Лесное законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения в Российской Федерации: научно-практический комментарий статьи 2 Лесного кодекса РФ

ЛЕСНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ИНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ЛЕСНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ СТАТЬИ 2 ЛЕСНОГО КОДЕКСА РФ

А. Н. КОЗЫРИН

Комментируемая статья описывает систему источников правового регулирования лесных отношений <1>. -------------------------------- <1> Обращает на себя внимание несоответствие названия статьи и ее содержания. В статье, названной "Лесное законодательство", собственно лесному законодательству посвящена лишь одна часть из шести. Остальные части комментируемой статьи посвящены не лесному законодательству, а различным подзаконным актам, регулирующим лесные отношения. Таким образом, статью, исходя из ее содержания, следовало бы назвать "Лесное законодательство и иные правовые акты, регулирующие лесные отношения". Отмеченное несоответствие следует отнести к существенным недочетам юридико-технического характера, подлежащим устранению в процессе дальнейшей работы над лесным законодательством.

В части первой комментируемой статьи содержится определение лесного законодательства, под которым понимается Лесной кодекс РФ иные федеральные законы, регулирующие лесные отношения, а также законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют лесные отношения на региональном уровне и принимаются в соответствии с актами федерального лесного законодательства. Такое определение лесного законодательства нуждается в некоторых комментариях. 1. Законодатель при определении лесного законодательства пошел по пути понимания законодательства в узком (собственном) смысле. Еще с советских времен в юридической науке обозначился двоякий подход к самому понятию "законодательство". Различали законодательство в широком и узком смысле слова. Под законодательством в широком смысле понималась внешняя форма выражения объективного права, совокупность актов, с помощью которых воля народа становится общеобязательной. Иными словами, понятием "законодательство" охватывались различные юридические акты, издаваемые уполномоченными государственными органами и устанавливающие нормы права. В их число входили не только законодательные акты, но и многочисленные подзаконные акты. Под законодательством в узком (собственном) смысле понимались только законы, то есть нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, принимаемые законодательными органами. Практически на всем протяжении советского периода истории отечественного права законодательство понималось расширительно. В 1990-е годы практика законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определению законодательства был обозначен уже в первой части Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ, в котором гражданское законодательство определено как совокупность самого Гражданского кодекса РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения (п. 2 ст. 3). Впоследствии тенденция использования понятия "законодательство" как совокупности исключительно законодательных актов нашла свое подтверждение в большинстве "отраслеобразующих" федеральных законов - Трудовом кодексе РФ (ст. 5), Земельном кодексе РФ (ст. 2), Водном кодексе РФ (ст. 2) и др. Однако подход законодателя к определению понятия законодательства отличается крайней непоследовательностью. В некоторых недавно принятых кодексах и иных федеральных законах можно обнаружить примеры возврата к концепции законодательства в широком смысле: под законодательством продолжает пониматься некий неоднородный по своей юридической природе нормативный массив - совокупность нормативных правовых актов, включая сами законы. Так, например, в ст. 5 Жилищного кодекса РФ (от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ) определено, что жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса РФ, принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Подобная непоследовательность в подходах к определению законодательства свидетельствует об отсутствии четко сформировавшейся концепции законотворчества, неразработанности по этому вопросу юридической догматики и невысоком уровне юридической техники в федеральном законотворческом процессе. В этой связи включение в комментируемую статью, посвященную лесному законодательству, упоминаний о подзаконных актах Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также муниципальных правовых актов, регулирующих лесные отношения, может быть истолковано как балансировка между определением лесного законодательства в узком смысле, содержащимся в части 1 комментируемой статьи, и расширительным подходом к пониманию лесного законодательства, проступающим в частях 2 - 6 статьи 2 Лесного кодекса РФ. 2. В комментируемой статье к федеральной компоненте лесного законодательства отнесены сам Лесной кодекс РФ и иные федеральные законы. В качестве примеров таких федеральных законов можно привести немногочисленные несистематизированные законодательные акты лесного законодательства: продолжающие действовать нормы Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 года N 22-ФЗ (статья 42 "Лесорубочный билет, ордер и лесной билет" и другие) <2>, Федеральный закон от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" <3>, содержащий, помимо организационных норм и переходных положений, ряд важных материальных норм. -------------------------------- <2> Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 610. <3> Собрание законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 5279.

