Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения

РАЗРЕШЕННОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ: ВОПРОСЫ УСТАНОВЛЕНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ

Е. Л. МИНИНА

Минина Елена Леонидовна, заместитель заведующего отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Исследованы пробелы и противоречия действующего российского законодательства, регулирующего порядок установления и изменения видов разрешенного использования земельных участков, и намечены пути их устранения; проанализированы перспективы развития и трансформации института разрешенного использования земельных участков в соотношении с принципом деления земель на категории в зависимости от их целевого назначения.

Ключевые слова: земельный участок, целевое назначение, разрешенное использование, категория земель.

Permitted use of land plots: issues of establishment and modification E. L. Minina

The article from the standpoint of land low are investigated gaps and contradictions of the Russian legislation regulating the establishment and change of permitted use of land, and the ways of their elimination, as well as analyze the prospects for development and transformation of institute for permitted use of land in relation to the principle of dividing the land categories depending on their intended purpose.

Key words: land plot, intended purpose, permitted use, category of land.

Вопросы, связанные с установлением и изменением вида разрешенного использования земельного участка, в земельном законодательстве решены недостаточно четко, на что уже обращалось внимание в юридической литературе <1>. Анализ норм законодательства показывает, что в нем отсутствует ясность и последовательность в подходах к понятию разрешенного использования земельных участков и его месту в системе земельных правоотношений. -------------------------------- <1> См., например: Попов М. В. Изменение разрешенного использования и целевого назначения земельных участков // Хозяйство и право. 2009. N 2; Кузнецов И. С. Теоретические и практические проблемы изменения целевого назначения и видов разрешенного использования земельных участков // Бюллетень нотариальной практики. 2011. N 1; Козырь О. М. Изменение разрешенного использования земельных участков для целей строительства // Экологическое право России: Сб. матер. науч.-практ. конф.: Учеб. пособие для вузов. Вып. 6. М., 2009; Михайлова А. Л. Изменение целевого назначения и разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий, не относящихся к особо ценным землям // Цивилист. 2008. N 4.

Понятие разрешенного использования земельного участка ЗК РФ не определено, и в науке единое мнение по этому поводу также отсутствует <2>. -------------------------------- <2> См., например: Крассов О. И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. N 1; Анисимов А. П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. 2006. N 4; Баразгова Р. С. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий // Современное право. 2009. N 6.

