Проблемы совершенствования законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБОРОТЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ <1>

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 сентября 2011 года

Г. Л. ЗЕМЛЯКОВА

Землякова Галина Леонидовна, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.

Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 435-ФЗ внесены значительные изменения в законодательство, регулирующее отношения по поводу оборота земель сельскохозяйственного назначения. В частности, согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <2> (в ред. от 29 декабря 2010 г.) теперь для регистрации возникновения, перехода или прекращения права собственности на земельную долю не обязательно проводить кадастровые работы по уточнению границ в отношении земельного участка, находящегося в общей долевой собственности. Речь идет о переходе права на земельную долю по сделкам, перечисленным в п. 1 ст. 12 Федерального закона 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <3> (далее - Закон об обороте земель, Закон). -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594. <3> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.

Что касается иных сделок, то для их совершения необходимо выделить участок в счет доли в праве общей собственности. Процедура выдела земельного участка в счет доли, предусмотренная действовавшим ранее законодательством (Закон об обороте земель в ред. от 18 июля 2005 г.) не отличалась простотой, но новая процедура, вводимая Законом от 29 декабря 2010 г. N 435-ФЗ, как представляется, будет еще более затруднительной и затратной для сособственников. В новой редакции ст. 13 Закона об обороте земель устанавливается, что участник или участники долевой собственности вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли или долей, если это не противоречит требованиям к образованию земельных участков после принятия решения общего собрания участников долевой собственности об утверждении как минимум двух документов: 1) проекта межевания земельных участков и 2) перечня собственников и размера их долей в праве общей собственности на образуемые земельные участки. В этом случае дополнительное согласование размера и местоположения границ образуемого земельного участка не требуется. Проектом межевания определяются размеры и местоположение границ земельного участка или участков, которые могут быть выделены в счет земельной доли или долей (т. е. - образуемые земельные участки), а также участка, который остается в долевой собственности. Проект межевания подготавливается кадастровым инженером. Заказчиком может быть любое лицо. Требования к проекту межевания земельных участков должны быть установлены Минэкономразвития РФ. Не понятно, на основании чего кадастровый инженер будет подготавливать этот проект межевания, будут ли учитываться пожелания сособственников, каким образом? Должно ли заключению договора с кадастровым инженером на подготовку проекта межевания предшествовать принятие общим собранием решения о его подготовке? Из п. п. 4, 5 ст. 19.1 Закона следует, что должно, а из п. 2 ст. 13.1 и п. 3 ст. 14 Закона об обороте земель - нет. Согласно п. п. 4, 5 ст. 19.1 Закона об обороте земель орган местного самоуправления обязан предоставлять бесплатно сведения, необходимые для подготовки проекта межевания земельных участков, в т. ч. сведения, запрошенные им из Росреестра, при наличии следующих условий: 1) принятие общим собранием решения о подготовке проекта межевания; 2) принятие общим собранием решения о лице, уполномоченном общим собранием; 3) заключение договора на подготовку проекта межевания земельных участков. Надо отметить, что в ст. 14 Закона об обороте земель, где перечислены вопросы, по которым может принимать решение общее собрание сособственников, решение о подготовке межевого плана прямо не указано. В п. 3 ст. 14 Закона среди вопросов, по которым общим собранием принимаются решения, значится весьма расплывчатая формулировка: "предложения относительно проекта межевания земельных участков". Что это означает? Предложения о подготовке проекта или возражения и предложения о доработке подготовленного проекта? Указанные сведения предоставляются органом местного самоуправления бесплатно в месячный срок уполномоченному общим собранием лицу на основании его заявления, к которому должны быть приложены документы, подтверждающие наступление указанных условий. По всей видимости, подразумевается выписка или копия протокола общего собрания и копия договора с кадастровым инженером. Хотя в соответствии с п. 12 ст. 14.1 Закона об обороте земель один экземпляр протокола общего собрания должен храниться в органе местного самоуправления. Кроме того, из норм п. п. 4, 5 ст. 19.1 Закона следует, что необходимые для подготовки проекта межевания земельных участков сведения предоставляются органом местного самоуправления бесплатно не любому желающему, а только уполномоченному общим собранием лицу. Из этого следует, что для того, чтобы сособственнику выделить участок в счет доли, общее собрание должно утвердить не только два указанных выше решения, но и решение о лице, уполномоченном от имени участников долевой собственности действовать без доверенности. Таким образом, получается, что любое лицо может