Правовые конфликты при разделе земельных участков

(Халимовский Ю. А.)

("Арбитражные споры", 2011, N 4)

Текст документа

ПРАВОВЫЕ КОНФЛИКТЫ ПРИ РАЗДЕЛЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

Ю. А. ХАЛИМОВСКИЙ

Халимовский Ю. А., старший юрист юридической компании "Пепеляев групп".

Межи да грани, ссоры да брани

Нередко на территории бывшего крупного предприятия объекты недвижимости принадлежат разным лицам, но землепользование осуществляется совместно, при этом конкретное право на землю либо не установлено, либо это право постоянного пользования или аренды в отношении всей общей территории со множественностью лиц на стороне правообладателей. Сколько бы ни длилось подобное положение дел, рано или поздно появляется необходимость разграничить территорию. Отчасти эта необходимость продиктована законодательством (переоформление права постоянного (бессрочного) пользования), отчасти - деловыми интересами собственников объектов (к примеру, разработан план реконструкции и развития предприятия, для чего требуется некий пространственный ресурс). Именно в этот момент и возникают правовые конфликты. За редким исключением они разрешаются в суде, как то и предусмотрено действующим законом (пункты 6 и 8 статьи 11.2 и пункт 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации; далее - ЗК РФ). Практическое осуществление принудительного раздела земельных участков обладает рядом особенностей, в том числе процессуальных. Игнорирование этих особенностей повышает риски как для лица, которое формирует участок для себя (его действия могут быть оспорены), так и для лица, пытающегося оспорить формирование чужого участка (предъявление неправильного иска приведет к потере времени).

Объект исключительного права

Статья 36 ЗК РФ, закрепляя исключительные права за собственниками объектов недвижимости, связывает реализацию этих прав с представлением в уполномоченный орган власти кадастрового паспорта испрашиваемого земельного участка.

ЗК РФ не дает точного определения "находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, на котором расположены объекты недвижимости", в отношении которого действует исключительное право. Насколько этот участок может быть велик? Следует ли считать, что такой участок уже есть, если он охватывает территорию в несколько гектаров, на которой расположено много принадлежащих разным собственникам объектов?

В абзаце втором пункта 7 статьи 36 ЗК РФ говорится о том, что местоположение границ земельного участка и его площадь определяются с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Местоположение границ земельного участка определяется с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), а также естественных границ земельного участка. Вместе с тем это правило применяется, только "если не осуществлен государственный кадастровый учет земельного участка или в государственном кадастре недвижимости отсутствуют сведения о земельном участке". Буквальное прочтение заставляет подумать, что любой прошедший кадастровый учет земельный участок является участком, подразумеваемым абзацем вторым пункта 7 статьи 36 ЗК РФ.

Эту норму нельзя рассматривать в отрыве от пунктов 1 - 4 статьи 36 ЗК РФ, а также без учета принципа единства судьбы, закрепленного статьей 1 ЗК РФ: фактически в законе воплощен подход "один объект - один участок".

Следовательно, наличие государственного или муниципального участка, на котором расположены объекты недвижимости, принадлежащие разным собственникам недвижимости, не означает исчерпания исключительного права у кого-либо из этих лиц. Объект исключительного права - та часть поверхности земли, непосредственно на которой расположен объект, находящийся в частной собственности. В этом смысле исключительное право является уточнением общего подхода, воплощенного в статьях 271 и 552 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и статье 35 ЗК РФ, что согласуется и с позицией Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, высказанной в Постановлении от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" (пункт 13).

Например, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа (далее - ФАС СЗО) пришел к выводу, что даже при наличии прошедшего кадастровый учет участка, на котором расположены объекты разных собственников, соответствующий орган власти обязан выдать и утвердить заявителю схему границ для образования участка именно под его объектом: "Примерная схема раздела (выдела) земельного участка должна быть утверждена органом местного самоуправления". По логике суда, схема является именно примерной исходя из последовательности действий, установленной Законом: администрация выдает только схему, собственник сам осуществляет кадастровый учет, а предоставление участка происходит лишь при наличии кадастрового паспорта (Постановление ФАС СЗО от 20.05.2010 по делу N А05-10878/2009).