Основные положения, касающиеся разрешенного использования земельных участков, содержатся в п. 2 ст. 7 ЗК РФ. В соответствии с данной статьей правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования. Эта норма соответствует одному из принципов земельного законодательства, закрепленному в подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ о делении земель по целевому назначению, "согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства". Смысл данного принципа можно трактовать следующим образом: целевое назначение земель (и, соответственно, требования к целевому использованию земель) определяется их принадлежностью к той или иной категории, а разрешенное использование - дополнительный элемент, из которого складывается правовой режим земельного участка. Понятие "разрешенное использование" четко привязано ЗК РФ к зонированию территорий: упомянутая ст. 7 говорит о разрешенном использовании "в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов". Зонирование же территорий по ЗК РФ относится только к землям населенных пунктов, в которых согласно ст. 85 в соответствии с градостроительными регламентами устанавливаются территориальные зоны. Иные категории земель не упоминаются. Появление в действующем ЗК РФ норм о разрешенном использовании земельных участков (Земельный кодекс РСФСР 1991 г. его не упоминает) связано со вступлением в силу в 1998 г. ГсК РФ, который определял разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве как использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством РФ, а также сервитуты. Разрешенное использование применялось только в отношении земельных участков, расположенных на землях населенных пунктов, для которых характерно наличие разнородных по своему назначению зон (сельскохозяйственного использования, производственных, рекреационных), предполагающих различный правовой режим. ЗК РФ установил обязательность определения разрешенного использования земельного участка при его предоставлении для строительства. Однако строительство может осуществляться не только на землях населенных пунктов, но и на землях иных категорий (в основном промышленности и другого специального назначения), если это соответствует их целевому назначению. Таким образом, разрешенное использование применяется по отношению к земельным участкам, подлежащим застройке, независимо от категории земель. Это подтвердил и принятый в 2004 г. Градостроительный кодекс РФ: виды разрешенного использования устанавливаются градостроительными регламентами применительно к каждой территориальной зоне. При этом Градостроительный кодекс РФ существенно развил понятие разрешенного использования земельных участков. Кроме того, он установил круг земель, на которые градостроительные регламенты не распространяются, и земель, для которых такие регламенты не устанавливаются. К последним относятся земли лесного фонда, земли, покрытые поверхностными водами, земли запаса, земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон. По смыслу норм ГсК РФ при отсутствии градостроительного регламента вид разрешенного использования не устанавливается. И действительно, данный Кодекс не требует определения вида разрешенного использования в отношении названных выше земель и земельных участков. В пункте 7 ст. 36 ГсК РФ указано, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами; а использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами. Термин "использование" употребляется в данном контексте как режим использования, который может включать, например, ограничения на ведение отдельных видов хозяйственной деятельности. Однако в последние годы сложилась практика установления вида разрешенного использования при оформлении документов на земельный участок, независимо от категории и вида земель, на которых он расположен. Даже Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в ст. 7 в составе сведений государственного кадастра недвижимости о земельном участке как объекте недвижимости, наряду с категорией земель, к которой отнесен земельный участок, называет разрешенное использование. Причем оговорка о том, что это требование распространяется только на земельные участки, на которых действуют градостроительные регламенты, или на земельные участки в установленных законом случаях, отсутствует. Но поскольку ни ЗК РФ, ни ГсК РФ не говорят об обязательности определения вида разрешенного использования любого земельного участка, то и порядок такого определения в случаях отсутствия градостроительного регламента они не закрепляют. Соответственно, не ясно, каким образом происходит определение вида разрешенного использования земельного участка. Наиболее очевидным решением данного вопроса было бы законодательное закрепление для земельных участков, в отношении которых не устанавливаются градостроительные регламенты и на которые такие регламенты не распространяются, порядка определения вида разрешенного использования по принципу, который применяется к остальным земельным участкам: устанавливать актами соответствующих органов власти перечни видов разрешенного использования для каждой территории, на основании чего заинтересованное лицо самостоятельно выбирает вид разрешенного использования земельного участка, права на который он оформляет. Однако поскольку речь идет в основном о землях, предполагающих особый режим использования и охраны, то к расположенным на них земельным участкам должно применяться иное правило - вид разрешенного использования должен выбираться в соответствии с решением уполномоченного органа. Поэтому необходимо установить перечень полномочий органов власти, действующих в отношении тех или иных земельных участков, порядок и сроки принятия ими решений, перечень необходимых для этого документов, способы обжалования принятых решений и т. д. Кроме того, представляется, что принимаемое решение должно согласовываться с лицом, оформляющим права на земельный участок. При этом важно установить, по каким основаниям полномочным органом будет определяться вид разрешенного использования конкретного земельного участка. Должен ли такой орган утверждать перечни видов разрешенного использования по территориям, на которых не действуют градостроительные регламенты, или они утверждаются законом? Данное правило должно быть четко сформулировано в федеральном законе (поскольку речь идет о правах граждан и юридических лиц) - и это должен быть ЗК РФ (а не ГсК РФ), так как норма будет касаться земельных участков, не предназначенных под застройку. До настоящего времени местные органы власти произвольно определяли вид разрешенного использования каждого участка. В 2007 г. Минэкономразвития России разработало Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов. В этом документе был установлен перечень видов разрешенного использования для данной категории земель. Аналогичные классификаторы установлены и для земель иных категорий (в том числе земель промышленности, сельскохозяйственного назначения). На местном уровне эти классификаторы использовались органами власти при принятии решений о разрешенном использовании земельных участков; однако методические рекомендации не являются общеобязательным документом. В 2010 г. ЗК РФ был дополнен положением о том, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Пока соответствующий документ не принят. К настоящему времени виды разрешенного использования большинства земельных участков уже установлены, однако зачастую это происходило с нарушениями прав землепользователей и собственников зданий (строений, сооружений). Помимо прочего названный выше классификатор может не содержать в своем перечне отдельные виды разрешенного использования. Такая правовая неопределенность делает актуальным вопрос о порядке изменения вида разрешенного