Представление лесного законодательства в виде открытого списка законодательных актов обусловлено отсутствием в Лесном кодексе РФ определения лесных отношений - предмета лесного законодательства. Возьмемся утверждать, что отсутствие такого определения представляет серьезный концептуальный изъян современного российского лесного законодательства, который, с одной стороны, препятствует эффективной систематизации лесного законодательства прежде всего из-за отсутствия определения предмета правового регулирования, а с другой стороны, способен привести к многочисленным проблемам правоприменения, вызванным коллизией норм лесного законодательства и норм "непрофильных" отраслей законодательства, регулирующих смежные с лесными отношения (гражданские, земельные, налоговые, административные и другие). Без законодательно закрепленного определения предмета регулирования лесного законодательства становится трудно установить, какое законодательство является специальным, а какое - общим при регулировании отношений по рациональному использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, повышению их экологического и ресурсного потенциала. Заметим, что в ранее действовавшем Лесном кодексе РФ 1997 года законодатель предпринял попытку определить цели и задачи лесного законодательства (преамбула и статья 2 Лесного кодекса РФ 1997 года), а также его предмет - лесные отношения (статья 5). 3. Двухуровневая система лесного законодательства, предусматривающая включение в него как федеральной компоненты (Лесной кодекс РФ и иные федеральные законы), так и регионального лесного законодательства, обусловлена установленным Конституцией РФ распределением полномочий по регулированию лесных отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. К ведению Российской Федерации в этой области относятся в соответствии со ст. 71 Конституции РФ: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду, федеральная государственная собственность на леса, другие природные ресурсы и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации; гражданское законодательство в части правовой защиты имущественных отношений, возникающих при использовании и охране лесных объектов и т. д. Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности (в том числе на леса и другие природные ресурсы); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории. В этой же статье Конституции РФ закреплено, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды также относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). При этом принятые в соответствии с упомянутой конституционной нормой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ). Лесное законодательство субъектов Российской Федерации формируется в соответствии с Конституцией РФ и с учетом полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, закрепленных в статье 82 Лесного кодекса РФ. В отдельных случаях в Лесном кодексе РФ содержатся отсылочные нормы к конкретным актам лесного законодательства субъекта Российской Федерации: - в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (ст. 29); - порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации (ст. 30); - в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки елей и (или) деревьев других хвойных пород для новогодних праздников гражданами, юридическими лицами на основании договоров купли-продажи лесных насаждений без предоставления лесных участков (ст. 32); - порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд устанавливается законом субъекта Российской Федерации (ст. 33); - порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд устанавливается законом субъекта Российской Федерации (ст. 35); - правила использования лесов для ведения охотничьего хозяйства устанавливаются законом субъекта Российской Федерации (ст. 36); - ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (ст. 76). Обычно в законодательном акте регионального лесного законодательства содержится статья, в которой определяется предмет регулирования лесных отношений на уровне субъекта Российской Федерации. Так, в статье 1 Закона Московской области от 12 июля 2007 года N 104/2007-ОЗ "Об использовании лесов на территории Московской области" <4> установлено, что Закон в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации устанавливает правила использования лесов в Московской области для ведения охотничьего хозяйства, порядок заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, а также заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений гражданами для собственных нужд. Кроме того, Законом регулируются отношения, связанные с заготовкой гражданами древесины для собственных нужд, устанавливаются исключительные случаи заготовки древесины для обеспечения государственных или муниципальных нужд на основании договора купли-продажи лесных насаждений. -------------------------------- <4> Ежедневные новости. Подмосковье. 21.07.2007. N 130.

