Нарушения антимонопольного законодательства в области земельных отношений

(Гостюшев А.)

("Конкуренция и право", 2011, N 6)

Текст документа

НАРУШЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В ОБЛАСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

А. ГОСТЮШЕВ

Андрей Гостюшев, начальник отдела контроля органов власти Управления Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю.

Земля всегда была и остается нашим национальным богатством, основным источником материальных благ и главным ресурсом для развития всех форм хозяйствования. Инвестиции в землю, ее купля-продажа во всем мире считаются одним из самых доходных видов бизнеса. Для большинства сфер бизнеса (промышленность, строительная отрасль и др.) получение земли во владение (собственность, аренда) является необходимым условием осуществления хозяйственной деятельности.

Вместе с тем наличие земли в таких масштабах, как в России, приводит к ряду проблем.

Ее настолько много, что уровень спроса на землю не везде одинаков: в разных регионах она востребована по-разному либо вовсе не представляет экономического интереса. При этом централизованное нормативное регулирование порядка предоставления земли не учитывает особенностей экономической, социальной обстановки в отдельном регионе или местности.

В условиях российской действительности, когда имеется много неосвоенных земель, учитывая, что собственность на большую часть этого богатства не разграничена и земельные участки не введены в гражданский оборот в качестве полноценных объектов гражданских прав, уполномоченные органы власти вступают первыми в правоотношения с представителями бизнеса при получении земли.

Из года в год Алтайское краевое УФАС России сталкивается с систематическими нарушениями прав хозяйствующих субъектов со стороны органов власти при выделении земельных участков. Такое поведение властей приводит исключительно к негативным последствиям: земля распределяется с нарушением правил справедливой конкуренции, по избирательному принципу, либо вовсе остается без хозяина и простаивает, что исключает возможность ее эффективного использования.

Здесь на защиту бизнеса встает антимонопольное законодательство, поскольку земельные правоотношения, помимо специальных отраслевых норм, также попадают в сферу регулирования ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части необходимости соблюдения органами власти запрета на осуществление действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Наиболее типичные нарушения, с которыми приходится сталкиваться специалистам Алтайского краевого УФАС России на практике, связаны с невыполнением уполномоченными органами своих обязанностей и полномочий, возложенных на них земельным законодательством, а также с несоблюдением порядка проведения установленных процедур предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта (ст. ст. 30 и 31 ЗК РФ).

Так, в 2010 г. комиссия Управления рассмотрела дело, возбужденное по заявлению индивидуального предпринимателя, в результате которого были установлены комплексные и сопряженные друг с другом нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В частности, нарушения были выявлены в действиях Главного управления имущественных отношений Алтайского края, которое отказало в предоставлении с предварительным согласованием места размещения объекта земельных участков для строительства апарт-отелей с несоблюдением Порядка предоставления земельных участков, находящихся в границах муниципального образования городского округа - г. Барнаула Алтайского края, государственная собственность на которые не разграничена (утв. Постановлением Администрации Алтайского края от 8 февраля 2007 г. N 48) (далее - Порядок).

В условиях российской действительности, когда имеется много неосвоенных земель, уполномоченные органы власти вступают первыми в правоотношения с представителями бизнеса при получении земли.

Нарушающие Закон действия администрации г. Барнаула в лице комитета по архитектуре и развитию города выразились в отказе в выборе земельного участка для строительства апарт-отелей. Нарушило Закон также бездействие администрации г. Барнаула, выразившееся в непредставлении через комитет по архитектуре и развитию города в Главное управление имущественных отношений Алтайского края документов и информации, предусмотренных п. 2.4 Порядка и пунктом 2.3 Временных правил застройки г. Барнаула (утв. решением Барнаульской городской Думы от 27 октября 2006 г. N 440). Отсутствие указанных документов не позволяло уполномоченному органу принять обоснованное решение по заявлению индивидуального предпринимателя при рассмотрении вопроса о предварительном согласовании и выборе земельного участка для строительства апарт-отеля.

Ответчикам по делу были выданы предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства. В ходе проверки ненормативных актов антимонопольного органа в порядке гл. 24 АПК РФ арбитражный суд подтвердил правильность выводов, к которым пришла комиссия Алтайского краевого УФАС России (решение Арбитражного суда Алтайского края от 30 июня 2010 г. по делу N А03-5467/2010).

Однако не всегда нарушение прав хозяйствующих субъектов возникает в результате неприменения (неправильного применения) уполномоченными органами норм земельного законодательства. Как показывает практика, зачастую ущемление интересов предпринимателей при предоставлении земельных участков является следствием неполноты правового регулирования в данной сфере, которая дает возможность уполномоченному лицу поступать по собственному усмотрению.

Так, п. 2 ст. 31 ЗК РФ на органы местного самоуправления возложена обязанность по обеспечению выбора земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

В силу п. 5 указанной выше статьи результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях - и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Согласно п. 6 ст. 31 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, установленные ст. 29 настоящего Кодекса, принимают решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

Применение указанных норм на практике порождает ряд вопросов, которые вызваны тем, что порядок и сроки проведения таких процедур согласования четко не определены; отсутствует порядок выполнения действий по определению вариантов выбора участка, не уточняется содержание таких действий; не установлены пределы, в рамках которых должен действовать орган при определении вариантов выбора участка (может ли он предложить иной вариант размещения участка в пределах этого же квартала, микрорайона, улицы); не регламентированы действия уполномоченного органа при получении единственного варианта расположения (может ли он обязать орган местного самоуправления определить иные варианты или обосновать их отсутствие).