использования земельного участка. ГсК РФ установлено, что порядок изменения вида разрешенного использования земельных участков определяется правилами землепользования и застройки. На период до 2012 г. действует норма п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", согласно которой решение об изменении принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. Учитывая названные выше причины, можно прогнозировать необходимость изменения видов разрешенного использования значительного количества земельных участков, в связи с чем следует предусмотреть упрощенный порядок такого изменения в течение определенного периода. Кроме того, и после 2012 г. останутся территории, на которых не будут установлены правила землепользования и застройки, а вопрос о том, в каком порядке на них должно производиться изменение разрешенного использования, остается неурегулированным. В соответствии с п. 5 ст. 37 ГсК РФ решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами. Очевидно, имелись в виду специальные законы, регулирующие режим использования отдельных видов земель (например, Лесной и Водный кодексы РФ, Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и др.), но сегодня ни один из них порядок принятия указанных решений не устанавливает. Общие нормы о порядке установления и изменения вида разрешенного использования на таких землях должны быть определены ЗК РФ. Заметим, что установление норм, о которых идет речь, особенно важно для земель сельскохозяйственного назначения, поскольку отсутствие правил порождает коррупцию. Необходимо внести в ЗК РФ и Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" изменения, направленные на установление следующих моментов: кто, на основании каких документов, по какой процедуре принимает решение об изменении вида разрешенного использования сельскохозяйственных угодий. Данным полномочием должны быть наделены субъекты РФ как органы исполнительной власти, уполномоченные на изменение категории земель сельскохозяйственного назначения. Но для предупреждения возможности нарушения прав и законных интересов правообладателей основные параметры процедуры изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения необходимо установить на федеральном уровне, предоставив субъектам РФ право уточнять отдельные положения, например сроки принятия решения. Что касается порядка изменения вида разрешенного использования земельных участков, на которые распространяются градостроительные регламенты, то здесь также возникает несколько существенных вопросов. Обоснованность действующей на период до 2012 г. нормы п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вызывает сомнения, так как для вынесения решения главой местной администрации об изменении вида разрешенного использования земельных участков требуется сложная и малоэффективная процедура публичных слушаний (результаты которой носят рекомендательный характер), но нет надобности в согласии правообладателя. Это создает возможность для нарушения прав лиц, использующих земельные участки. Видимо, следует признать целесообразным определение на уровне закона основных моментов того порядка изменения видов разрешенного использования земельных участков, который будет устанавливаться правилами землепользования и застройки. Однако прежде чем вносить в законодательство поправки по поводу разрешенного использования земельных участков, необходимо определиться в принципиальном отношении к этому понятию и его месту в системе правового регулирования. Представляются возможными три основных варианта: 1) разрешенное использование применяется только по отношению к земельным участкам, планируемым под застройку, и для других участков не требуется; порядок его установления и изменения регулируется ГсК РФ; 2) разрешенное использование земельных участков является инструментом земельного права, дополняющим и уточняющим понятие категории земель для обеспечения целевого и рационального их использования. Каждая категория земель предусматривает определенный перечень возможных видов разрешенного использования. Он устанавливается земельным законодательством, равно как и порядок определения, изменения вида разрешенного использования; 3) категории земель отменяются - вместо них устанавливаются виды разрешенного использования. Сегодня ГсК РФ и ЗК РФ основаны на принципах первого варианта, хотя фактически законодательство развивается по второму. В связи с этим показательно, например, что в Федеральном законе от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ст. 14 названа "Целевое назначение, в том числе разрешенное использование искусственного земельного участка" (выделено мной. - Е. М.). В принципе законодатель может выбрать любой из вариантов при условии его последовательной реализации. Однако наименее желателен третий вариант - отмена категорий земель, и не в последнюю очередь потому, что его реализация потребует наиболее существенных изменений законодательства, в том числе кардинальной переработки ЗК РФ, устанавливающего правовой режим земель в зависимости от их принадлежности к той или иной категории. Это потребует переоформления правоустанавливающих документов на земельные участки, что, как показывает опыт, затягивается на длительный срок, создает препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности, ложится тяжким бременем на граждан - обладателей прав на земельные участки, способствует возникновению массы коллизий в правоприменительной практике. Кроме того, в случае принятия такого решения институт разрешенного использования земельных участков должен будет взять на себя те функции, которые сегодня выполняют категории земель по обеспечению их целевого использования. Например, в целях сохранения наиболее ценных земель - сельскохозяйственных угодий, особо охраняемых природных территорий - необходимо будет установить не менее жесткий порядок изменения их разрешенного использования, чем действующий порядок перевода в другую категорию. Но в таком случае вряд ли следует ожидать существенного упрощения процедур без ущерба для обеспечения публичных интересов в использовании земель; соответственно, более рациональным является совершенствование существующего порядка установления и изменения категории земель. В случае принятия второго варианта потребуется внесение дополнений в законодательство. В частности, необходимо будет установить в ЗК РФ и в Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" основания и порядок определения и изменения видов разрешенного использования применительно к отдельным категориям земель. Также представляется, что, за исключением некоторых случаев, вид разрешенного использования по аналогии с категорий земель может быть изменен по инициативе правообладателя земельного участка с разрешения компетентного органа.

Библиографический список

Анисимов А. П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. 2006. N 4. Баразгова Р. С. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий // Современное право. 2009. N 6. Козырь О. М. Изменение разрешенного использования земельных участков для целей строительства // Экологическое право России: Сб. матер. науч.-практ. конф.: Учеб. пособие для вузов. Вып. 6. М., 2009. Крассов О. И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. N 1. Кузнецов И. С. Теоретические и практические проблемы изменения целевого назначения и видов разрешенного использования земельных участков // Бюллетень нотариальной практики. 2011. N 1. Михайлова А. Л. Изменение целевого назначения и разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий, не относящихся к особо ценным землям // Цивилист. 2008. N 4. Попов М. В. Изменение разрешенного использования и целевого назначения земельных участков // Хозяйство и право. 2009. N 2.

Название документа