быть заказчиком проекта межевания земельных участков, но необходимые для его подготовки сведения органом местного самоуправления могут предоставляться такому лицу за плату, тогда как уполномоченному общим собранием лицу такие сведения предоставляются бесплатно. При подготовке проекта межевания кадастровый инженер обеспечивает правообладателям исходного земельного участка (т. е. находящегося в общей долевой собственности), заказчику кадастровых работ, а также органу местного самоуправления возможность ознакомиться с этим проектом не менее чем за 30 дней до его утверждения и представить предложения о его доработке (п. 6 ст. 13.1 Закона об обороте земель). Извещение о месте и порядке ознакомления с проектом межевания направляется участникам долевой собственности или опубликовывается в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ (п. 7 ст. 13.1 Закона об обороте земель). Из приведенных норм не совсем понятно, как извещается орган местного самоуправления, если муниципальное образование не является сособственником, а извещения были направлены участникам долевой собственности, а не опубликованы. Подготовленный проект межевания земельных участков должен быть утвержден общим собранием участников долевой собственности. Общее собрание сособственников проводится по предложению участника долевой собственности, либо лиц, использующих находящийся в долевой собственности земельный участок для производства сельскохозяйственной продукции, либо органа местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения земельного участка. Общее собрание принимает решения по следующим вопросам: 1) о предложениях относительно проекта межевания земельных участков; 2) об утверждении проекта межевания земельных участков; 3) об утверждении перечня собственников земельных участков, образуемых в соответствии с проектом межевания земельных участков; 4) об утверждении размеров долей в праве общей собственности на земельные участки, образуемые в соответствии с проектом межевания; 5) об утверждении списка лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными, и долей, которые могут быть признаны невостребованными; 6) о лице, уполномоченном от имени сособственников без доверенности действовать при согласовании местоположения границ земельных участков, одновременно являющихся границей земельного участка, находящегося в долевой собственности, при обращении с заявлениями о проведении государственного кадастрового учета или государственной регистрации прав на недвижимое имущество в отношении общего земельного участка и образуемых из него земельных участков, а также заключать договоры аренды данного земельного участка или соглашения об установлении частного сервитута, в т. ч. об объеме и о сроках таких полномочий; 7) об условиях договора аренды и условиях установления частного сервитута общего земельного участка; 8) об утверждении расчета размера долей в праве общей собственности на земельный участок в целях их выражения единым способом, если ранее данные доли были выражены разными способами. Сособственники извещаются органом местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения общего земельного участка о проведении общего собрания посредством опубликования соответствующего сообщения в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ, и размещения такого сообщения на официальном сайте соответствующего органа местного самоуправления в сети Интернет (при его наличии) не позднее чем за 40 дней до дня проведения общего собрания. Не позднее дня опубликования сообщения объявление также должно быть размещено на информационных щитах, расположенных на территории муниципального образования по месту расположения общего земельного участка. По всей видимости, речь идет о случае, когда собрание проводится по инициативе органа местного самоуправления. Тогда непонятно, как должны извещаться сособственники и лица, использующие земельный участок, находящийся в общей долевой собственности, когда общее собрание назначается по инициативе сособственника или этих лиц, т. к. далее в п. 2 ст. 14.1 Закона об обороте земель говорится о том, что орган местного самоуправления уведомляется в письменной форме. Возможно, предполагается, что в случае, если собрание проводится по инициативе участника долевой собственности или лица, использующего общий участок, такое лицо должно известить орган местного самоуправления в письменной форме, а тот в свою очередь опубликовать соответствующее сообщение в средствах массовой информации. Но прямо такой вывод из указанной нормы Закона не следует. Кроме того, не указаны сроки, в которые орган местного самоуправления должен опубликовать сообщение с момента поступления извещения от сособственника или лица, использующего участок, находящийся в долевой собственности. Если в предлагаемую в извещении повестку дня общего собрания включаются вопросы об утверждении проекта межевания земельных участков, то сообщение и уведомление о проведении общего собрания должны содержать также информацию, указываемую в извещении о месте и порядке ознакомления с проектом межевания. Общее собрание считается правомочным в случае присутствия на нем 20% сособственников от их общего числа или, если способ указания размера земельной доли допускает сопоставление долей в праве