Реализация административной ответственности за неисполнение обязанности по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком

РЕАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ ОБЯЗАННОСТИ ПО ПЕРЕОФОРМЛЕНИЮ ПРАВА ПОСТОЯННОГО (БЕССРОЧНОГО) ПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ УЧАСТКОМ

Д. В. ЯКУНИН

Якунин Дмитрий Владимирович, доцент кафедры гражданского права Дальневосточного филиала Российской академии правосудия, кандидат юридических наук, доцент.

В статье содержится анализ диспозиции ст. 7.34 КоАП РФ, вступающей в силу 1 января 2013 г.

Ключевые слова: административная ответственность, сроки давности привлечения к административной ответственности, переоформление права, бессрочное пользование земельного участка.

Realization of administrative responsibility for non-performance of obligation of re-formalization of right of permanent (unlimited) use of land plot D. V. Yakunin

The article describes analysis of the section's provision of the Administrative Code of the Russian Federation namely sec. 7.34 that will be in force since Jan. 1, 2013.

Key words: administrative responsibility, terms for administrative offences, re-registration of right, timeless using of a part of land.

Земельный кодекс Российской Федерации в ст. 20 установил, что в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. В то же время право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса, сохраняется. Одновременно с этим Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <1> установил обязанность в отношении юридических лиц переоформить данное право на право аренды или приобрести земельный участок в собственность до 1 января 2012 г. (далее - обязанность по переоформлению права). -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

Первоначальная редакция Закона предусматривала исполнение данной обязанности до 1 января 2004 г. Впоследствии данный срок неоднократно переносился с интервалом в два года (на 2006, 2008, 2010, 2012 гг.). В то же время следует отметить, что, по данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, по состоянию на третий квартал 2010 г. количество зарегистрированных прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, по которым юридические лица, являющиеся правообладателями, не переоформили это право в соответствии с требованиями действующего законодательства, в отдельных регионах остается достаточно высоким. В частности, в Ивановской области таких прав зарегистрировано 6805, в Московской области - 4746, в Астраханской области - 2290. Всего по Российской Федерации таких прав зарегистрировано 51 478. При этом по состоянию на данный период количество принятых заявлений о государственной регистрации права собственности, договоров аренды, в целях переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками составляет 2839 <2>. -------------------------------- <2> Информация о регистрационных действиях с земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, право постоянного (бессрочного) пользования которыми не переоформлено юридическими лицами в установленном порядке // URL: http:// www. rosreestr. ru/ about/ analytical/ 1304163/ (дата обращения: 03.05.2011).

Эти данные позволяют сделать вывод о том, что к установленному сроку, как и прежде, не стоит ожидать значительного снижения количества зарегистрированных прав постоянного (бессрочного) пользования земельными участками у юридических лиц, которым по действующему земельному законодательству на таком праве земельные участки не предоставляются. Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности" (далее - Федеральный закон N 212-ФЗ) <3> КоАП РФ дополнен ст. 7.34 "Нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность", вступающей в силу с 1 января 2013 г. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4009.

Конструкция данной статьи сформулирована таким образом, что данное правонарушение нельзя отнести к категории длящихся. Поскольку в законе установлен крайний срок исполнения обязанности по переоформлению права, то по истечении установленного срока правонарушение является оконченным. Формулировка "нарушение сроков" прямо привязывает момент окончания противоправного деяния с истечением установленного срока. Данная позиция отражена в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", в соответствии с которым "невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному сроку не является длящимся административным правонарушением. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает исчисляться с момента наступления указанного срока" <4>. Аналогичной позиции придерживаются и арбитражные суды <5>. -------------------------------- <4> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6. <5> См., напр.: Постановление Президиума ВАС РФ от 7 октября 2008 г. N 5196/08 по делу N А76-5630/2007-49-123/59-277; Постановление Президиума ВАС РФ от 26 февраля 2008 г. N 9199/07 по делу N А12-17542/06-С30 // СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии с п. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) с момента совершения правонарушения. Так как п. 2 ст. 6 Федерального закона N 212-ФЗ предусматривает рассмотрение данной категории дел органами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель (т. е. административными органами), установленный двухмесячный срок давности по делам об административных правонарушениях должен истечь в марте 2012 г. В то же время ст. 7.34 КоАП РФ должна вступить в силу 1 января 2013 г. <6>. -------------------------------- <6> Ч. 3 ст. 7 ФЗ от 24.07.2007 N 212-ФЗ "О внесении изменения в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4009.

