Актуальные вопросы реализации права человека на благоприятную окружающую среду и экологическую безопасность в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ЧЕЛОВЕКА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ И ЭКОЛОГИЧЕСКУЮ БЕЗОПАСНОСТЬ В ПОСЛАНИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

А. В. ПАТЮКОВ

Патюков А. В., адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России.

В статье проведено исследование Послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации 2010 г., в котором определены направления и тенденции развития политической, экономической и социальной системы государства. Делая акцент на реализацию стратегии национальной безопасности, Президент в том числе уделяет особое внимание вопросам экологической безопасности; формулирует основные позиции для дальнейшего воплощения в деятельности органов государственной власти.

Ключевые слова: Президент Российской Федерации, послание, охрана окружающей среды, экологическая безопасность, экологическая политика.

Research of the Message of the President of Russia is conducted in article to Federal Meeting of the Russian Federation of 2010 in which directions and tendencies of development of political, economic and social system of the state are defined. Placing emphasis on realization of strategy of national safety, the president, including, gives particular attention to questions of ecological safety; formulates the basic positions for the further embodiment in activity of governmental agencies.

Key words: the President of the Russian Federation, protection of the environment, the message, ecological safety, the ecological policy.

Развитие Российского государства, реализация основных функций и достижение задач предусмотрены законодательством России. Так, в соответствии с п. "е" ст. 84 Конституции Российской Федерации <1> Президент "обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства". -------------------------------- <1> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.

30 ноября 2010 г. Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев изложил в ежегодном обращении к Федеральному Собранию Российской Федерации свою позицию по основным направлениям развития экономики, социальной сферы, политической системы страны, вопросам безопасности и обороны России. По своей конституционной природе послание не может рассматриваться как юридический документ Президента, поскольку Конституцией предусмотрено только два вида правовых актов главы государства - его указы и распоряжения. Однако обращение главы Российского государства с ежегодными посланиями к парламенту прямо предусмотрено действующей Конституцией России. Справедлива характеристика таких посланий как политических актов с элементами распорядительных функций <2> или как нормативно-политической формы деятельности главы государства <3>. Законами не предусмотрена также и форма реагирования Федерального Собрания на послания Президента <4>. -------------------------------- <2> См.: Кубатаев М. Г. Правовые акты Президента Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. <3> См.: Погорелко М. Ю. Нормативно-политические и нормативно-правовые источники и основания государственных политик // Научный эксперт - научный электронный журнал. 2008. Вып. 5. С. 29 - 49. <4> См.: Бобылева К. Н. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти. URL: lawrf. ru.

Но в то же время палаты Федерального Собрания по итогам заслушивания президентских посланий нередко принимают специальные постановления, направленные на реализацию намеченных в посланиях законодательных мероприятий <5>. -------------------------------- <5> См., напр.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 16 марта 1994 г. N 72-1 ГД "О Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)" // ВФС РФ. 1994. N 3. Ст. 52; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 19 марта 1997 г. N 1259-II ГД "Об информировании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о ходе выполнения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию" // СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1504; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 13 марта 1998 г. N 101-СФ "О Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" и основных направлениях законодательной деятельности Совета Федерации в 1998 году" // СЗ РФ. 1998. N 12. Ст. 1390; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 мая 2005 г. N 161-СФ "О Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год и программе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по его реализации" // СЗ РФ. 2005. N 22. Ст. 2058; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 19 мая 2006 г. N 3129-IV ГД "Об образовании рабочей группы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года" // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2317; Постановление Правительства Самарской области от 26 сентября 2005 г. N 106 "Об утверждении Плана мероприятий Правительства Самарской области по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года".

Послание очень конкретное, считает помощник Президента Аркадий Дворкович: "В нем есть несколько десятков инициатив и предложений, которые можно было бы реализовать быстро, не надо готовить программные документы, можно идти и работать. И это очень хороший итог для этого года". Можно выделить четыре основных блока тем. Первая и главная - это поддержка семей, предоставление детям возможностей для самореализации. Второе - это модернизация. "Президент говорил о том, что было сделано, поскольку планы все уже известны", - пояснил помощник главы государства <6>. Третье - это изменения в политической и правовой системе - госзакупки, распределение источников доходов между регионами и активность НКО (некоммерческие организации). И четвертый блок - это безопасность государства (внутренняя и внешняя): прежде всего сотрудничество с партнерами, как организациями, так и странами, для решения задач модернизации в интересах глобальной безопасности. А одним из направлений национальной безопасности, безусловно, является проблема экологии, охраны окружающей среды. -------------------------------- <6> См.: Латухина К. В. Шаг за шагом // Рос. газ. N 5350(271). 2010. 1 дек.

Здоровье нации, ее будущие успехи прямо зависят от того, какое природное наследие мы оставим детям. Несмотря на уникальность и богатство российской природы, ее состояние сегодня трудно назвать абсолютно благоприятным. Решать эту проблему можно, лишь создав современную эффективную систему управления в природоохранной сфере. Впервые за много лет тема "экологии" - т. е. энергоэффективности экономики и связанной с ней безопасности окружающей среды - заметным образом отражена в Послании Президента. И проблемы окружающей среды нашли свое отражение в поручении Президента Правительству Российской Федерации подготовить предложения о введении "экологической амнистии" для предприятий, которые займутся восстановлением окружающей среды. И как считает Дмитрий Медведев, необходимо в этой связи обозначить для этих предприятий жесткие обязательства по экологическому оздоровлению производства и той территории, где оно работает. Помимо этого, существует реальная и острая необходимость внедрения современной системы управления в сферу природоохраны, предварительно оценив существующее состояние и разработав нормативы качества окружающей среды и требования к производственным объектам. А "решающую роль в охране окружающей среды должно сыграть гражданское общество", где немаловажным фактором является экологическое воспитание и образование <7>. -------------------------------- <7> См.: Материалы Третьего Невского международного экологического конгресса (круглый стол N 4), 14 мая 2010 г. URL: http://www. council. gov. ru/.

