Эволюция правового регулирования использования природных ресурсов в России

ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ В РОССИИ

И. Б. КАЛИНИН

Калинин И. Б., кандидат юридических наук, заведующий кафедрой гражданского процессуального права Западно-Сибирского филиала Российской Академии правосудия.

В статье показаны основные этапы правового регулирования использования отдельных видов природных ресурсов в России - недр, лесов, объектов животного мира. Обзор начинается с допетровских времен и заканчивается нашим временем. Отмечена историческая обусловленность охраны природы отношениями по использованию природных ресурсов. Прослежена эволюция природоресурсного права как отрасли отечественного права.

Ключевые слова: правовое регулирование, природные ресурсы, недра, леса, объекты животного мира.

In article the basic stages of legal regulation of use of separate kinds of natural resources in Russia - bowels, woods, objects of fauna are shown. The review begins with before Piter The First times and comes to an end with our time. Historical conditionality of wildlife management by relations on use of natural resources is noted. Evolution Resources Law as branches of the domestic right is tracked.

В допетровские времена, в силу неразвитости промышленности, использование ресурсов недр законами не регулировалось, собственники земли могли беспрепятственно добывать минералы и обрабатывать их. Практический интерес представляли только леса, воды и объекты животного мира. Права на них были неразрывно связаны с правом на земельные участки. В XII - XV вв. земли вместе с населенными крестьянами деревнями передавались русскими князьями по жалованным грамотам монастырям и своим подданным. Вместе с землями к приобретателям переходило право на использование лесов, озер, рек, объектов животного и растительного мира. Использование объектов животного мира многие сотни лет регулировалось нормами обычного права. Человек, заботясь о воспроизводстве живых природных ресурсов, путем длительных наблюдений за природой выработал определенные ограничения на их использование. Не допускались (обычаями) лов рыбы в период нереста, отстрел медведиц с медвежатами, охота на птиц во время гнездования. По мере развития института частной собственности находит свое правовое оформление охрана объектов природы через охрану права собственности. Русская Правда устанавливала запрет на кражу дров, а не на рубку леса, так как дрова - это имущество. Штраф за повреждение или уничтожение борти предусматривался, поскольку "имущество князя охраняется и в лесу" <1>. А за княжескую борть - 3 гривны, если выжгут или разломают <2>. В ст. 69 Русской Правды указывалось, что если кто похитит пчел из улья, должен заплатить 3 гривны князю, а за мед - владельцу улья. Борти в лесах или пасеки с ульями принадлежали князьям и другим феодалам в числе наиболее ценных угодий <3>. -------------------------------- <1> Российское законодательство X - XX веков: В 10 т. М., 1985. Т. 1. С. 48, 62. <2> Тихомиров М. Н. Пособие по изучению Русской Правды. М., 1953. С. 75 - 86. <3> Там же. С. 87 - 112.

В Соборном уложении 1649 г. предусматривалась имущественная ответственность за нарушение правил лесопользования, повлекшее ущерб не только лесу, но и обитающим в нем зверям и птицам: "А буде кто по недружбе учнет в чьем лесу на станех огонь класти, и от того в том лесу учинится пожар, или в чьем лесу пожар учинится от конских, или иные животины от пастухов небреженьем, и таким пожаром учинят поруху бортному деревью и пчелам, и зверь и птицы из того лесу тем пожаром отгонят, и на тех людей за такое пожарное разорение взяти пеня, что государь укажет, а истцу велети на них доправити убытки по сыску" <4>. -------------------------------- <4> Российское законодательство X - XX веков: В 10 т. Т. 3. С. 140.

Петр I (1696 - 1725) ввел ряд жестких ограничений на использование природных ресурсов. В первую очередь это относилось к лесам и полезным ископаемым как ресурсам, наиболее необходимым для нужд промышленности, армии и флота. С 1705 года запрещалось на расстоянии 50 верст (1 верста - 1,07 км) от больших и 20 верст от малых рек рубить дуб, лиственницу, клен высота которых составляла 12 и более аршин (1 аршин - 71,12 см). Рубка казной (государством) и для казны разрешалась в любых местах и бесплатно, даже если земля не являлась казенной. С 1703 года предусматривались административные и уголовные наказания за незаконную рубку леса. За каждое срубленное дерево (кроме дуба) налагался штраф в размере 10 рублей, за срубленный дуб устанавливалась смертная казнь. Даже за порубку дубового валежника виновные ссылались на каторгу. В 1700 г. в России впервые появились правила использования недр. Петр I "повелел воеводам и особым чиновникам отыскивать руды на землях всех вообще владельцев". 10 декабря 1719 г. был издан Указ об учреждении Берг-коллегии, в ведение которой входило управление горными делами. Полезные ископаемые объявлялись собственностью казны. Этим же Указом устанавливались правила разведки и добычи полезных ископаемых. Для стабилизации и упрочения гражданско-правового оборота полезных ископаемых с 1762 г. предписывалось "заводы и фабрики с их строениями, медные и железные рудники, соляные росолы и трубы, как предметы, сокровенные в недрах земных, а также леса делить между наследниками как недвижимое имущество" <5>. Собственник земельного участка был вправе продать ископаемые земли отдельно от ее поверхности или оставить их за собой, продав поверхность земли <6>. Таким образом, в российском законодательстве собственник мог запретить искать, а тем более разрабатывать недра его земли. В отношении личных участков бывшей надельной земли право на недра оставлялось за сельскими обществами. Исключение было сделано для таких полезных ископаемых, как торф, песок, глина и т. п. <7>. -------------------------------- <5> Булгаков М. Б., Ялбулганов А. А. Российское природоохранное законодательство XI - начала XX веков. М.: Легат, 1997. С. 21. <6> Свод законов Российской империи. Т. 10. Ч. I. Ст. 432. <7> Данилов В. Ф. Формирование института лесной собственности в законодательстве Российской Империи XIX - XX веков // История государства и права. 2007. N 7.