Аналогичная позиция высказана в Постановлениях ФАС СЗО от 22.02.2011 по делу N А66-3535/2010 и от 29.03.2011 по делу N А26-4736/2010.

Конкуренция исключительных прав

Исключительное право при наличии общего участка сохраняется у каждого собственника объекта (объектов). Обязанность органа власти выдать схему и предоставить участок остается в силе также в отношении каждого собственника, даже если только один из них решил сформировать свой участок.

В соответствии с пунктом 7 статьи 36 ЗК РФ выполнение кадастрового учета земельного участка при реализации своего исключительного права обеспечивается собственником объекта. Это подразумевает, что он обязан исполнить и предписание пункта 3 статьи 38 и статьи 39 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", то есть согласовать границы участка.

При конкуренции исключительных прав собственники объектов не имеют приоритета друг перед другом и должны руководствоваться общими нормами законодательства, требующими получения согласия землепользователей, землевладельцев и иных заинтересованных лиц.

Суды при этом проявляют гибкость при определении лиц, согласие которых необходимо получить. Как правило, собственники объектов, расположенных на том же участке, признаются такими лицами даже тогда, когда они не являются ни землепользователями, ни землевладельцами, ни арендаторами. Соответственно, необходимо принимать во внимание фактическое землепользование собственников объектов и согласовывать с ними границы. Основанием для этого являются общие нормы как ГК РФ (статьи 271 и 552), так и ЗК РФ (статья 35), признающие права на землю за собственниками объектов независимо от степени их формализованности, а также само исключительное право.

Суд кассационной инстанции указал, что приобретение объекта недвижимости порождает права на землю в силу закона, поэтому собственник объектов - заинтересованное лицо: "Поскольку общество является собственником объектов недвижимости, расположенных на сформированном земельном участке, неверен вывод суда об отсутствии оснований для отнесения заявителя к лицам, права которых могут быть затронуты проведением работ по межеванию объекта землеустройства" (Постановление ФАС СЗО от 18.12.2009 по делу N А13-3182/2009).

В другом Постановлении кассационная инстанция сделала вывод, что формирование участка без согласования с собственниками других объектов, расположенных на общем участке, "противоречит требованиям статьи 11.2 ЗК РФ и нарушает законные права и интересы заявителя на участие в процедуре определения границ земельного участка, выделяемого из земельного участка... которым заявитель пользуется совместно с другими владельцами расположенных на нем объектов недвижимости" (Постановление ФАС СЗО от 13.11.2010 по делу N А66-14778/2009).

Аналогичная позиция высказана в Постановлениях ФАС СЗО от 22.02.2011 по делу N А66-3535/2010 и от 29.03.2011 по делу N А26-4736/2010.

Вместе с тем нельзя дать однозначный ответ на вопрос о том, обязательно ли согласовывать раздел участка со всеми собственниками объектов недвижимости. По-видимому, критерием необходимости согласования может служить тесная связь между формируемым участком и сторонними объектами: примыкание, наличие потенциальных смежных границ, использование участка для прохода и проезда, необходимость доступа к коммуникациям и т. п. В любом случае следует признать, что, по логике судов, в ситуации, когда есть прошедший кадастровый учет общий участок, с формальной точки зрения в силу статьи 35 ЗК РФ и статьи 271 ГК РФ все собственники объектов являются лицами, упомянутыми в пункте 4 статьи 11.2 ЗК РФ, и согласование с ними обязательно.

Игнорирование собственников соседних объектов недвижимости при подготовке проекта границ своего участка и межевого дела является частой ошибкой. Следующий за этим отказ в утверждении схемы границ или в постановке участка на кадастровый учет заинтересованный собственник пытается оспорить как незаконное действие органа власти, но, как правило, безрезультатно, поскольку отсутствие согласования собственников других объектов недвижимости является оправдывающим обстоятельством.

