К проблеме классификации и стандартизации гостиничных услуг в Российской Федерации

К ПРОБЛЕМЕ КЛАССИФИКАЦИИ И СТАНДАРТИЗАЦИИ ГОСТИНИЧНЫХ УСЛУГ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Д. А. ЖМУЛИНА

Жмулина Д. А., соискатель кафедры коммерческого права юридического факультета СПбГУ.

В данной статье на основе детального анализа действующего законодательства и международных правовых актов исследуется отечественное правовое регулирование в области классификации и стандартизации гостиничных услуг, а также формулируются предложения по совершенствованию регулирования данной сферы.

On the basis of detailed analysis of effective legislation and international legal acts the author studies Russian legal regulation in the sphere of classification and standardization of hotel services and formulates proposals with regard to improvement of regulation in the said sphere <*>. -------------------------------- <*> Zhmulina D. A. On classification of standardization of hotel services in the Russian Federation.

В наше время деятельность по оказанию гостиничных услуг представляет собой развитую отрасль, использующую труд значительного числа людей и обслуживающую огромное число потребителей ее продукта. Современные гостиницы помимо предоставления основной гостиничной услуги - размещения предлагают большой выбор различных дополнительных услуг, призванных удовлетворить самые разнообразные потребности их постояльцев. Ввиду многообразия гостиниц проблема их классификации и сертификации является одной из важнейших с точки зрения управления качеством гостиничных услуг. На сегодняшний день в мире нет единой системы классификации и сертификации гостиниц. По данным Международной ассоциации гостиниц и ресторанов, в настоящее время официальные системы классификации гостиниц приняты в 64 странах мира, в 11 государствах она находится в стадии разработки, а в 58 единой классификации не существует <1>. По мнению В. С. Сенина и А. В. Денисенко, это обусловлено тем, что разработка системы категоризации гостиниц относится к числу наиболее сложных проблем гостиничной отрасли, поскольку согласно расчетам количество параметров, характеризующих качество различных гостиниц, составляет не одну сотню <2>. -------------------------------- <1> См.: Чичкина С. Уровень звездности - понятие расплывчатое // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 2006. N 9. С. 44. <2> См.: Сенин В. С., Денисенко А. В. Гостиничный бизнес: классификация гостиниц и других средств размещения. М., 2006. С. 61.

В Российской Федерации, согласно ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в РФ" <3> (далее - Закон о туристской деятельности), одним из направлений государственного регулирования деятельности по оказанию гостиничных услуг является стандартизация и классификация объектов туристской индустрии, к которым относятся, по смыслу абз. 12 ст. 1 вышеупомянутого Закона, прежде всего гостиницы. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491.

С нашей точки зрения, данное направление государственного регулирования крайне важно и необходимо, так как оно реализует право потребителей на информацию об исполнителе услуг средств размещения и самих услугах в соответствии со ст. 8 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" <4>. -------------------------------- <4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 766.

Статья 5 Закона о туристской деятельности закрепляет норму о том, что стандартизация и классификация объектов туристской индустрии осуществляется в соответствии с законодательством РФ. Стандартизация услуг в нашей стране регулируется Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <5> (далее - Закон о техническом регулировании). Применительно к услугам вообще и к гостиничным услугам в частности Закон определяет техническое регулирование как правовое регулирование отношений в области установления и применения на добровольной основе требований к оказанию услуг, а также оценки и подтверждения соответствия услуг этим требованиям. Статья 18 Закона устанавливает, что такие требования могут быть в форме стандартов или договоров. Никаких других форм документов, устанавливающих состав и содержание добровольно принимаемых требований к услугам, Закон не предусматривает. Закон не допускает применения процедур обязательного подтверждения соответствия услуг каким-то требованиям и принуждения к осуществлению добровольного подтверждения соответствия, в том числе в определенной системе добровольной сертификации. Система добровольной сертификации может быть создана любым юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем или несколькими юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями. Система добровольной сертификации может быть, а может и не быть зарегистрирована Госстандартом РФ (в настоящее время Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии). -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.