С 1704 г. Указом Петра I все рыбные ловли (право ловить рыбу) были переданы в казну. Право на рыбную ловлю отдавалось в содержание из платежа оброка. Такое правило просуществовало до 1727 г., после чего рыбные ловли были переданы в вечное содержание собственникам земельных участков, но с платежами за них. Такие платежи существовали вплоть до 1775 г. Со времен Петра I был введен запрет на охоту на зверей в окрестностях Санкт-Петербурга и Москвы. С 1714 г. лосей можно было только ловить и приводить в город, за что охотнику выплачивалось 30 рублей. В разное время устанавливались различные расстояния вокруг городов, в пределах которых охота запрещалась. Обычно это расстояние составляло от 30 до 100 верст. Александр I с 1802 г. ввел запрет на отлов, отстрел зверей, птиц без разрешения, установив тем самым лицензионный порядок охоты. За плату выдавались "билеты для стреляния в местах, принадлежащих казенному ведомству" <8>. -------------------------------- <8> Неволин К. А. История российских гражданских законов: В 4 т. СПб., 1858. Т. 4. С. 345.

В Уголовном уложении 1845 г. появляется статья, предусматривающая ответственность за незаконный промысел котиков и бобров, самовольное создание рыбных заводов; незаконный улов рыбы; непринятие должностными лицами "мер по прекращению охоты и звериной и птичьей ловли в запрещенное время и в запрещенных местах, допущение торговли добытою в запрещенное время дичью", за нарушение правил о казенных и частных лесах. Но такого рода составы были ориентированы главным образом на защиту интересов собственности государства и частных лиц, нежели на защиту непосредственно экологических интересов <9>. -------------------------------- <9> Тангиев Б. Б. История развития российского законодательства в области охраны окружающей среды (дореволюционный период) // История государства и права. 2006. N 10.

В XIX в. лесопользователи должны были соблюдать правила охраны лесов, установленные государством. Положением о сбережении лесов 1888 г. все леса подразделялись на две категории - защитные и незащитные. Рубка в защитных лесах могла осуществляться лишь по специальным разрешениям, под условием последовательного возобновления насаждений, и не могла быть сплошной <10>. Во второй половине XIX в. участки леса стали предоставляться в России в долгосрочную аренду на 48 лет удельным крестьянам с условием "его сбережения и правильного в нем пользования" <11>. На арендаторов возлагалась обязанность иметь особую лесную стражу <12>. -------------------------------- <10> Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Спарк, 1995. С. 193. <11> Хаустов Д. В. Публично-правовые договоры в сфере использования и охраны лесов // Экологическое право. 2005. N 5. <12> Фалеев Н. И. Лесное право. М., 1912. С. 112 - 113.

Закон об охоте 1892 г. <13> регулировал только спортивную охоту. Промысловая же охота, распространенная на окраинах России, никакими законами не регулировалась, хотя именно беспорядочный промысел больше всего причинял ущерб охотничьей фауне <14>. -------------------------------- <13> Полное собрание законов Российской империи. 1892. Т 12. Ст. 8301. <14> Колбасов О. С. Советское законодательство об охране природы за 40 лет // Экологическое право. 2006. N 5.

