Работа секций ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

РАБОТА СЕКЦИЙ УЧЕНОГО СОВЕТА ИНСТИТУТА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РФ

В составе ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ работают секции публичного права (под руководством доктора юридических наук, профессора Ю. А. Тихомирова) и частного права (под руководством доктора юридических наук, профессора В. М. Жуйкова), на заседаниях которых заслушиваются доклады научных сотрудников Института, стажеров, аспирантов и др. Редакция считает важным информировать юридическую общественность о наиболее интересных и актуальных материалах. Представляем вниманию читателя доклад кандидата юридических наук Н. В. Ковалевой на тему "Техническое регулирование в промышленном законодательстве Российской империи XIX - начала XX в." (заседание секции публичного права, 4 мая 2011 г.) и доклад кандидата юридических наук Д. О. Сивакова на тему "Арктическая зона России: трудности и перспективы правовой охраны природы" (заседание секции частного права, 11 мая 2011 г.).

Техническое регулирование в промышленном законодательстве Российской империи XIX - начала XX в.

Российская Федерация в начале XXI в. принимает активное участие в мировой политике и экономике. Вопросам расширения и совершенствования механизмов, позволяющих создать благоприятные условия для российских экспортеров, уделяется особое внимание: ведутся переговоры о вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО), принят Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании". В условиях глобализации обеспечение равенства условий конкуренции на национальных рынках имеет важное значение. В рамках международного режима технического регулирования реализуется главный принцип международной торговли: Правительство должно ограничивать доступ иностранным товарам только посредством таможенных пошлин <1>. В связи с этим данное регулирование выступает важным инструментом в построении нового экономического пространства. Проводимая реформа носит исключительно экономический характер и выступает именно как инструмент регулирования экономики <2>. -------------------------------- <1> См.: Иойрыш А. И., Терентьев В. Г., Чопорняк А. Б. Реформа технического регулирования в международно-правовом аспекте // Государство и право. 2007. N 6. С. 31. <2> Новый этап в техническом регулировании // Журнал российского права. 2007. N 4. С. 151 (выступление М. К. Глазатовой).

Несмотря на существование данного явления в праве, возникает вопрос о его необходимости и целесообразности, а также о сфере распространения и области воздействия. В частности, высказывалось мнение о невозможности применения одинакового для различных отраслей человеческой деятельности режима технического регулирования, поэтому законодатель не распространил действие Закона "О техническом регулировании" на функционирование единой сети связи, государственные образовательные стандарты, положение о бухгалтерском учете и правила аудиторской деятельности, стандарты и эмиссии ценных бумаг <3>. -------------------------------- <3> См.: Иойрыш А. И., Терентьев В. Г., Чопорняк А. Б. Указ. соч. С. 31.

Природа столь сложного явления, как техническое регулирование <4>, лишь расширяет объект исследования, понимание его роли и места в системе нормативного регулирования. На основе изученного материала можно говорить о необходимости исторической периодизации данного явления: 1) до XIX в. (фрагментарный характер); 2) XIX - начало XX в. (становление и развитие); 3) советский период (стабильность); 4) современный период, когда коренным образом меняются подходы и оценки технического регулирования, его места в общем механизме правового регулирования. -------------------------------- <4> Представляется, что с позиции современной юридической науки корректнее говорить о технико-юридическом регулировании определенных общественных отношений посредством технико-юридических норм (см., например: Черданцев А. Ф. Технико-юридические нормы в советском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1963).