"Администрация обоснованно не утвердила схему земельного участка, который заявитель намерен образовать под принадлежащим ему на праве общей долевой собственности зданием в результате выдела из уже сформированного земельного участка, поскольку схема не согласована со всеми собственниками объектов недвижимости, расположенных на указанном участке" (Постановление ФАС СЗО от 22.02.2011 по делу N А66-3535/2010).

Досудебный порядок

Как правило, сначала предпринимаются попытки получить добровольное согласие заинтересованных лиц на раздел участка по предлагаемой схеме. Но иногда возникают ситуации (чаще всего связанные с затяжным соседским конфликтом), когда очевидно, что добровольного согласия не будет. Необходимо ли пытаться получить такое согласие в любом случае или можно сразу обращаться в суд?

Формулировки пунктов 4, 6 и 8 статьи 11.2 ЗК РФ при буквальном прочтении не позволяют сделать однозначный вывод о необходимости соблюдения досудебного порядка. Эти нормы следует анализировать в совокупности со статьей 64 ЗК РФ, которая устанавливает, что земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Установить, что существует спор, до отказа разделить участок добровольно (или игнорирования обращения), невозможно. Кроме того, отсутствие досудебного порядка противоречило бы принципам процессуальной экономии и заставляло бы суды подменять собой административные органы.

По моему мнению, необходимо соблюдать досудебный порядок получения согласия на раздел участка. Ни в законодательстве, ни в судебной практике тем не менее нет однозначного и последовательного подхода, в том числе и к форме осуществления этой стадии.

Досудебный порядок в соответствии с нормами статьи 36 ЗК РФ рассматривается как обязательный при реализации исключительного права (то есть при обращении за выкупом или получением в аренду участка).

"Довод заявителя о несоблюдении истцами досудебного порядка разрешения спора отклоняется окружным судом, так как из документов видно, что истцы обращались в администрацию с требованиями о предоставлении земельного участка под одним и тем же объектом недвижимости" (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 24.04.2007 по делу N А17-666/14-2006).

При разрешении вопросов о разделе участков четко сформулированной позиции по поводу досудебного порядка нет. В ряде случаев суды исследуют это обстоятельство (например, решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17.02.2010 по делу N А56-61462/2009). Чаще всего суды ссылаются на необходимость установить наличие препятствия к осуществлению исключительного права, что неравнозначно досудебной стадии, поскольку наличие препятствий может подкрепляться иными доказательствами.

Суды "верно отметили, что, исходя из системного анализа норм статьи 11.2 ЗК РФ и статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, образование земельного участка в судебном порядке производится в случае препятствия заинтересованному лицу в формировании земельного участка" (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 09.07.2010 по делу N А46-23997/2009).

Исковое производство

Порядок реализации исключительного права, предусмотренного статьей 36 ЗК РФ, включает в себя как действия административных органов, так и стадии, не относящиеся к управленческим отношениям. В зависимости от того, на каком именно этапе возникли препятствия, необходимо предъявлять либо заявление о признании незаконными действий или бездействия органов власти, либо исковое заявление о разделе участка.

Важно верно понять правовую природу препятствия, поскольку суды пресекают попытки решить имущественный спор (спор о границах) в рамках оспаривания административных действий или бездействия.

Иск о разделе необходимо предъявлять, если собственники соседних объектов или иные согласующие лица, помимо властных органов, не дают согласия на раздел участка (возник спор о границах). Если есть спор о границах, оспаривание действия или бездействия органов власти производится также в рамках искового производства.

Оспаривать действия или бездействие можно тогда, когда препятствие представляет собой нарушение властным органом правил статей 33, 36 ЗК РФ и других законодательных актов: например, заявление о выдаче схемы границ долго не рассматривается, выдана схема границ, не удовлетворяющая обоснованным потребностям собственника объекта, орган власти уклоняется от заключения договора после предоставления кадастрового паспорта участка либо неверно рассчитал выкупную стоимость. Также допустимо оспаривать акты об утверждении схем границ для собственников других объектов (в этом случае, однако, велика вероятность выявления спора о праве).