Реформы Екатерины II 1782 г. (1762 - 1796) преследовали цель ослабления государственного контроля за использованием природных ресурсов. В своих Узаконениях она ввела новые правила использования природных ресурсов, установив, что "владельцу земли дано полное право на все произведения, на поверхности и в водах ея обретающиеся, так и на все сокровенные в недрах ея металлы, минералы и другие ископаемые". Право собственности на природные ресурсы стало неразрывно связано с правом собственности на землю. Такой режим правового регулирования природопользования сохранялся в России вплоть до 1917 г. Манифест 1782 г. отменил все ограничения на использование лесов. Межевые Инструкции 1754, 1766 гг. устанавливали, что "бортные ухожья, рыбные ловли, бобровые гоны, вспуды <15>, перевесы и всякие угодья, находящиеся на владельческих землях, отдавать в вечное содержание самим владельцам". Право собственности каждого в имении своем распространялось на леса и все произрастания, воды и внутренности земли. -------------------------------- <15> Бобровые гоны - старорусский юридический термин, означавший право заниматься в должном месте бобровым промыслом; вспуды - ямы для ловли диких зверей. Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. Петербург, 1890 - 1907.

С 1872 г. началось правовое регулирование нефтедобычи. Поиск месторождений дозволялся всем, а для добычи нефти устанавливался разрешительный порядок. Нефтеносные участки, не разрабатываемые, не используемые недропользователем или не оплаченные им в течение двух лет, отбирались. На добытую нефть устанавливался акцизный сбор <16>. -------------------------------- <16> Победоносцев К. Курс гражданского права. СПб., 1883. Ч. 1: Вотчинные права. С. 420.

Советский период развития природоресурсного права с 1917 г. характеризовался правом исключительной государственной собственности на все природные ресурсы - недра, леса, воды, землю и другие ресурсы. Ряд правовых норм, направленных на охрану природных ресурсов в процессе их использования, содержался в Декретах советского правительства "О социализации земли" (1918 г.), "О лесах" (1918 г.), "О недрах земли" (1920 г.), "Об охоте" (1920 г.) <17>. -------------------------------- <17> Собрание узаконений РСФСР. 1918. N 25. Ст. 346; N 42. Ст. 522; 1920. N 36. Ст. 171; N 66. Ст. 297.

В 1920-х гг. вступили в силу Постановления ВЦИК и СНК РСФСР "Об организации и управлении рыбным хозяйством" <18>, "Положение о недрах земли и разработке их" <19>, республиканские правила производства охоты <20>, вводившие юридическую ответственность за браконьерство. -------------------------------- <18> Собрание узаконений РСФСР. 1922. N 61. Ст. 780. <19> Собрание узаконений РСФСР. 1923. N 54. Ст. 532. <20> Собрание узаконений РСФСР. 1923. N 54. Ст. 687.

На начальном этапе советской власти горное, водное, лесное право рассматривались как самостоятельные отрасли права. В 30-е гг. XX в. их самостоятельность стала отрицаться, поскольку господствовала теория единого земельно-колхозного права. После обретения земельным правом самостоятельности в 40-е гг. горное, водное, лесное право стали включаться в земельное право в его широком смысле <21>. В конце 50-х гг. высказывались предложения о том, что в земельное право входят не только лесные, водные и горные отношения, но и отношения по использованию животного мира и даже воздуха <22>. В 60-е гг. Н. Д. Казанцевым впервые было высказано мнение о существовании природоресурсового права как самостоятельной отрасли права <23>, впоследствии поддержанное таким известными учеными-юристами, как В. В. Петров, Б. В. Ерофеев, В. К. Попов, Ю. А. Вовк и др., издавшими учебники по природоресурсовому праву. -------------------------------- <21> Колбасов О. С. Экология: политика - право. М.: Наука, 1976. С. 147 - 148. <22> Якушев В. С. Методы и принципы регулирования земельных отношений // Правоведение. 1961. N 4. <23> Казанцев Н. Д. Природоресурсовое право и его пределы как интегрированной отрасли // Вестник Московского ун-та. 1967. Серия 10 "Право". N 6. С. 6 - 9.

С самого начала становления природоресурсного права как самостоятельной отрасли в его предмет включалось экологическое (природоохранное, природоохранительное) право, поскольку исторически использование природных ресурсов началось гораздо раньше, чем возникла потребность в их охране. В дальнейшем уже природоресурсное право стали включать в Особенную часть экологического права (права окружающей природной среды). Между тем сущность природоресурсных отношений как общественных отношений по поиску, оценке, разведке и добыче природных ресурсов и связанных с ними отношений не изменяется на протяжении многих столетий и не зависит от методов и масштабов природоохранной деятельности, что свидетельствует о самостоятельности отрасли природоресурсного права. Это подтверждается как наличием самостоятельных предмета и метода отрасли, так и заинтересованностью российского общества в обеспечении рационального использования природных ресурсов. Только за последние десятилетия в России были приняты десятки федеральных законов и сотни подзаконных нормативных правовых актов в сфере использования ресурсов недр, водных объектов, лесов, объектов животного мира <24>. -------------------------------- <24> См. подробнее: Калинин И. Б. Природоресурсное право. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2009. 350 с.; Ермолина М. А. Отношения в области охраны и использования природных ресурсов как предмет диссертационных исследований. // Юридическая мысль. 2005. N 6 (31). С. 51 - 55.

Название документа