общей собственности на земельный участок, владеющих более чем 50% таких долей (п. 5 ст. 14.1 Закона). Т. е. собрание будет считаться правомочным при наличии такого же количества участников, как и по действовавшему ранее законодательству, но 50% долей будет считаться только в случае, если доли исчисляются в едином выражении (т. е., например, в дробях). Если количества сособственников недостаточно для обеспечения правомочности общего собрания в соответствии с указанной нормой из-за того, что большая их часть или часть долей включена в уже утвержденный список невостребованных долей, то общее собрание считается правомочным, если на нем присутствуют не менее чем 50% общего числа участников долевой собственности на этот земельный участок, не включенных в указанный список (п. 6 ст. 14.1 Закона об обороте земель). Однако из этой нормы Закона не понятно, как же участники долевой собственности в столь малом количестве ранее смогли утвердить такой список? Решение считается принятым, если за него проголосовали участники общего собрания, владеющие в совокупности более чем 50% долей общего числа долей собственников, присутствующих на общем собрании (при условии, что способ указания размера земельной доли допускает сопоставление долей в праве общей собственности на этот земельный участок), или большинство участников общего собрания. В целях проведения общего собрания орган местного самоуправления обеспечивает составление перечня участников долевой собственности (в случае его отсутствия), хранение такого перечня и предложений сособственников об изменении размеров земельных долей, выраженных единым способом (если ранее доли были выражены разными способами), составление и хранение протоколов, иных документов общего собрания (п. 9 ст. 14.1 Закона об обороте земель). Что касается выражения размеров долей единым способом. Закон об обороте земель говорит, что определение размеров земельных долей в виде простой правильной дроби, в гектарах или баллах является юридически действительным (п. 2 ст. 15 Закона). Но при этом п. 3 ст. 15 Закона об обороте земель устанавливает, что в целях принятия решений о подсчете голосов (по всей видимости, на общем собрании) участников долевой собственности размеры земельных долей должны быть определены единым способом в соответствии со следующими условиями: 1) площадь земельного участка определяется как площадь, указанная в кадастровой выписке о таком земельном участке; 2) при определении одним способом размеры земельных долей должны быть не менее чем размеры равноценных земельных долей, определенные другим способом. Если такое соотношение размеров невозможно в отношении всех земельных долей, равноценность их определения обеспечивается за счет пропорционального уменьшения размеров невостребованных земельных долей; 3) при определении единым способом размеров земельных долей, выраженных в гектарах или баллах для различных сельскохозяйственных угодий, используются коэффициенты, установленные субъектами РФ; 4) если размеры некоторых земельных долей определены в виде простой правильной дроби, то размеры всех других земельных долей также должны быть определены в виде простой правильной дроби. Приведенные нормы Закона вызывают немало вопросов. Для принятия решений на общем собрании участников долевой собственности размеры земельных долей могут или должны быть определены единым способом? Какое правовое значение имеет решение общего собрания, утвердившее расчет размера долей в праве общей собственности на земельный участок в целях их выражения единым способом? Размеры земельных долей, утвержденные указанным решением, используются только для подсчета голосов на общем собрании участников долевой собственности или сведения о "новых" размерах земельных долей необходимо внести в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним? Что означает норма Закона, которая гласит, что равноценность определения земельных долей обеспечивается за счет пропорционального уменьшения размеров невостребованных земельных долей? Фактически получается, что земельные доли одних сособственников могут быть увеличены за счет размера долей других. Из Закона не совсем понятно, на каком этапе невостребованная доля считается таковой. Согласно п. 7 ст. 12.1 Закона об обороте земель с даты утверждения списка невостребованных земельных долей общим собранием участников долевой собственности земельные доли, сведения о которых включены в указанный список, признаются невостребованными. В то же время в соответствии с подп. 5 п. 3 ст. 14 Закона участники долевой собственности на общем собрании принимают решение об утверждении списка лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными, и земельных долей, которые могут быть признаны невостребованными. Какое же решение принимает общее собрание? И в какой момент могут быть уменьшены размеры невостребованных долей для обеспечения равноценности земельных долей имеющихся сособственников - до или после утверждения общим собранием списка невостребованных долей? Если после, то, по всей видимости, в этот список нужно вносить изменения и опять утверждать его на общем собрании. Кто должен созывать общее собрание сособственников для принятия решения об утверждении списка невостребованных долей, составленного органом местного