Реализация прав военнослужащих на жилье в правотворческой деятельности военных министерств и ведомств

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ НА ЖИЛЬЕ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВОЕННЫХ МИНИСТЕРСТВ И ВЕДОМСТВ

М. А. КАЛЮЖНАЯ

Калюжная М. А., преподаватель МИЮ.

Реализация военными министерствами и ведомствами социальных прав обеспечивает военнослужащим достойный уровень жизни и их защищенность. Одним из аспектов обеспечения достаточного уровня жизни военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и членов их семей является предоставление права на жилище. Право на жилище - одно из важнейших социально-экономических прав военнослужащих, поскольку жилище относится к основным материальным условиям жизни любого человека. Во Всеобщей декларации прав человека говорится, что "каждый человек имеет право на жилище" <1> (ст. 25). Соответственно, ст. 40 Конституции Российской Федерации также определяет в числе основных прав военнослужащих право на жилище как гарантированную возможность быть обеспеченным жильем, включая возможность стабильного пользования жилым помещением, его неприкосновенность, недопустимость произвольного лишения жилища, а также возможность улучшить жилищные условия путем приобретения другого жилья. Закрепленные конституционные положения на практике не реализуются, что является основной причиной, порождающей большое число обращений военнослужащих и членов их семей за несудебной и судебной защитой в соответствующие органы. -------------------------------- <1> См.: Всеобщая декларация прав человека. М.: РИОР, 2005.

Международный пакт "Об экономических, социальных и культурных правах", в свою очередь, указывает, что признается право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий жилище и непрерывное улучшение условий жизни (ст. 11). Потребность военнослужащего, как и любого человека, в жилище возникает с момента его рождения и сохраняется на всем протяжении его жизни, т. е. имеет постоянный характер. Продолжая вопрос о толковании конституционного права на жилье, следует заметить, что А. В. Кудашкин, в свою очередь, считает, что "право на жилище" носит многоаспектный характер, так как может быть сведено к нескольким основным юридическим возможностям, которые вытекают из ст. 40 Конституции Российской Федерации. Они включают: - приобретение жилища в пользование или в собственность; - возможность стабильного пользования занимаемыми жилыми помещениями, независимо от видов жилищных фондов; - возможность улучшения своих жилищных условий; - возможность использовать жилое помещение не только для проживания, но и путем предоставления для временного проживания временным жильцам на основании договора коммерческого найма или поднайма <2>. -------------------------------- <2> См.: Кудашкин А. В. Жилищное обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. М., 2005. С. 12.

