Градостроительное зонирование как способ определения правового режима земель

ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ КАК СПОСОБ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ

А. В. ЧЕРЕДНИКОВ

Чередников А. В., главный консультант управления правового и кадрового обеспечения Министерства имущественных отношений Самарской области.

В статье рассматриваются особенности определения правового режима земель муниципальных образований с учетом специфики градостроительного зонирования. Подчеркивается необходимость согласования публичных и частных интересов в землепользовании, обосновывается потенциальная эффективность градостроительного зонирования как средства достижения указанной цели.

Ключевые слова: градостроительное зонирование, правовой режим, устойчивое развитие, интерес, разрешенное использование.

Town-planning zoning as a means of determination of legal regime of lands A. V. Cherednikov

In article features of the maintenance of a legal regime of the earths of municipal unions are considered. Specificity organizational-legal order definitions of a legal regime of the earths on the basis of town-planning zoning is allocated. Necessity of the coordination of public and private interests for land tenure is underlined and potential efficiency of town-planning zoning as means of achievement of the specified purpose is proved.

Key words: town-planning zoning, legal regime, stable development, interest, permitted use.

Пункт 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации <1> (далее - ЗК РФ) гласит, что земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. -------------------------------- <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 декабря 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

Под использованием земли не по целевому назначению понимается осуществление землепользования в нарушение правового режима, определенного соответствующим компетентным органом. В правоприменительной практике имеются подходы, что законодатель разделяет понятие "использование земель по целевому назначению", регламентация которого отнесена к компетенции федеральных органов государственной власти и разрешенного использования, порядок установления которого находится в совместной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации <2>. -------------------------------- <2> См.: Постановление ФАС Московского округа от 25 февраля 2004 г. N КА-А40/707-04; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 16 июля 2009 г. N Ф04-4141/2009(10415-А45-23) // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".

Определение целей, для которых могут использоваться земли, является основополагающим для конструкции правового режима земель <3>. Уточнение и детализация правового режима земель конкретной категории осуществляется посредством зонирования территорий, предусмотренного в ЗК РФ и Градостроительном кодексе Российской Федерации <4> (далее - ГрК РФ). -------------------------------- <3> Правовой режим земель обеспечивается совокупностью правовых норм, определяющих содержание и особенности таких его элементов, как право собственности на землю, права на землю лиц - несобственников земельных участков, управление в сфере использования и охраны земель, основания и порядок принудительного прекращения прав на землю и оборотоспособность земельных участков (ст. 27 ЗК РФ). См.: Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2009. С. 51, 62. <4> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

Если ЗК РФ рассматривает зонирование территорий в качестве способа определения правового режима земель, то ряд положений ГрК РФ определяет особенности содержания и порядка установления правового режима земель на территориях муниципальных образований. ГрК РФ предусматривает специальный вид зонирования территорий - градостроительное зонирование (зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов). В основу содержания правового режима земель муниципальных образований заложена идея устойчивого развития территорий, которое определяется как обеспечение безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека при осуществлении градостроительной деятельности, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п. 3 ст. 1 ГрК РФ). Правовые средства обеспечения устойчивого развития территорий позволяют определить п. 1 ст. 2 ГрК РФ, устанавливающий первоочередной принцип законодательства о градостроительной деятельности: обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Судами признается, что отсутствие генерального плана и произведенного зонирования территорий (отсутствие указанных документов) делает невозможным предоставление испрашиваемых земельных участков в собственность <5>. Это усложняет конструкцию правового режима таких земель, определяемого в результате комплексного правового регулирования широкого спектра общественных отношений на основе единого правового акта - правил землепользования и застройки. Конституционным Судом Российской Федерации отношения в сфере градостроительной деятельности в целом охарактеризованы как имеющие комплексный, межотраслевой характер <6>. -------------------------------- <5> См.: Постановление ФАС Центрального округа от 12 ноября 2004 г. N А08-13779/03-20 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика". <6> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 г. N 468-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской городской Думы о проверке конституционности части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 2.

Вывод о комплексном характере положений правил землепользования и застройки находит подтверждение в практике арбитражных судов. Правила землепользования и застройки разрабатываются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, иными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в том числе с учетом правовых актов, определяющих основные направления социально-экономического и градостроительного развития муниципальных территорий, охраны и использования культурного наследия, окружающей среды и природных ресурсов <7>. -------------------------------- <7> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12 января 2010 г. по делу N А33-10157/2009 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".