В одном из дел общество оспаривало действия администрации по выдаче собственнику соседнего объекта схемы границ участка: участок для объектов общества накладывался на испрашиваемый участок. Также по испрашиваемому участку осуществлялся проезд к объектам общества. Общество в обоснование минимально необходимой площади представило заключение эксперта и схему границ. В свою очередь, собственник других объектов представил свою схему, где обществу выделялся меньший участок. "Указанное, как верно отметил суд апелляционной инстанции, свидетельствует о наличии спора... относительно границ земельного участка, схема которого утверждена оспариваемым распоряжением" (Постановление ФАС СЗО от 13.11.2010 по делу N А66-14778/2009).

Установив, что между сторонами фактически имеется спор о границах, суд констатирует, что данное обстоятельство не может быть положено в основу признания незаконными действий или бездействия административных органов.

"Поскольку соарендатор спорного земельного участка, не извещенный надлежащим образом о межевании спорного земельного участка, не согласовал раздел этого участка, у суда отсутствовали основания для признания незаконным оспариваемого решения Управления Росимущества" об отказе в согласовании проекта раздела земельного участка (Постановление ФАС СЗО от 23.06.2009 по делу N А26-3155/2008).

При рассмотрении споров о разделе участка у судов и сторон часто возникают сомнения относительно того, какое именно лицо надлежит привлекать в качестве ответчика: публичного субъекта как собственника земли, конкретное лицо, отказывающееся согласовать раздел, или всех вместе.

Ответчиком должно выступать "лицо, привлеченное к участию в деле в связи с заявлением истца о том, что таким лицом оспариваются или нарушаются принадлежащие истцу права" (Постановление ФАС СЗО от 05.02.2010 по делу N А56-57940/2008).

Между истцом и ответчиком должен существовать спор по поводу какого-либо имущества, реализации прав или исполнения обязанностей.

Реализация принадлежащего собственнику объекта исключительного права (статья 36 ЗК РФ) путем раздела участка требует согласия как собственника (публичного субъекта), так и других заинтересованных лиц (пункт 4 статьи 11.2 ЗК РФ). Тот, кто не дает согласия, и становится ответчиком.

С учетом смысла статьи 36 ЗК РФ и того факта, что на разделяемом земельном участке расположены находящиеся в частной собственности объекты недвижимости, у публичного субъекта отсутствуют права как-либо иначе распорядиться земельным участком, кроме предоставления его в собственность или в аренду собственникам объектов. Поэтому часто при разделе уже существующего участка публичный субъект не занимает активной позиции.

Раздел такого участка не повлечет нарушения или существенного изменения прав публичного субъекта. Тем не менее после раздела у публичного субъекта возникнет обязанность сдать вновь образованный участок в аренду или продать его в рамках реализации исключительного права собственника объекта. Поэтому публичного субъекта как собственника разделяемого земельного участка в силу статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимо привлечь к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Если публичный субъект имеет собственные возражения против предлагаемого раздела участка или немотивированно уклоняется от согласования, его следует привлекать в качестве ответчика (соответчика).

Надлежащее требование

Стремящийся к разделу участка собственник объекта для защиты своих прав и законных интересов вправе обратиться в суд с требованием, удовлетворение которого восполнит нарушенное право. Устранение нарушения и создание условий, при которых исключительное право собственника может быть реализовано, являются критериями при выборе предъявляемого требования.

Хотя пунктом 4 статьи 11.2 ЗК РФ предусмотрена необходимость при образовании участка в общем порядке получить согласие правообладателей на земельный участок, ни названные, ни иные нормы гражданского или земельного законодательства не устанавливают обязанности арендатора участка или иного правообладателя давать такое согласие. Равным образом отсутствуют нормы, которые позволяли бы суду понудить правообладателя дать такое согласие.

Именно судебное решение является основанием для образования (раздела) земельного участка (пункт 6 статьи 11.2 ЗК РФ), поэтому собственник объекта вправе обратиться в суд с требованием об образовании (разделе) земельного участка.