По мнению автора, необходимо также выделить и возможность охраны, а в случае нарушения жилищных прав и защиты всеми имеющимися способами и средствами. Нецелесообразно также говорить о юридических возможностях, составляющих право на жилище, так как возможностей может и не быть или различные условия, например правовой акт военного ведомства (приказ об исключении из списков очередников или об увольнении), могут помешать их реализации. Следует заметить, что право на жилище будет означать то, что государство должно гарантировать каждому военнослужащему возможность пользоваться имеющимся жильем по правовым основаниям, т. е. охранять имеющееся субъективное гражданское право на конкретное жилье. Право граждан на жилище может быть реализовано разнообразными способами. Особый статус военнослужащих обуславливает и особые формы реализации их прав на жилье, где особую роль приобретает правотворческая и правоприменительная деятельность военных министерств и ведомств, так как от издания соответствующих подзаконных правовых актов, необходимой обобщенной практики по жилищным вопросам будет зависеть реализация прав военнослужащих на жилье. Под правотворчеством в жилищной сфере можно понимать деятельность федеральных органов исполнительной власти, где законом предусмотрена военная служба по принятию, изменению или отмене соответствующих юридических норм, касающихся жилья военнослужащих и членов их семей. Эта деятельность должна осуществляться в рамках норм федеральных законов (жилищных, процессуальных норм). Правотворческая деятельность военных министерств и ведомств характеризуется тем, что: - является важнейшим средством управления в жилищной сфере, совершенствования стратегии жилищного обеспечения; - осуществляется особым субъектом права - федеральными министерствами и ведомствами, где законом предусмотрена военная служба; - ориентирована на специфический объект - жилье военнослужащих, жилищный фонд, жилищные права (жилищная сфера); - основным элементом являются юридические нормы, выражающиеся в подзаконных актах; - должна осуществляться в рамках законов; - подготовкой актов должны заниматься компетентные юристы и экономисты; - должна соответствовать принципу научности с соблюдением юридической техники и т. д. В своем правотворчестве военные министерства (ведомства) не должны забывать о защите жилищных прав граждан (реагирование на заявления и жилищные жалобы военнослужащих как реализация права на несудебный способ защиты). Военнослужащие, проходящие (проходившие) военную службу по контракту в России, в соответствии с законодательством должны обеспечиваться жильем в следующих формах: - служебное жилье: в период прохождения военной службы по контракту, не позднее 3-месячного срока со дня прибытия на новое место службы; военнослужащим и членам их семей, заключившим контракт до 1 января 1998 г. на 5 лет военной службы, - служебные жилые помещения или общежития (в этой сфере следует обратить внимание на формирование фонда служебного жилья, перевод нежилых помещений в жилые и на заключение жилищных договоров с военнослужащими в соответствии с действующим законодательством); - предоставление в собственность жилых помещений по избранному месту службы (срок службы 20 лет и более, а также при увольнении с военной службы по достижении предельного возраста или состоянию здоровья, организационно-штатным мероприятиям при общей продолжительности службы 10 лет и более); - обеспечение граждан жильем путем выдачи государственного жилищного сертификата, уволенных с военной службы и вставших на учет "нуждающимися" до 1 января 2005 г., а также военнослужащих, окончивших высшие учебные заведения до 2005 г.; - накопительно-ипотечная система с 1 января 2005 г. <3> (далее по тексту - НИС), где основное внимание должно быть уделено законному принятию подзаконных актов военных министерств и ведомств в отношении участников НИС, прослуживших три года и более и изъявивших желание получить целевой жилищный заем для приобретения жилья. В этой сфере важно контролировать деятельность должностных лиц кадровых подразделений, документы (приказ об участии в НИС, о предоставлении займа и т. д.), направляемые в Федеральное управление накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения. -------------------------------- <3> См.: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 34. Ст. 3532.

Таким образом, правотворческая деятельность будет зависеть от способа или формы обеспечения военнослужащих жильем (например, приказ о включении в реестр участников НИС и т. д.). Реализация военнослужащими субъективного права на жилье (ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" <4>) должна подкрепляться правовыми гарантиями. В этой сфере государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение. К сожалению, гарантирует, но не исполняет на практике. Среди гарантий <5> в области реализации прав военнослужащих на жилье можно выделить правовые (закрепленные законодательно в нормативно-правовых актах). По мнению автора, к правовым гарантиям в рассматриваемой области можно отнести: -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" // Российская газета. 1998. N 104. <5> Гарантии - закрепленные в законодательстве правовые условия и средства, которые обеспечивают фактическую реализацию прав военнослужащих и их надежную охрану. См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 432.

а) гарантии компенсации военнослужащим и членам их семей за наем (поднаем) в случае непредоставления служебного жилья; б) гарантии защиты нарушенных жилищных прав; в) привлечение к ответственности виновных должностных лиц; г) гарантии социальной поддержки военнослужащих, проходящих военную службу в подразделениях особого риска (в регионах с обостренной политической и социальной обстановкой, с риском терактов, подвергшихся радиационному воздействию <6> и т. д.); -------------------------------- <6> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 866 "О порядке обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении "Маяк", и приравненных к ним лиц" // Российская газета. 2005. 19 января. N 7.