Чаще всего законодательство субъекта Российской Федерации является несистематизированным. В Ленинградской области, например, принято несколько актов лесного законодательства: Областные законы Ленинградской области от 13 ноября 2007 года N 160-оз "О порядке заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд" <5>, от 11 декабря 2007 года N 173-оз "О правилах использования лесов для ведения охотничьего хозяйства на территории Ленинградской области" <6>, от 8 ноября 2007 года N 155-оз "О порядке заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд" <7> и др. В Хабаровском крае действуют Законы Хабаровского края от 24 июня 2009 года N 250 "О реализации отдельных полномочий Хабаровского края в области лесных отношений" <8>, от 26 декабря 2007 года N 175 "О порядке заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд на территории Хабаровского края" <9>, от 14 ноября 2007 года N 157 "О правилах использования лесов для ведения охотничьего хозяйства на территории Хабаровского края" <10>, от 14 ноября 2007 года N 158 "О порядке заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд на территории Хабаровского края" <11>. -------------------------------- <5> Вестник Правительства Ленинградской области. 20.12.2007. N 76. <6> Вестник Правительства Ленинградской области. 25.12.2007. N 80. <7> Вестник Правительства Ленинградской области. 14.12.2007. N 74. <8> Собрание законодательства Хабаровского края. 12.07.2009. N 6(83). <9> Собрание законодательства Хабаровского края. 31.12.2007. N 12(65). <10> Собрание законодательства Хабаровского края. 12.12.2007. N 11(64). <11> Собрание законодательства Хабаровского края. 12.12.2007. N 11(64).

В "лесных" регионах Российской Федерации сформировано развитое лесное законодательство, особое место в котором занимают законы, устанавливающие различного рода нормативы и тарифы лесопользования: Закон Красноярского края от 6 декабря 2007 года N 3-788 "О ставках платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности края, ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности края, в целях его аренды" <12>, Закон Ивановской области от 8 декабря 2008 года N 153-ОЗ "Об установлении ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности Ивановской области" <13> и др. -------------------------------- <12> Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 28.12.2007. N 67(219). <13> Собрание законодательства Ивановской области. 19.12.2008. N 49(419).

В отдельных субъектах Российской Федерации предприняты попытки систематизировать региональное лесное законодательство: Закон Республики Мордовия от 14 июня 2011 года N 26-З "О регулировании лесных отношений в Республике Мордовия" <14>; Закон Тульской области от 5 декабря 2007 года N 917-ЗТО "О лесах Тульской области" <15>, Закон Ярославской области от 27 июня 2007 года N 55-з "О некоторых вопросах регулирования лесных отношений" <16>, Закон Омской области от 6 декабря 2007 года N 981-ОЗ "О регулировании лесных отношений в Омской области" <17>, Закон Волгоградской области от 7 апреля 2008 года N 1650-ОД "Об использовании лесов на территории Волгоградской области" <18>, Закон Республики Марий Эл от 31 мая 2007 года N 26-З "О реализации полномочий Республики Марий Эл в области лесных отношений" <19>, Закон Белгородской области от 16 ноября 2007 года N 164 "О реализации в Белгородской области положений Лесного кодекса Российской Федерации" <20> и др. -------------------------------- <14> Известия Мордовии. 16.06.2011. N 87 - 29. <15> Тульские известия. 13.12.2007. N 241. <16> Губернские вести. 29.06.2007. N 44-б. <17> Ведомости Законодательного Собрания Омской области. Декабрь 2007 г. N 5(54). Часть I. Ст. 3502. <18> Волгоградская правда. 16.04.2008. N 67. <19> Собрание законодательства Республики Марий Эл. 26.06.2007. N 6. Ст. 292. <20> Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. Ноябрь 2007 г. N 116.

В части второй комментируемой статьи упоминаются указы Президента РФ, которыми могут регулироваться лесные отношения. Включение этой нормы в текст Лесного кодекса РФ представляет собой, скорее всего, отголосок правовой политики 1990-х годов, вошедшей в историю российского законодательства как эпоха "указного" права. В этот период Президент РФ своими указами заполнял законодательный вакуум в различных сферах экономической и социальной жизни. В настоящее время указы главы государства в реальном механизме правового регулирования утрачивают свои былые доминирующие позиции. Президент РФ издает указы для регулирования социально-экономических отношений в случаях, которые, как правило, непосредственно предусматриваются в самом законодательном акте. Действующий Лесной кодекс РФ не содержит норм, делегирующих Президенту РФ полномочия по принятию нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения. Нормативные указы Президента РФ регулируют прежде всего управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (например, Указ Президента РФ от 27 августа 2010 года N 1074 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" <21>). -------------------------------- <21> Собрание законодательства РФ. 2010. N 35. Ст. 4533.