самоуправления? Если общим собранием участников долевой собственности в течение четырех месяцев со дня опубликования указанного списка не принято решение о его утверждении и список утвержден органом местного самоуправления, то как сведения об этом доводятся до сособственников и как в этом случае вносить в него изменения? А если решением суда уже признано право муниципальной собственности на невостребованные земельные доли? На все эти вопросы ответов в законодательстве не содержится. Принятое общим собранием решение оформляется протоколом. Протокол составляется в двух экземплярах, один из которых хранится у лица, по требованию которого проводилось общее собрание. Второй экземпляр протокола хранится в органе местного самоуправления. Копия утвержденного решением общего собрания проекта межевания земельных участков также передается на хранение в орган местного самоуправления. Заверенные уполномоченным должностным лицом органа местного самоуправления выписки из протокола общего собрания или его копии, выписки из утвержденного решением общего собрания проекта межевания земельных участков или его копии выдаются любому заинтересованному лицу в трехдневный срок со дня обращения за плату в размере, покрывающем расходы на изготовление выписок и копий (п. 13 ст. 14.1 Закона об обороте земель). Итак, если общим собранием был утвержден проект межевания земельного участка, то при выделе участка в счет доли дополнительное согласование размера и местоположения границ образуемого земельного участка не требуется. Кадастровые работы в отношении выделяемого земельного участка выполняются в соответствии с утвержденным проектом межевания, содержащим сведения о его размере и местоположении его границ. Но при подготовке в ходе проведения кадастровых работ межевого плана земельного участка, образуемого в счет доли, в соответствии со ст. 39 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <4> (далее - Закон о ГКН) необходимо будет провести согласование его границ. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

В результате кадастровых работ площадь выделяемого в счет земельной доли или долей земельного участка может отличаться от площади этого земельного участка, указанной в проекте межевания, вследствие невозможности установления на местности границ этого земельного участка в точном соответствии с таким проектом межевания, но не более чем на 5% (п. 16 ст. 13.1 Закона об обороте земель). Непонятно, как и почему невозможность установления границ на местности может сказаться на размере выделяемого земельного участка. Ведь в соответствии с ч. 5 ст. 39 Закона о ГКН согласование местоположения границ проводится по выбору заказчика кадастровых работ с установлением границ земельных участков на местности или без такового. То есть установление границ на местности не обязательно, т. к. это не обязанность, а право заинтересованного лица. Итак, согласно п. 2 ст. 13 Закона об обороте земель участок образуется путем выдела в счет земельной доли или долей на основании решения общего собрания сособственников. При этом в соответствии с п. 4 этой же ст. 13 Закона если решение общего собрания сособственников отсутствует, собственник земельной доли или долей для выдела земельного участка заключает договор с кадастровым инженером на подготовку проекта межевания земельного участка для выдела земельного участка в счет доли. Термин "отсутствует", по всей видимости, означает, что сбор и проведение собрания не обязательны, в отличие от ранее действовавших норм Закона об обороте земель. Размер выделяемого земельного участка определяется на основании данных, указанных в документах, удостоверяющих право на эту долю. При этом площадь выделяемого земельного участка может быть больше или меньше площади, указанной в документах, если увеличение или уменьшение площади выделяемого в счет земельной доли земельного участка осуществляется с учетом состояния и свойств почвы выделяемого участка и общего земельного участка, из которого он образуется (п. 5 ст. 13 Закона об обороте земель). Размер и местоположение границ выделяемого земельного участка должны быть согласованы кадастровым инженером в том же порядке, что и проект межевания всего участка, находящегося в общей долевой собственности (п. 6 ст. 13 Закона). Порядок определения размера выделяемого в счет земельной доли земельного участка с учетом состояния и свойств его почвы устанавливается законом субъекта РФ. Отсутствие такого порядка не является препятствием для выдела земельного участка в счет земельной доли. Итак, проект межевания земельного участка, утверждаемый решением собственника земельной доли, подлежит обязательному согласованию с участниками долевой собственности. Возражения относительно размера и местоположения границ выделяемого в счет земельной доли земельного участка должны содержать фамилию, имя и отчество лица, выдвинувшего эти возражения, реквизиты документа, удостоверяющего его личность, обоснование причин его несогласия, кадастровый номер исходного земельного участка. К этим возражениям должны быть приложены копии документов, подтверждающих право лица, выдвинувшего эти возражения, на земельную долю в исходном земельном участке (п. 13 ст. 13.1 Закона об обороте земель). Несмотря на то что согласно Закону об