Здесь наблюдается ситуация, когда органы государственной власти наделяются правом вынести постановление о назначении административного наказания по истечении года со дня совершения деяния, при том что деяние на момент совершения не являлось административным правонарушением, так как статья, устанавливающая ответственность, еще не вступила в силу. Что противоречит не только ст. 4.5 КоАП РФ, установившей сроки давности по делам об административных правонарушениях, но и ст. 54 Конституции РФ, провозгласившей, что никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если абстрагироваться от реальной даты вступления в силу ст. 7.34 КоАП РФ и гипотетически принять за эту дату 1 января 2012 г. - дату истечения срока по исполнению обязанности, то на данный момент можно прогнозировать, что в отдельных регионах органы государственного земельного контроля не смогут справиться с тем количеством дел об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, которые им придется рассмотреть в период с января по март 2012 г. Это неизбежно приведет к тому, что многие лица смогут избежать административной ответственности, лишь по той причине, что дела об административных правонарушениях, возбужденные в отношении их, не будут рассмотрены в пределах установленного двухмесячного срока. В дальнейшем привлечь к ответственности данных лиц по ст. 7.34 КоАП РФ не представляется возможным, равно как не представляется возможным повторно привлечь к ответственности лиц, на которых уже было наложено наказание, но продолжающих уклоняться от исполнения обязанности по переоформлению права. В данном случае возможно только привлечение к ответственности по п. 1 ст. 19.5 КоАП РФ "Невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства", при условии что такое предписание выносилось. При этом предусмотренное по данной статье наказание в виде штрафа, налагаемого на юридических лиц, в размере от 10 до 20 тыс. руб. значительно меньше, чем размер штрафа, предусмотренный ст. 7.34 КоАП РФ, - от 20 до 100 тыс. руб. Каких-либо иных мер воздействия на правонарушителя законодательство не предусматривает. В этой связи предлагается в качестве одного из возможных вариантов изложить ст. 7.34 КоАП РФ в следующей редакции: "Обладание земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования в нарушение предусмотренных земельным законодательством сроков и порядка переоформления на право аренды или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от 20 тыс. до 100 тыс. руб. Примечание. За административные правонарушения, предусмотренные настоящей статьей, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица". Данная редакция имеет целью, указав на длящийся характер правонарушения, во-первых, устранить проблему значительного временного интервала между крайней датой исполнения обязанности по переоформлению права (1 января 2012 г.) и вступлением в силу ст. 7.34 КоАП РФ (1 января 2013 г.). Во-вторых, поскольку привлечение к ответственности пресекает правонарушение, продолжение уклонения от исполнения обязанности по переоформлению права после привлечения к административной ответственности образует событие нового правонарушения, тем самым предусматривается возможность неоднократного применения данной статьи. В то же время следует отметить, что указание на длящийся характер правонарушения устраняет только некоторые проблемы, но не устраняет проблему начала 2013 г., когда должны быть возбуждены производства и рассмотрены дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, в течение первых двух месяцев после вступления в силу ст. 7.34 КоАП РФ. Это обусловлено тем, что срок давности по длящимся административным правонарушениям начинает исчисляться со дня обнаружения правонарушения. Поскольку сведения о зарегистрированных правах на земельные участки содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ведение которого осуществляется Федеральной службой государственной регистрации кадастра и картографии, которая и уполномочена рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.34 КоАП РФ, наличие в данном Реестре сведений о непереоформленном праве на день вступления в силу данной статьи является признаком правонарушения, и как следствие, день вступления в силу статьи будет являться днем обнаружения правонарушения. Таким образом, одни лишь изменения в КоАП РФ не решат комплексно проблему неисполнения обязанности по переоформлению права, необходимо предусмотреть в законодательстве и иные меры воздействия как принудительного, так и стимулирующего характера.

Название документа