Медведев указал, что "качество окружающей среды должно стать одним из основных показателей социально-экономического развития территорий и критерием эффективности территориальных властей". В этой связи он поручил главам регионов отныне ежегодно представлять ему и общественности доклады о состоянии экологии на их территориях. Федеральным законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <8> установлено следующее требование: "Ежегодное послание Президента Российской Федерации, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год" (ч. 2 ст. 5). -------------------------------- <8> См.: Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.

В связи с чем требование Президента о том, что "качество окружающей среды должно стать важнейшим из показателей качества жизни и одним из основных показателей социально-экономического развития территорий и соответственно должно стать критерием оценки эффективности органов власти на местах", не просто актуально, а имеет характер чрезвычайности. Озвученные проблемы уже достаточно давно осознаны, и в 2010 г. Эколого-энергетическое рейтинговое агентство "Интерфакс-ЭРА", подхватив инициативу экологической общественности, приступило к сбору информации об энергоэффективности и воздействии на природную среду для составления рейтингов экономической, энергетической и экологической эффективности регионов. Эти рейтинги представляют собой объективное сопоставление субъектов Российской Федерации по трем группам показателей, отражающим: - физический объем проделанной работы и затраченной энергии; - валовой региональный продукт без чистых налогов; - уровень воздействия на окружающую природную среду. Качество принимаемых решений по регулированию отношений между "экономикой", "энергетикой" и "экологией" во многом зависит от правильного понимания того состояния, в котором эти сферы находятся как в стране в целом, так и в отдельных регионах. Поскольку потенциал регионов Российской Федерации (экономический, социальный, природный) сильно варьируется, актуальным является создание системы оценок их устойчивого развития. Устойчивым развитием считается такое, в процессе которого при удовлетворении существующих потребностей в регионах не подрываются основы их дальнейшего развития, как природная, так и экономическая и социальная. Возможно, одним из реальных инструментов решения этой задачи должна стать независимая экоэнергоэкономическая рейтинговая система, которая позволит обеспечить получение подобной информации. Такая совокупность независимых рейтингов может стать важным фактором инвестиционной привлекательности в современной экономической системе координат и значимым элементом конкуренции регионов и предприятий за инвестиционные ресурсы. Так, 1 июля 2010 г. Бюро Высшего совета партии "Единая Россия" утвержден партийный проект "Экология России". В рамках проекта "Экология России" предусматривается создание федерального рейтинга по оценке экологического состояния регионов России в комплексе с их социально-экономическим развитием. Партнером создания рейтинга выступает Международная информационная группа "Интерфакс" <9>. -------------------------------- <9> Сбор данных для подготовки рейтинга регионов за 2009 г. URL: http://www. interfax-era. ru/.

Запрос на предоставление необходимых данных направлен руководителям всех субъектов Российской Федерации партийным руководителем проекта председателем Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы Е. А. Туголуковым. Субъекты Российской Федерации в развитие положений послания, в свою очередь, имеют право принимать собственные нормативные акты <10>, в результате чего новый рейтинг будет более комплексным и, помимо фундаментальной эффективности хозяйственного комплекса регионов, будет учитывать состояние и динамику природного потенциала (сохранение устойчивости природных экосистем), а также состояние и экологические факторы формирования человеческого потенциала - сохранения жизнеспособности человеческой популяции в каждом регионе <11>. -------------------------------- <10> См., напр.: Постановление Правительства Оренбургской области от 29 декабря 2008 г. N 498-пп "Об утверждении Плана мероприятий Правительства Оренбургской области по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации"; Постановление Правительства Самарской области от 26 сентября 2005 г. N 106 "Об утверждении Плана мероприятий Правительства Самарской области по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 года". <11> См.: Состояние и экологические факторы формирования человеческого потенциала. URL: http://www. interfax-era. ru/.

6 декабря 2010 г. Приказом N 3534 Президент Российской Федерации утвердил Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию, в котором указал, что в срок до 1 октября 2011 г. должны быть разработаны нормативы качества окружающей среды. Они станут основой системы нормирования воздействия хозяйствующих субъектов на нее. Регионам поручено ежегодно до 1 марта опубликовывать доклады об экологической ситуации. Ответственность за реализацию данных поручений он возложил на Председателя Правительства В. В. Путина и руководителей субъектов. Полномочный представитель Президента в ДФО В. И. Ишаев также прокомментировал Послание Д. А. Медведева Федеральному Собранию. По его мнению, особенность этого Послания в том, что не было традиционных перечислений успехов и итогов, а Президент сразу перешел к конкретным делам. На местах очень много интересных инициатив, которые можно использовать по всей стране. В частности, выделение земельных участков под жилье семьям, в которых появится третий ребенок. Выделение участков под строительство в экологически чистых районах - задача местных властей, а вот государственная поддержка при самом строительстве - залог того, что программа будет работать. Полпред положительно отозвался о Послании Президента, сказав, что Дмитрий Медведев четко обозначил проблемы и предложил конкретные механизмы решения <12>. -------------------------------- <12> См.: Мирошников И. С. Чтобы программы заработали // Тихоокеанская звезда. 2010. 4 дек.

Только по форме и способам реализации обозначенных в Послании позиций, главным образом по вопросам экологической безопасности, на практике можно будет говорить об эффективности и реальной значимости данного конституционного метода обозначения проблем и направления их решения. В ином случае можно будет сделать вывод о несостоятельности и нецелесообразности ввиду декларативности и формальности.

Название документа