Возникает необходимость гармонизации широкого спектра публичных и частных интересов, лежащих не только в области землепользования, но и в иных областях общественной жизни и соответственно опосредованных различными по отраслевой принадлежности нормами права <8>. Процесс использования земельного участка как объекта имущественных прав в целях реализации частных интересов должен быть согласован с процессом развития территории, в пределах которой с частными интересами корреспондируют публичные. Приоритет публичного интереса в организации порядка использования земель муниципальных образований, заложенный в содержание правил землепользования и застройки, отмечен в правоприменительной практике. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия <9>. -------------------------------- <8> См. подр.: Чередников А. В. Градостроительное зонирование как средство обеспечения баланса публичных и частных интересов в использовании и охране земель // Материалы Круглого стола "Правовое обеспечение экологической безопасности в субъектах Российской Федерации" / Отв. ред. В. В. Никишин, И. Н. Жочкина. М., 2010. С. 126. <9> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12 января 2010 г. по делу N А33-10157/2009 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".

Это призвано исключить возможность появления обособленного земельного участка, использование которого будет противоречить порядку использования и развития территории, из состава которой он выделяется, что в конечном итоге может привести к конфликту частных и публичных интересов в использовании и охране земли. Соотношение территории и земельного участка, из состава которой он выделяется, можно представить как соотношение общего и частного. Однако земельный участок становится частным по отношению к общему - территории, из состава которой он выделяется, не только в силу возможности использования, но и в связи с возможностью совершения иных действий с земельным участком обладателем прав на него: действий по отчуждению, передаче в пользование, изменению границ участка и др. Правовой режим конкретного земельного участка определяется не только исходя из интересов его правообладателя, а исходя из принадлежности участка как частного к структуре общего, т. е. прежде всего исходя из определенного в результате зонирования территорий баланса частных и публичных интересов <10>. Правовой нормой, направленной на достижение указанной цели, можно считать ч. 3 ст. 36 ГрК РФ, являющуюся базовым принципом правового зонального регулирования землепользования и застройки <11>: действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования <12>. Следовательно, для разных земельных участков, расположенных в одной территориальной зоне, не могут быть установлены различные градостроительные регламенты, и в результате обеспечивается единство правового режима. -------------------------------- <10> Подтверждение данного вывода усматривается в уже упоминавшемся выше Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 12 января 2010 г. по делу N А33-10157/2009, где суд, анализируя ст. 7 ЗК РФ, указывает, что право собственника земельного участка на использование своего участка ограничивается установленным градостроительным зонированием территорий. <11> См. подр.: Трутнев Э. К., Бандорин Л. Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: Ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. М., 2008. С. 208. <12> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 5 ноября 2009 г. N Ф03-5627/2009 по делу N А51-11282/2008 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".

Правовое значение градостроительного регламента определено в п. 2 ст. 85 ЗК РФ, согласно которому градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Как следует из указанной нормы ЗК РФ, градостроительным регламентом определяется основная, наиболее значимая часть правового режима объектов недвижимости, что обеспечивается установлением в нем видов разрешенного использования и предельных размеров земельных участков. При этом неотъемлемым элементом правового режима земель является не только разрешенное использование, но и ограничения прав лиц, использующих земельные участки, устанавливаемые, как правило, в публичных интересах <13>. -------------------------------- <13> См.: Крассов О. И. Земельное право современной России: Учеб. пособие. М., 2003. С. 41.

В отличие от п. 2 ст. 85 ЗК РФ ГрК РФ определяет несколько иное правовое значение градостроительному регламенту: им определяется правовой режим недвижимости (ч. 1 ст. 36 ГрК РФ). Правовая основа структуры названного регламента определена земельным законодательством, такими компонентами, как предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, и ограничениями использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемыми в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 9 ст. 1 ГрК РФ). Охрана земли в качестве природного объекта, природного ресурса и обеспечение иных публичных интересов является одним из приоритетов зонирования территорий, которое осуществляется на основе определения разрешенного использования земельных участков. Правовой режим земель устанавливается исходя из конституционной характеристики земли как основы жизни и деятельности человека, что подразумевает приоритетное регулирование отношений по использованию и охране земли, исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю (пп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Под разрешенным использованием понимается совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях, т. е. определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок и находящийся на нем объект недвижимости. В свою очередь, рациональное, эффективное использование земли может быть осуществлено только при наличии факторов, ограничивающих индивидуальную деятельность по ее использованию. Эти ограничения могут устанавливаться публичной властью с позиций общего, публичного интереса. Из п. 2 ст. 39, ст. 57 ГрК РФ следует, что градостроительные регламенты устанавливаются для каждой территориальной зоны и являются составляющими правил застройки - нормативно-правового акта органа местного самоуправления, устанавливающего порядок градостроительной деятельности на соответствующих территориях. Градостроительные регламенты в отличие от технических регламентов определяют параметры и виды использования территории поселения в части застройки (внешнюю форму строительной деятельности в поселениях) и утверждаются актом органа местного самоуправления, что подтверждается правоприменительной практикой <14>. -------------------------------- <14> См.: Постановление ФАС Центрального округа от 26 июля 2010 г. по делу N А23-5687/09А-3-284 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".