д) гарантии обеспечения жильем в приоритетном порядке (должны закрепляться в подзаконных актах военных министерств и ведомств) членов семей военнослужащих, погибших при исполнении служебного долга (Северный Кавказ, Чечня, Таджикистан). Таким образом, правовые гарантии в области реализации жилищных прав военнослужащих (должны учитываться в правотворческой деятельности) - это правовые средства, закрепленные в законодательстве и в актах правотворческой деятельности военных министерств и ведомств, позволяющие предотвратить и устранить нарушение жилищных прав военнослужащих, восстановить нарушенное право, привлечь виновных к ответственности. Исходя из положений Федерального закона "О статусе военнослужащих" хотелось бы выделить субъектов правотворческой деятельности: военные министерства и ведомства и их структурные подразделения и субъект, на кого направлена деятельность. В зависимости от времени участия в военно-служебных отношениях подразделяют на: военнослужащих, заключивших контракт до 1 января 1998 г., - на пять лет служебное жилье, затем постоянное; заключивших после 1998 г. - право на обеспечение на весь период службы служебным жильем, заключивших после 2005 г. - НИС). Юридическая техника законодателя такова, что в результате нововведений явное право на обеспечение постоянным жильем не прописывается. При отсутствии прямого указания в законе, неясности применения жилищного законодательства к военнослужащим с января 2005 г. (произведена отмена льгот, оставшиеся заменены компенсациями), например, Центральная жилищная комиссия ФСБ России вообще приостановила постановку на учет военнослужащих, имеющих право на улучшение жилищных условий. Это связано с тем, что по договору социального найма жилье предоставляется малоимущим, а военнослужащие к этой категории не относятся. Целесообразно сказать, что в правотворческой деятельности военных министерств и ведомств существуют проблемы, связанные с правовым пониманием и реализацией на практике норм федеральных законов и иных нормативных актов. Для понимания вопросов реализации жилищных прав военнослужащих в правотворческой деятельности военных ведомств необходимо остановиться на специфике правовых отношений жилищной сферы. По своей юридической природе право на жилище фактически является государственно-правовым институтом, а конституционные положения о праве на жилище - юридической базой для развития жилищного законодательства <7>. Следовательно, в объективном смысле право на жилье может быть определено в качестве правового института, включающего правовые нормы органов законодательной власти (их специфика раскрывает особый правовой статус военнослужащих), а также правовые нормы, принимаемые военными министерствами и ведомствами в процессе их правотворческой деятельности. Они должны обладать следующими особенностями: -------------------------------- <7> См.: Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М., 1997. С. 18.

- не противоречить федеральным законам и иному законодательству в жилищной сфере; - иметь степень обязательности для субъектов (военнослужащих, должностных лиц органов военного управления и т. д.); - обладать охраной (органами военного управления и их должностными лицами, государственными органами, осуществляющими контроль и надзор за реализацией жилищных прав военнослужащих) и защитой (Конституционным Судом); - наибольшей степенью стабильности (не ущемлять жилищных прав военнослужащих и членов их семей) и другими. В настоящее время в связи с сокращением численности военнослужащих военных министерств и ведомств ("размазыванием" Вооруженных Сил по всей стране), а также перебазированием военных вузов правотворческая деятельность военных министерств и ведомств может усугубить ситуацию с реализацией жилищных прав военнослужащих (издание актов, нарушающих права военнослужащих). Это связано с тем, что издание нормативно-правовых актов будет зависеть от государственной политики в военной сфере, что в итоге приведет к увеличению количества военнослужащих, не имеющих жилья или нуждающихся в улучшении жилищных условий, так как за три последующих года из армии планируется уволить 160 тыс. военнослужащих <8>, которые, в свою очередь, пополнят списки "бесквартирных" военнослужащих. Перебазирование военных вузов вызовет необходимость в обеспечении качественным жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и соответствующих затратах на строительство нового жилья, что в современных условиях является дорогостоящей операцией. Руководители Министерства обороны надеются восполнить затраты на перевод академий (Академия ракетных войск) за счет продажи исторических построек на набережной Москвы-реки. Кто здесь может гарантировать, что вырученные деньги пойдут на строительство служебного или постоянного жилья и на оснащение вузов? Так к чему осложнять проблему с обеспечением жильем, отодвигая решение в реализации субъективных прав военнослужащих на жилье? Необходимо отметить и то, что при принятии решения о переводе вузов в другие населенные пункты и маленькие города почему-то забылось право на выбор места жительства. -------------------------------- <8> См.: Российская газета. 2008. Октябрь.

Таким образом, рассмотрев в рамках статьи реализацию жилищных прав военнослужащих, следует напомнить, что она будет зависеть и от правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, где законом предусмотрена военная служба. В этом свете видится необходимым в качестве решения сложившихся проблем в правотворческой деятельности определить следующие пути: - отменить решение о сокращении численности военнослужащих до решения жилищной проблемы; - повременить с переселением вузов в отдаленные регионы до решения вопросов строительства жилья на новых местах; - принять во внимание необходимость в правовом толковании норм федерального законодательства (научная и исследовательская работа); - повысить уровень юридической грамотности должностных лиц военных министерств и ведомств (повышение квалификации, переподготовка); - установить контроль за правотворческой деятельностью военных министерств и ведомств (мониторинг жилищного обеспечения, прокурорское реагирование на нарушение жилищных прав, выразившееся в издании актов, не соответствующих законам).

------------------------------------------------------------------

Название документа