Аналогичным образом положения пункта 6 статьи 11.2 ЗК РФ истолкованы Министерством экономического развития Российской Федерации, в ведении которого находится регулирование кадастрового учета: "Заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с требованием об образовании земельного участка без согласия правообладателя (собственника, землепользователя, землевладельца, арендатора, залогодержателя) исходного земельного участка" (письмо от 09.09.2009 N Д23-2937).

Фермерское хозяйство обратилось с иском к смежному землепользователю о согласовании в процессе межевания границ земельного участка, формируемого для реализации исключительного права истца. Суд признал данную формулировку исковых требований некорректной, поскольку закон не предусматривает принудительного согласования. При этом кассационная инстанция указала, что "из содержания искового заявления и материалов дела следует, что имеет место спор о праве на земельный участок и некорректность формулировки исковых требований не может являться основанием для отказа в иске". Орган, осуществляющий кадастровый учет, и собственник земли (муниципальное образование) были привлечены в качестве третьих лиц (Постановление ФАС СЗО от 21.01.2009 по делу N А56-4250/2008).

Обоснование требования

Нормативные требования к образуемым в результате раздела участкам перечислены в статье 11.9 ЗК РФ. Это соблюдение предельных размеров, сохранение возможности использования участка по назначению, отсутствие изломанности границ и т. п. Раздел земельного участка может быть проведен различными способами. Собственнику объекта необходимо доказать два основных обстоятельства: а) предлагаемый им способ раздела соответствует нормативным требованиям; б) предлагаемый им способ раздела обеспечивает эксплуатацию его объекта и не ущемляет прав других лиц (например, ФАС Центрального округа в Постановлении от 26.01.2010 по делу N А14-7169/2009/174/10 указывает, что создание препятствий для эксплуатации чужих объектов является существенным обстоятельством, требующим оценки суда при рассмотрении споров о разделе участков).

Как правило, оценке подлежат следующие обстоятельства:

1) соблюдение установленных регламентами требований к минимальным и максимальным размерам участков;

2) обеспечение возможности проезда к объектам, расположенным на участке;

3) отсутствие наложения границ участка с границами других участков, а также муниципальных образований, функциональных зон;

4) включение в состав участка территорий общего пользования;

5) обеспечение при разделе участка действительной возможности эксплуатации объектов по их назначению;

6) сохранение целевого назначения и разрешенного использования образующихся в результате раздела участков.

Доказательствами выступают проекты границ и заключения экспертных организаций. Помимо этого, судами в обоснование раздела принимаются аргументы о сложившемся порядке использования земельного участка (фактическом землепользовании). Напротив, несоответствие предлагаемого проекта раздела фактическому землепользованию может служить препятствием к удовлетворению требования.

"Проект раздела спорного земельного участка не содержит правового обоснования размера земельного участка по правилам пункта 3 статьи 33 ЗК РФ; доказательства определения границ с учетом фактического землепользования в материалах дела отсутствуют" (Постановление ФАС СЗО от 18.12.2009 по делу N А13-3182/2009).

Аналогичные доводы приведены в Постановлении ФАС СЗО от 23.06.2009 по делу N А26-3155/2008.

Заключение

При разделе общей территории на отдельные участки незаинтересованных лиц, как правило, не бывает. Собственнику объекта недвижимости, формирующему участок под ним для последующего приобретения прав, необходимо помнить, что в зависимости от текущей ситуации с оформлением земельных отношений количество согласований проекта границ может быть различным. В любом случае неполучение согласований собственников соседних объектов недвижимости может привести к отказу в формировании участка и судебному спору. Если же участок формируется путем раздела существующего участка, принадлежащего разным лицам на том или ином праве, необходимо получить согласие всех этих лиц, в том числе собственников не только соседних, но и отдаленных объектов.

Неполучение согласия позволяет обратиться в суд с иском о разделе участка. При возникновении спора о разделе участка процессуальный риск оставления иска без рассмотрения можно снизить путем соблюдения досудебной стадии - обращением за разделом участка в добровольном порядке. Это обращение должно позволять однозначно установить адресата и адресанта, а также конкретный предлагаемый вариант раздела участка.

Название документа