Из Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 25 марта 2010 г. по делу N А63-2695/2009 следует, что разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов использования правообладателем предоставленного ему земельного участка. Разрешенное использование земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему участке, т. е. разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему земельном участке <15>. -------------------------------- <15> Аналогичное понимание разрешенного использования (видов разрешенного использования) встречается также в Постановлениях ФАС Северо-Кавказского округа от 3 июля 2007 г. N Ф08-3896/2007 по делу N А53-19291/2006-С2-41, ФАС Восточно-Сибирского округа от 27 января 2009 г. N А19-9931/08-55-Ф02-7101/08 по делу N А19-9931/08-55, ФАС Северо-Кавказского округа от 23 августа 2010 г. по делу N А63-14558/2009 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".

Именно виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, в первую очередь названы в п. 9 ст. 1 ГрК РФ в качестве элементов градостроительного регламента. Весьма распространена позиция арбитражных судов, согласно которой толкование п. 2 ст. 7 ЗК РФ свидетельствует о том, что возможность самостоятельного выбора разрешенного использования земельных участков поставлена законодателем в зависимость от видов использования, предусмотренных зонированием территорий. В дополнение к ней можно указать, что разрешенное использование определяется не собственником земельного участка применительно к конкретному участку, а градостроительным регламентом применительно к каждой территориальной зоне (п. 2 ст. 37 ГрК РФ) <16>. -------------------------------- <16> См.: Определение ВАС от 25 февраля 2010 г. N ВАС-16623/09 "Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации"; Постановления ФАС Московского округа от 15 июня 2005 г. N КА-А41/4959-05, от 26 сентября 2007 г. N КА-А41/9616-07 по делу N А41-К2-21126/06, от 31 июля 2008 г. N КА-А41/6086-08 по делу N А41-К2-1156/08; Постановление ФАС Центрального округа от 19 августа 2010 г. по делу N А62-403/2010 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".

Поэтому правовое значение правил землепользования и застройки состоит в публичном предъявлении землепользователям четких и понятных правил игры посредством единого документа нормативного характера, содержащего среди прочего юридически значимые градостроительные регламенты, устанавливающие конкретные виды разрешенного использования объектов недвижимости, как побуждающие к деятельности по использованию земли, так и ограничивающие свободу градостроительной деятельности инвесторов и правообладателей объектов недвижимости. Наибольшая степень сбалансированного учета всей совокупности факторов, лежащих в основе правового режима земель, должна быть обеспечена применительно к конкретной отдельно взятой территории, т. е. на местном уровне <17>. Так, может быть реализован провозглашенный ст. 1 ЗК РФ принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Определяя градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований, ГрК РФ называет первоочередного субъекта публичного интереса в данном виде зонирования территорий - население соответствующего муниципального образования. Частные интересы, связанные с наличием имущественных прав на землю и интересами в ее использовании в целях удовлетворения личных потребностей, должны быть сбалансированы с публичными интересами сообщества, проживающего на определенной территории (местного сообщества). -------------------------------- <17> В пп. 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ провозглашен принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, предполагающий учет природных, социальных, экономических и иных факторов. Показательно, что с данной нормой ЗК РФ корреспондирует п. 2 ст. 2 ГрК РФ, устанавливающий в качестве одного из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Подпункт 4 п. 1 ст. 1 ЗК РФ устанавливает принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством. С данным принципом согласуется ст. 30 ГрК РФ, устанавливающая проведение публичных слушаний в качестве обязательного условия разработки и принятия правил землепользования и застройки. Публичные слушания следует считать средством согласования публичных и частных интересов при разработке правил землепользования и застройки (ч. 12 ст. 31 ГрК РФ) <18>. -------------------------------- <18> См., например: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 14 июля 2010 г. по делу N А67-8416/2009; Постановление ФАС Уральского округа от 20 октября 2008 г. N Ф09-7493/08-С6 по делу N А76-957/2008 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".

Таким образом, установление правового режима земель муниципальных образований предполагает согласование в нормах права публичных и частных интересов, что в итоге определяет содержание права собственности на землю, прав на землю лиц - несобственников земельных участков, особенности управления в сфере использования и охраны земель, оборотоспособности земельных участков на территориях муниципальных образований. Использование заложенного ГрК РФ в содержание градостроительного регламента сочетания видов разрешенного использования недвижимости, предельных размеров земельных участков, параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, с одной стороны, и ограничений использования недвижимости - с другой, позволяет обеспечить необходимую и достаточную подчиненность публичным интересам интересов частных лиц, обусловленную особенностями конкретной территории. Это создает возможности для комплексного правового регулирования на основании единого нормативного правового акта (правил землепользования и застройки, принятых в соответствии с ГрК РФ) всей совокупности отношений по использованию и охране земли.

Название документа