Таким образом, можно заключить, что в Российской Федерации гостиничные услуги не подлежат обязательной сертификации. Они подлежат лишь добровольному подтверждению соответствия каким-либо критериям, причем данные критерии нет необходимости где-либо регистрировать, их может разработать и применять любая организация. То есть установление и применение стандартов в данной сфере, если следовать Закону, полностью выведено из ведения государственных органов. Однако государство тем не менее принимает активное участие в разработке критериев оценки качества гостиничных услуг. Так, Минэкономразвития РФ Приказом от 21 июня 2003 г. N 197 утвердило Положение о государственной системе классификации гостиниц и других средств размещения <6>. Данная система классификации гостиниц просуществовала два года и была отменена в связи с принятием 21 июля 2005 г. Приказа Федерального агентства по туризму N 86 "Об утверждении Системы классификации гостиниц и других средств размещения" <7> (далее - Система классификации). Данная Система классификации применяется в настоящее время. Рассмотрим этот документ более подробно. -------------------------------- <6> Российская газета. 2003. 3 сент. <7> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 38.

Прежде всего хотелось бы отметить, что, на наш взгляд, само понятие "система классификации" в контексте документа и в свете понятий и определений Закона о техническом регулировании, и с позиций лексики русского языка является некорректным. Понятие "классификация" в его энциклопедическом значении - это способ или процесс разбиения множества объектов на классы, в данном случае - на категории, обозначаемые количеством "звезд". Под классификацией в Системе классификации понимается процесс отнесения конкретной гостиницы к классификационной группе - категории. Этот процесс состоит из двух последовательных действий: оценки соответствия гостиницы классификационным требованиям; документального подтверждения установленного соответствия категории и состоящего в выдаче сертификата категории и знака соответствия. Но согласно ст. 2 Закона о техническом регулировании подтверждение соответствия - документальное удостоверение соответствия оказания услуг положениям стандартов, сертификат соответствия - документ, удостоверяющий соответствие объекта положениям стандартов, сертификация - форма подтверждения соответствия объектов положениям стандартов. То есть то, что в Приказе Федерального агентства по туризму называется "классификация", по Закону о техническом регулировании - "сертификация". В связи с этим представляется необходимым внести соответствующие изменения в Приказ Федерального агентства по туризму и заменить понятие "классификация" на "сертификация", каковой она, по сути, и является. Система классификации содержит требования к гостиницам и другим средствам размещения и критерии их балльной оценки и требования к номерам различных категорий и критерии их балльной оценки, в соответствии с которыми и осуществляется оценка гостиниц и других средств размещения на соответствие той или иной категории. Следует сказать, что проблема разработки единых требований для оценки средств размещения постоянно находится в центре внимания специалистов во всем мире. С тех пор как туризм стал носить массовый характер и сложная проблема сертификации гостиничных услуг встала довольно остро, разные организации неоднократно предпринимали попытки принять единый мировой стандарт для услуг, оказываемых гостиницами. Однако на сегодняшний день эти попытки не увенчались успехом в силу многих причин, прежде всего национально-исторических особенностей туристской индустрии разных стран. В 1989 г. Секретариат Всемирной туристской организации (далее - ВТО) выпустил Рекомендации по межрегиональной гармонизации критериев гостиничной классификации <8>. Именно этот документ можно сегодня рассматривать как международный стандарт гостиничных услуг. Следует отметить, что он носит исключительно рекомендательный характер. -------------------------------- <8> См.: Международный туризм: правовые акты. М., 2002. С. 307 - 323.