Особое место в системе нормативных правовых актов подзаконного характера, принимаемых на федеральном уровне, занимают акты Правительства РФ. Нормативным правовым актам Правительства РФ как источникам лесного права посвящена часть третья комментируемой статьи. В статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <22> закреплено, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. При этом уточняется, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Таким образом, нормативными правовыми актами Правительства РФ, регулирующими лесные отношения, могут быть только постановления, но не распоряжения Правительства РФ. -------------------------------- <22> Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Нормотворческие полномочия Правительства РФ в сфере правового регулирования лесных отношений устанавливаются непосредственно в актах лесного законодательства - Лесном кодексе РФ, Федеральном законе "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации". По отдельным вопросам лесных отношений Правительство РФ, в соответствии с предписаниями лесного законодательства, обязано принять соответствующие постановления, по другим - оно может реализовать нормотворческие полномочия по своему усмотрению. Заметим также, что в соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" <23> ряд полномочий в сфере правового регулирования лесных отношений, ранее закрепленных за Правительством РФ непосредственно, переданы федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному Правительством РФ. Таким образом, сфера нормотворческой деятельности Правительства РФ по регулированию лесных отношений в настоящее время сузилась. Пояснения требует тот факт, что по отдельным вопросам, нормотворчество по которым в силу предписаний Федерального закона N 160-ФЗ передано федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному Правительством РФ, Правительством РФ в течение 2007 - 2008 гг. был принят ряд постановлений, которые продолжают действовать до тех пор, пока уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти не примет по этому вопросу соответствующий нормативный правовой акт. -------------------------------- <23> Собрание законодательства РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616.

Сейчас Правительство РФ, согласно предписаниям Лесного кодекса РФ, наделено правом устанавливать: - порядок реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43 - 46 Лесного кодекса РФ (ст. 20); - порядок подготовки перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов и его утверждения (ст. 22); - правила пожарной безопасности в лесах и требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов устанавливаются Правительством Российской Федерации (ст. 53); - порядок разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его форма, порядок разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации (ст. 53.3); - классификация чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, порядок введения чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, и взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления в условиях таких чрезвычайных ситуаций (ст. 53.6); - ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, в целях его аренды (ст. 73); - ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности (ст. 76); - методики распределения субвенций из федерального бюджета, предоставляемых субъектам РФ для осуществления передаваемых полномочий РФ в области лесных отношений (ст. 83); - порядок расходования и учета средств, передаваемых органам государственной власти субъектов РФ на осуществление полномочий РФ в области лесных отношений (ст. 83); - размер и порядок взимания платы за предоставление выписок из государственного лесного реестра (ст. 91); - правила хранения, ношения и применения специальных средств должностными лицами, осуществляющими государственный лесной контроль и надзор, определяются Правительством Российской Федерации (ст. 96); - порядок осуществления государственного лесного контроля и надзора (ст. 96); - порядок осуществления государственного пожарного надзора в лесах (ст. 97); - таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства (ст. 100); - функциональные зоны в лесопарковых зонах, площадь и границы лесопарковых зон, зеленых зон (ст. 105). Реализуя перечисленные полномочия, Правительство РФ принимает постановления, в которых, как правило, указываются статьи Лесного кодекса РФ, в соответствии и во исполнение которых принимаются данные подзаконные нормативные правовые акты. В качестве примеров приведем Постановления Правительства РФ: от 14 декабря 2009 года N 1007 "Об утверждении Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон" <24>, от 3 февраля 2010 года N 47 "Об утверждении Правил хранения, ношения и применения специальных средств должностными лицами, осуществляющими государственный лесной контроль и надзор" <25>. -------------------------------- <24> Собрание законодательства РФ. 2009. N 51. Ст. 6312. <25> Собрание законодательства РФ. 2010. N 6. Ст. 658.