обороте земель в извещении о месте и порядке ознакомления с проектом межевания должны быть указаны сроки и почтовый адрес (при этом в Законе не указано, чей адрес) для вручения или направления заинтересованными лицами возражений относительно выделяемого участка, далее из Закона следует, что возражения направляются не только кадастровому инженеру, подготовившему соответствующий проект межевания участка, но и также в орган кадастрового учета по месту расположения такого земельного участка (п. 14 ст. 13.1 Закона об обороте земель). Возникает вопрос, во-первых, каковы последствия на случай, если возражающий сособственник не направит возражения в орган кадастрового учета, а во-вторых, как быть выделяющемуся сособственнику, если возражения были направлены только в орган кадастрового учета, но не были направлены кадастровому инженеру. Ведь в последнем случае согласно ч. 3 ст. 27 Закона о ГКН орган кадастрового учета должен будет принять решение об отказе в постановке на учет выделяемого земельного участка. Если в течение 30 дней со дня извещения участников долевой собственности от них не поступят возражения относительно размера и местоположения границ выделяемого земельного участка, проект межевания участка считается согласованным (п. 12 ст. 13.1 Закона). Кадастровый инженер обязан составить заключение об отсутствии возражений. Споры о размере и местоположении границ выделяемого в счет доли земельного участка рассматриваются в суде. (По ранее действовавшему законодательству споры должны были разрешаться участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливался субъектом РФ.) Если до 1 июля 2012 г., гласит п. 3 ст. 19.1 Закона об обороте земель, участники долевой собственности не примут решение об утверждении проекта межевания земельных участков или не зарегистрируют свое право собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, орган местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения данного земельного участка до 1 июля 2013 г. будет обязан: 1) провести общие собрания с внесением в повестки дня этих собраний всех вопросов, по которым общее собрание принимает решение в соответствии с п. 3 ст. 14 Закона об обороте земель (т. е. по всем вопросам, определенным Законом для решения на общем собрании); 2) обеспечить подготовку проекта межевания земельных участков; 3) обеспечить проведение кадастровых работ по образованию земельных участков, предусмотренных утвержденным решением общего собрания проектом межевания земельных участков. Представляется, исполнение этой нормы Закона об обороте земель в существующей редакции едва ли будет реализовано (как и многих рассмотренных выше) по следующим причинам. Во-первых, трудно понять, что подразумевает формулировка Закона "если сособственники не зарегистрируют свое право собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности". Что имел в виду законодатель: регистрацию прав на земельные доли всех сособственников или нет? Если - всех, то, как быть с регистрацией права собственности на невостребованные доли? Во-вторых, что касается обеспечения органом местного самоуправления подготовки проекта межевания земельного участка и проведения кадастровых работ по образованию земельных участков, то здесь возникает вопрос о том, что подразумевает термин "обеспечивает". Если финансирование, то откуда у органа местного самоуправления возьмутся необходимые для этого финансовые средства? Итак, даже беглый анализ новелл законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения показывает, что едва ли в ближайшие годы оборот этих земель будет развиваться. С одной стороны, нормы, внесенные Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 435-ФЗ, позволяют участникам долевой собственности регистрировать права на доли (возникновение, переход, прекращение) без проведения кадастровых работ в отношении общего земельного участка, что является своего рода упрощением существующих процедур, связанных с кадастровым учетом участка и регистрацией прав (по примеру правил о "дачной амнистии"). Но, с другой стороны, выдел земельных участков в счет долей в праве общей собственности усложнился. Теперь для выдела участка в счет доли необходимо провести кадастровые работы (за плату) в отношении всего находящегося в долевой собственности земельного участка (если таковые ранее не были проведены) и осуществить его кадастровый учет. Причем кадастровая выписка земельного участка понадобится на этапе принятия решения о подсчете голосов (на общем собрании) участников долевой собственности для определения размеров долей единым способом. Далее, сособственникам (заинтересованному лицу) или сособственнику необходимо заключить договор с кадастровым инженером на подготовку проекта межевания земельных участков или участка (за плату). После того как проект межевания будет утвержден общим собранием участников долевой собственности или индивидуально сособственником, в отношении выделяемого участка должны быть проведены кадастровые работы, т. е. кадастровым инженером должен быть подготовлен межевой план образуемого участка (опять же за плату). Только после этого в отношении выделяемого земельного участка будет возможно провести кадастровый учет и далее осуществить государственную регистрацию права на него.

Название документа