На наш взгляд, упомянутые выше требования к гостиницам и другим средствам размещения и критерии их балльной оценки и требования к номерам различных категорий и критерии их балльной оценки Системы классификации соответствуют рекомендациям ВТО. Аналогично документу ВТО Система классификации содержит требования, предъявляемые к зданию гостиницы и прилегающей к ней территории, водо - и энергоснабжению, отоплению, вопросам безопасности, номерам, техническому и сантехническому оборудованию, дополнительным помещениям гостиницы, предоставляемым услугам, обслуживающему персоналу и т. д. Каждый вид требований делится на две группы. Первая предъявляется к гостиницам всех категорий. Выполнение этих требований - необходимое условие для обеспечения безопасности гостя. Ко второй группе относятся требования, предъявляемые к конкретным категориям гостиниц. Представляется, что существенной недоработкой Системы классификации является отсутствие связи между требованиями к гостиницам и другим средствам размещения и критериями их балльной оценки и требованиями к номерам различных категорий и критериями их балльной оценки. Результат категорирования номеров никак не влияет на присваиваемую гостинице категорию. Мы предлагаем связать две группы требований неким алгоритмом, предполагающим наличие номеров определенной категории в гостинице определенной категории. Организационная структура Системы классификации состоит из пяти уровней. Во-первых, это руководящий орган системы - федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма. В терминах Закона о техническом регулировании это юридическое лицо, образовавшее систему добровольной сертификации. Руководящий орган системы утверждает решения аттестационной комиссии и создает комиссию по апелляциям. Во-вторых, действует центральный орган системы (ЦОС), который создает аттестационную комиссию и утверждает документы системы, принимает заявки на проведение экспертной оценки, ведет единый реестр системы, а также осуществляет координирующие функции, разрабатывает методические документы, производит сбор и анализ информации и ряд прочих функций. Решение о присвоении или отказе в присвоении средству размещения запрашиваемой категории принимает аттестационная комиссия. Непосредственно экспертную оценку средств размещений производят органы по классификации, которые создаются на базе организации, определенной ЦОС. Также существует комиссия по апелляциям, которая рассматривает апелляции по вопросам, связанным с классификацией. Закон о техническом регулировании, помимо лица, образовавшего систему добровольной сертификации, предусматривает всего лишь один орган - орган добровольной сертификации. Несмотря на явные внешние различия с организационной структурой, установленной в Законе о техническом регулировании, явных противоречий вышеупомянутому Закону в организационной структуре Системы классификации нет. Однако представляется необоснованным и не соответствующим решаемой задаче количество уровней принятия решений и излишняя забюрократизированность процесса. На наш взгляд, это усложняет и необоснованно завышает стоимость оценки и подтверждения соответствия категории. В целом можно сказать, что Система классификации, нуждаясь в ряде доработок, в том числе и концептуальных, представляет собой стройную и целостную систему по сертификации гостиниц и других средств размещения. И она вполне могла бы стать основой и гарантом стабильности и постоянства качества гостиничных услуг в РФ. Однако Система классификации обладает, как представляется, одним существенным недостатком. Она является добровольной, и заставить гостиницы получать сертификат категории никто не может. Также очевидно, что гостиницы, предлагающие услуги низкого качества, либо вообще не будут проходить никакую сертификацию, либо сделают это в рамках другой системы, созданной согласно Закону о техническом регулировании. И абсолютно законно получат даже самую высокую категорию в рамках собственной системы соответствия. Сравнивать качество предоставляемых услуг в гостиницах, классифицированных по разным системам, достаточно сложно. Ведь при любой классификации делается некоторая ограниченная выборка из огромного многообразия параметров, которые могут быть подвергнуты оценке. А пострадавшей стороной в сложившейся ситуации оказывается потребитель, который, заказывая гостиницу из другого региона, ориентируется на категорию, указанную в брошюре или на сайте гостиницы, не знает, на каком основании данная категория присвоена. Он имеет одни представления, например о категории "три звезды", а получает услуги на уровне, по его мнению, "одной звезды". Однако он не может предъявить к исполнителю никаких претензий, ведь у последнего есть сертификат соответствия гостиницы категории "три звезды" в рамках некой добровольной системы сертификации. Важно отметить, что была предпринята попытка решить данную проблему со стороны государства. Система классификации получила одобрение Правительства РФ в распоряжении от 15 июля 2005 г. N 1004-р <9>. Одобрение Правительством РФ Системы классификации свидетельствует о том, что государство в лице федерального органа исполнительной власти в сфере туризма выступает гарантом того, что гостиница или другое средство размещения действительно соответствует всем требованиям, предъявляемым к категории, которая была присвоена данной гостинице или другому средству размещения. Однако, на наш взгляд, этот шаг проблемы не решает. Даже одобренная Правительством РФ Система классификации не становится обязательной и остается одной из ряда возможных систем сертификации. Потребитель не обеспечен достоверной информацией о категории гостиницы. -------------------------------- <9> Российская газета. 2005. 21 июля.

В свете вышеизложенного представляется необходимым ввести обязательную сертификацию гостиниц и других средств размещения на территории РФ. Для этого предлагается в терминах Закона о техническом регулировании отнести деятельность по оказанию гостиничных услуг не к услугам, а к процессам и принять соответствующий технический регламент о гостиничной деятельности, в основу которого может лечь переработанная и дополненная Система классификации. Введение обязательной сертификации для гостиничных услуг, на наш взгляд, не будет противоречить требованиям соглашений Всемирной торговой организации, приведение в соответствие с которыми законодательного регулирования стандартизации и сертификации в РФ является одной из целей Закона о техническом регулировании. Торговлю услугами регулирует Генеральное соглашение по торговле услугами от 15 декабря 1993 г. (ГАТС). ГАТС в отношении услуг не применяет понятий "технический регламент" и "стандарт", т. е. не делит требования на обязательно применяемые и добровольно исполняемые, а применяет понятие "меры", под которыми понимаются нормативные правовые акты по регулированию торговли услугами. Таким образом, в мировой практике на услуги могут утверждаться обязательные требования.

------------------------------------------------------------------

Название документа