Четвертая часть комментируемой статьи посвящена нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. В Лесном кодексе РФ содержится норма, в соответствии с которой федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты в случаях, предусмотренных как в самом Кодексе, так и в подзаконных актах Президента РФ и Правительства РФ. В Лесном кодексе РФ содержится большое количество норм, наделяющих федеральные органы исполнительной власти правом принимать нормативные правовые акты в области лесных отношений (см., например, статьи 15, 26, 29, 31, 32, 35, 38, 39, 40, 41, 43 и т. д.). В соответствии с Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства", федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функцию по нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях) является Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). В пункте 5.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства содержится открытый перечень нормативных правовых актов, которые уполномочен принимать Рослесхоз (порядок исчисления расчетной лесосеки; порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и для разработки месторождений полезных ископаемых; порядок организации и осуществления лесопатологического мониторинга; порядок использования районированных семян лесных растений основных лесных древесных пород; порядок заполнения и подачи лесной декларации и ее форма; порядок проведения государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов; правила заготовки древесины; правила заготовки живицы; правила заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов; правила заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений; правила использования лесов для ведения сельского хозяйства и др.). Реализуя соответствующие полномочия, Рослесхоз принимает нормативные приказы (например, Приказ Рослесхоза от 27 мая 2011 года N 191 "Об утверждении Порядка исчисления расчетной лесосеки" <27>, Приказ Рослесхоза от 27 декабря 2010 года N 515 "Об утверждении Порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых" <28>, Приказ Рослесхоза от 10 июня 2011 года N 223 "Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов" <29> и др.). -------------------------------- <27> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 31. <28> Российская газета. N 107. 20.05.2011. <29> Российская газета. N 186. 24.08.2011.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий (п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 года N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" <30>). -------------------------------- <30> Собрание законодательства РФ. 2008. N 22. Ст. 2581.

Так, в соответствии с п. 5.2.45 Положения о Минприроды России это Министерство принимает нормативные акты, устанавливающие особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях (например, Приказ Минприроды РФ от 8 сентября 2010 года N 357 "Об утверждении особенностей рубки лесных насаждений и воспроизводства видов (пород) деревьев и кустарников, заготовка древесины которых не допускается, и редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев и кустарников при использовании лесов для строительства или реконструкции объектов, необходимых для организации и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развития города Сочи как горноклиматического курорта" <31>. -------------------------------- <31> Российская газета. N 234. 15.10.2010.

Отметим, что до принятия Постановления Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства", в соответствии с которым Рослесхоз стал уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), соответствующую функцию выполняло Министерство сельского хозяйства РФ. Принятые им ранее нормативные приказы, регулирующие лесные отношения, продолжают действовать до тех пор, пока новые нормативные правовые акты не будут приняты Рослесхозом. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 26 Лесного кодекса РФ Министерство сельского хозяйство РФ издало Приказ от 8 декабря 2008 года N 529 "О лесной декларации" <32>, которым был утвержден Порядок заполнения и подачи Лесной декларации (приложение N 1), а также ее форма (приложение N 2). -------------------------------- <32> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 12.

Часть 5 комментируемой статьи посвящена нормативным правовым актам, регулирующим лесные отношения, которые издают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, на основании и во исполнение Лесного кодекса РФ, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. В отдельных случаях (ч. 4 ст. 76, ч. 3 ст. 77, ч. 3 ст. 86, ч. 2 ст. 87 и т. д.) Лесной кодекс РФ непосредственно предписывает органам государственной власти субъектов Российской Федерации принять акты, регулирующие лесные отношения. В других случаях это делается опосредствованно - через определение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений (ст. 82) и случаев передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 83). Вопрос о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений затронут также в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <33> (подп. 60 п. 2 ст. 26.3). -------------------------------- <33> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

