий перечень разнообразных методов экономического стимулирования лиц, добровольно осуществляющих мероприятия по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. "В ЗК РФ такие методы экономического регулирования не предусматриваются, что позволяет собственникам земель, землепользователям, землевладельцам и арендаторам вести истощительное землепользование, игнорировать севообороты, не вносить удобрения и т. д." <12>. К примеру, ст. 205 Земельного кодекса Украины закрепляет четыре меры экономического стимулирования рационального использования и охраны земель <13>. -------------------------------- <11> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <12> Ибрагимов К. Х. Современные проблемы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2009. N 5/6. С. 70. <13> См.: Земельный кодекс Украины от 25 октября 2001 г. N 2768-III // Ведомости Верховной Рады (ВВР). 2002. N 3 - 4. Ст. 27.

В качестве экономического стимулирования по бюджетному законодательству Российской Федерации выступают субсидии, которые, согласно ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, выделяются из федерального бюджета в случаях, предусмотренных федеральными, региональными целевыми программами и федеральными законами. В соответствии со ст. 13 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства" сельскохозяйственные товаропроизводители получают государственную поддержку на проведение определенных государственной программой мероприятий, в том числе по стимулированию применения удобрений за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации <14>. -------------------------------- <14> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 27.

Постановлением Правительства Российской Федерации "О Федеральной целевой программе "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2013 года" утверждены <15> Правила распределения и предоставления в 2010 г. субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию сельскохозяйственным товаропроизводителям части затрат на приобретение средств химизации. Одной из главных задач данной Программы является создание стимулов для субъектов Российской Федерации и сельскохозяйственных товаропроизводителей по интенсификации сельскохозяйственного производства. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" <16> включает финансирование Федеральной программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2013 года", а также средства на компенсацию части затрат на приобретение средств химизации. Таким образом, в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности бюджетным законодательством Российской Федерации предусмотрено выделение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию сельскохозяйственным товаропроизводителям части затрат на приобретение средств химизации и финансирование мероприятий в соответствии с федеральной целевой программой. -------------------------------- <15> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 99 "О Федеральной целевой программе "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2013 года" // СЗ РФ. 2006. N 10. Ст. 1101. <16> См.: Федеральный закон от 2 декабря 2009 г. N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" // СЗ РФ. 2009. N 49 (часть I, II). Ст. 5869.

Если обратиться к законодательству о налогах и сборах, то Налоговый кодекс Российской Федерации <17> вообще не предусматривает каких-либо льгот для сельскохозяйственных товаропроизводителей, которые осуществляют мероприятия по рациональному использованию и охране земель. В частности, в ст. 395 Налогового кодекса Российской Федерации данные субъекты не освобождаются от уплаты земельного налога. Хотя прежний Закон Российской Федерации "О плате за землю" <18> предоставлял льготы по взиманию платы за землю предприятиям, учреждениям, организациям, а также гражданам, получившим для сельскохозяйственных нужд нарушенные земли (требующие рекультивации) на первые 10 лет пользования или в целях добычи торфа, используемого на повышение плодородия почв. Таким образом, законодательством о налогах и сборах не предусмотрен порядок экономического стимулирования охраны и использования земель в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности. -------------------------------- <17> См.: Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340. <18> См.: Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" // ВСНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424.

Для примера следует обратиться к налоговому законодательству зарубежных государств, в которых предусмотрены налоговые льготы в качестве экономического стимулирования по рациональному использованию и охране земель. Так, в соответствии со ст. 194 Налогового кодекса Республики Беларусь <19> от земельного налога освобождаются земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения или улучшения их состояния на период, предусмотренный проектом производства работ. Налоговый кодекс Украины определяет, что земли сельскохозяйственных угодий, которые находятся во временном консервировании или в стадии сельскохозяйственного освоения, не подлежат налогообложению. -------------------------------- <19> См.: Налоговый кодекс Республики Беларусь от 29 декабря 2009 г. N 71-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2010. N 253. 2/1726.

Учитывая практику иностранных государств, значимость и актуальность мер экономического стимулирования по рациональному использованию и охране земель, необходимо разработать порядок их предоставления в законодательстве о налогах и сборах Российской Федерации. Напротив, механизм осуществления государственного контроля в законодательстве Российской Федерации разработан достаточно полно. Основной нормативной базой, регулирующей процедуру осуществления госземконтроля, являются: Конституция Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и др. Главные государственные инспекторы по использованию и охране земель соответствующих территорий имеют право в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административном правонарушении и налагать административные штрафы; выносить предупреждения о допущенных земельных правонарушениях и др. Таким образом, в действующем законодательстве Российской Федерации закреплен большой перечень правонарушений в сфере охраны земель и детально разработан порядок применения мер ответственности в отношении сельскохозяйственных товаропроизводителей. Актуальной проблемой на территории Российской Федерации <20> является зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем: общая площадь заросших природных кормовых угодий сельскохозяйственных предприятий составляет по отчетным данным порядка 20% от их общего количества. Решить эти и другие проблемы возможно только при государственной поддержке в форме финансирования мероприятий по повышению плодородия и охране земель в полном объеме и предоставлению налоговых льгот для сельскохозяйственных товаропроизводителей. -------------------------------- <20> См.: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году" // Справочная правовая система "ГАРАНТ".

Название документа