Судебная практика отвечает на данные вопросы далеко не всегда в пользу хозяйствующего субъекта. Так, по мнению судов, нахождение канализационных коллекторов в пределах границ испрашиваемого земельного участка является обстоятельством, объективно препятствующим выбору и предоставлению участка для размещения стационарного объекта (Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 10 сентября 2010 г. по делу N А03-3873/2010, от 3 декабря 2010 г. по делу N А03-5770/2010, от 24 ноября 2010 г. по делу N А03-4972/2010). Аналогичные последствия наступают, если испрашиваемый земельный участок расположен за красными линиями квартала или в зоне перспективного строительства транспортной развязки (Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 1 декабря 2010 г. по делу N А03-4975/2010, от 17 ноября 2010 г. по делу N А03-5775/2010).

В Постановлении от 16 сентября 2010 г. по делу N А03-3410/2010 ФАС Западно-Сибирского округа пришел к выводу о том, что нормы ст. ст. 30 и 31 ЗК РФ не содержат положений об обязательном оформлении акта выбора земельного участка, если имеются препятствия для выбора земельного участка, а отсутствие акта само по себе не свидетельствует о непроведении выбора земельного участка.

В результате в удовлетворении требований хозяйствующего субъекта об обязании заинтересованного лица обеспечить выбор данного земельного участка, результаты выбора оформить актом о выборе земельного участка для строительства, утвердить схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора судом было отказано, т. е., по сути, признано отсутствие необходимости предоставления иных вариантов выбора, устраняющих установленные судом препятствия для предоставления участка.

Таким образом, отсутствие четкого законодательного регулирования фактически приводит к тому, что федеральная норма, недвусмысленно обязывающая орган обеспечить выбор земельного участка посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования (ст. 31 ЗК РФ), перестает работать на практике.

При таких условиях могут возникать ситуации, когда орган по заявке заинтересованного лица готовит заведомо бесперспективный вариант размещения земельного участка (несоответствие разрешенных условий использования соответствующей территории назначению земельного участка и т. д.), что в дальнейшем исключит для заявителя возможность получить испрашиваемый земельный участок.

Проблемы реализации интересов хозяйствующих субъектов возникают вследствие установления в нормативных актах необоснованно широких пределов применения полномочий органов власти (отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения), что в силу п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96) относится к коррупциогенным факторам.

Так, ч. 1 ст. 34 ЗК РФ устанавливает для органов государственной власти и органов местного самоуправления обязанность обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны в том числе:

принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;

обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Проблемы реализации интересов хозяйствующих субъектов возникают вследствие установления в нормативных актах необоснованно широких пределов применения полномочий органов власти, что относится к коррупциогенным факторам.

Таким актом в г. Барнауле и является разработанный упомянутый ранее Порядок. Он, в частности, обязывает уполномоченный орган заблаговременно публиковать в газете "Алтайская правда" информацию о земельных участках (для целей, не связанных со строительством), которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно).

При этом ни ч. 1 ст. 34 ЗК РФ, ни нормы Порядка не уточняют, в какой момент времени должна публиковаться указанная информация: до или после поступления заявки заинтересованного лица о предоставлении земельного участка. Это обстоятельство принципиально важно при решении вопроса о возможности хозяйствующего субъекта инициировать процедуру получения участка, отвечая на который суд пришел к выводу о том, что право на подачу заявления о предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством, возникает у заинтересованного лица только после предварительного опубликования уполномоченным органом соответствующей информации о земельных участках, предлагаемых к предоставлению в собственность или в аренду.

По мнению суда, вопрос о том, какие земельные участки могут быть предложены к предоставлению в собственность или в аренду для целей, не связанных со строительством, относится к компетенции Главного управления как органа, осуществляющего распоряжение земельными участками, находящимися в границах муниципального образования г. Барнаула Алтайского края, государственная собственность на которые не разграничена (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 2 августа 2011 г. по делу N А03-13439/2010).

Таким образом, прогрессивные нормы, направленные на обеспечение справедливости, публичности и прозрачности процедур предоставления земельных участков, установленные ст. 34 ЗК РФ и продублированные в актах субъекта РФ, превратились в административный барьер, исключающий возможность инициировать процедуру предоставления участка со стороны хозяйствующего субъекта без предшествующего ей информирования, целесообразность которого (информирования) определяется уполномоченным органом по своему усмотрению.

Вместо заключения

Названные проблемы однозначно не должны оставаться без внимания законодателя.

В качестве одного из предложений можно рассмотреть упразднение института предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта и дальнейшее внедрение обязательных публичных процедур их предоставления исключительно на торгах (на примере ст. ст. 30.1 и 30.2 ЗК РФ, которые были введены в Кодекс Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ). Тем более что такое право у органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления есть (ч. ч. 1.1 и 1.2 ст. 30 ЗК РФ).

Казалось бы, простое и эффективное решение, которое, однако, обнажает ряд системных проблем:

- сохраняется зависимость потенциальных участников торгов от права органа власти провести (или не проводить) торги по собственному усмотрению;

- возникают дополнительные затраты на финансирование работ по формированию земельных участков (выполнение кадастровых работ), которые могут стать непосильным бременем для многих и в первую очередь муниципальных бюджетов;

- явная невостребованность земли в экономически слабых отдаленных регионах страны сделает эту процедуру бессмысленной, а трату бюджетных средств - неэффективной.

Целесообразно дальнейшее правовое совершенствование и развитие установленных механизмов распоряжения землей на всех уровнях: пересмотр и уточнение действующих норм; восполнение пробелов в процедурах предоставления земли; пошаговая регламентация действий уполномоченных органов, исключающая субъективный фактор из процесса принятия решения по заявке о предоставлении земельного участка.

Это крайне масштабная работа, необходимость проведения которой вытекает не только из сложившейся правоприменительной практики, но и из требований Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и принятых в соответствии с ним подзаконных актов.

Название документа