На уровне субъекта Российской Федерации нормативные правовые акты подзаконного характера, регулирующие лесные отношения, могут приниматься: - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации): Указ Губернатора Красноярского края от 22 апреля 2008 года N 60-уг "Об утверждении Порядка заключения с гражданами договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд" <34>, Указ Губернатора Новгородской области от 26 декабря 2008 года N 304 "Об утверждении Лесного плана Новгородской области" <35>, Указ Главы Республики Карелия от 31 декабря 2007 года N 195 "Об утверждении Положения о Министерстве лесного комплекса Республики Карелия" <36>; -------------------------------- <34> Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 28.04.2008. N 19(240). <35> Новгородские ведомости (официальный выпуск). 15.04.2009. N 8. <36> Карелия. 14.02.2008. N 16.

- правительством субъекта Российской Федерации: Постановление Правительства Хабаровского края от 4 июня 2008 г. N 135-пр "Об утверждении Порядка деятельности лесничих на территории Хабаровского края" <37>, Постановление Правительства Омской области от 27 марта 2008 года N 34-п "Об утверждении ставок платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан" <38>; -------------------------------- <37> Собрание законодательства Хабаровского края. 12.07.2008. N 6(71). <38> Омская правда. 10.04.2008. N 49.

- органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим функции в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации: Приказ Госкомлеса Республики Хакасия от 29 сентября 2009 года N 357 "Об организации использования лесов в целях осуществления гражданами сельскохозяйственной деятельности для собственных нужд" <39>, Приказ Министерства природных ресурсов Калужской области от 22 января 2009 года N 7 "О Перечне должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор" <40>, Приказ Департамента лесного хозяйства Краснодарского края от 26 июня 2009 года N 378 "Об утверждении Порядка заключения гражданами договора купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд" <41> и т. д. -------------------------------- <39> Хакасия. 26.11.2009. N 224. <40> Весть. 04.03.2009. N 72 - 74. <41> Кубанские новости. 12.08.2009. N 133.

В части 6 комментируемой статьи содержится упоминание о муниципальных нормативных правовых актах, регулирующих лесные отношения. Такие акты принимаются органами местного самоуправления на основании и во исполнение Лесного кодекса РФ, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения, могут приниматься органами местного самоуправления только в пределах установленных полномочий. Муниципальный правовой акт принимается по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления. Вопросы местного значения, относящиеся к предмету лесного законодательства, закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" <42> (пункты 19 и 32 ч. 1 ст. 14, пункты 25 и 38 ч. 1 ст. 16 и др.). Наряду с этим в самом Лесном кодексе РФ определены полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений (ст. 84). -------------------------------- <42> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Реализуя свои полномочия, органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, становящиеся источниками лесного права (например, Постановление Главы г. Красноярска от 4 августа 2009 г. N 287 "Об утверждении Положения о муниципальном лесном контроле и надзоре на территории города Красноярска" <43>, Постановление Администрации Валдайского муниципального района Новгородской области от 8 февраля 2006 года N 83 "О порядке предоставления участков лесного фонда для отпуска древесины населению" <44>, решение Собрания депутатов муниципального образования "Оршанский муниципальный район" от 25 декабря 2007 года N 404 "О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов, ставках платы за единицу объема древесины и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности муниципального образования "Оршанский муниципальный район" <45> и т. д.). -------------------------------- <43> Городские новости. 12.08.2009. N 118. <44> Валдай. 14.03.2006. N 31. <45> Вперед. 11.01.2008. N 1.

В тексте муниципальных правовых актов, регулирующих лесные отношения, как правило, содержится указание на законодательные и иные нормативные правовые акты, в соответствии с которыми были приняты муниципальные источники лесного права. Например, в решении Думы г. Братска от 26 сентября 2008 года N 540/г-Д <46>, которым утверждены Положения о полномочиях органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования города Братска, отмечается, что данный муниципальный правовой акт принят в целях установления единого порядка ведения лесного хозяйства, на основании статей 16, 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьи 84 Лесного кодекса РФ. -------------------------------- <46> Братские вести. 06.10.2008. N 68.

Название документа