В то же время техническое регулирование именно на этапе становления и развития не было предметом пристального изучения в России. Промышленное законодательство - термин условный. Предпринята попытка исследования направлений технического регулирования в России XIX - начала XX в. В это время появлялись новые изобретения в различных областях знаний, активно развивались добывающая и перерабатывающая промышленность, торговля. Техническое регулирование касалось изготовления приборов; введения средств измерения; клеймения продукции; установления прав на использование привилегий; применения определенных стандартов для производства различной продукции, оптимизации производственных процессов. Были разработаны положения, касающиеся устройства и размещения промышленных заведений, установлены противопожарные, санитарные и экологические нормы, а также сформулированы требования к ряду производственных процессов. Применение разнообразных стандартов было обусловлено развитием и усложнением хозяйственного оборота. Специализация нормативных правовых актов происходила в зависимости от объективных факторов становления промышленности. В отношении опасных производств принимались многочисленные инструкции, в том числе подробно регламентировалось хранение взрывчатых веществ и проч. Производство требовало формирования основных направлений технического регулирования, деление которых во многом происходило условно. Так, появились нормы, выполнение которых способствовало снижению рисков (экологических, противопожарных) и в определенной степени позволило упорядочить производственный процесс, были, например, установлены правила организации, устройства и функционирования промышленных заведений; регламентировалась деятельность отдельных производств; регулировались различные производственные и сопутствующие им процессы. В целях организации промышленного заведения и его функционирования требовалось получение разрешений на устройство промышленных заведений, оговаривались особенности размещения, санитарные и противопожарные правила, правовой режим прилегающих территорий и объектов, реконструкция и перенос промышленного заведения в другую местность. Законодательство развивалось с учетом объективных и субъективных факторов. Закономерно вводился правовой режим для определенных отраслей (горнодобывающая промышленность), подробно регламентировались устройство и функционирование складов, предназначенных для хранения сырья и продукции, а также деятельность отдельных видов производств: опасных, подакцизных и др. В этот период уровень системности не был высоким, и в рамках обозначенного направления - регламентации различных производственных и сопутствующих процессов существовали лишь отдельные поднаправления, зарождение и развитие которых требовало законодательного регулирования (к примеру, функционирование сложных производственных объектов: паровых котлов, газогенераторов, электрических проводов и др.). С середины XVIII в. принимаются нормативные акты в целях упорядочения отношений в промышленном секторе экономики России. Законодательство первой половины XIX в. изобилует нормативными актами об условиях учреждения, организации, о подчиненности, реорганизации, формировании органов управления промышленным объектом, принципах отчетности, об осуществлении производственного процесса в конкретном промышленном заведении: на фабрике, заводе, мануфактуре <5>. -------------------------------- <5> См., например: "Об учреждении бумагопрядильной мануфактуры в С.-Петербурге" // Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. второе. Т. X. Отделение первое. 1835. N 7717 - 8356. Ст. 8298. Отделение второе. N 8357 - 8738. СПб., 1836; "Об учреждении в Казанской губернии общества для выделки стеатитовых свечей и жировоска" // ПСЗРИ. Собр. второе. Т. XVI. Отделение первое. 1841. N 14141 - 14986. Отделение второе. N 14987 - 15187. Ст. 15093. СПб., 1842.

В дальнейшем законодательные акты распространялись на неопределенный круг субъектов - потенциальные промышленные заведения империи, кроме того, регулировались отдельные направления (процессы) их деятельности. В частности, регламентировался процесс получения разрешений на открытие промышленных заведений. Специальные правила вводились в отношении отдельных видов производств, например цементных заводов, кожевенных фабрик. В начале XIX в. существовали ограничения на размещения определенных производств в городах, поэтому промышленные заведения России условно можно было разделить на три категории: 1) запрещенные к размещению в городах (салотопильные, кирпичные, маслобойные); 2) разрешенные к размещению в городской черте при соблюдении определенных условий (котельные, лесопильные, мукомольные, мыловаренные); 3) разрешенные к размещению в городской черте. В Санкт-Петербурге существовали специальные, более подробные правила, определяющие возможность размещения заводских, мануфактурных, фабричных и других заведений в отдельных частях города <6>. -------------------------------- <6> См.: ПСЗРИ. Собр. второе. Т. VIII. 1833. Отделение N 5877 - 6684. Ст. 6431. Отделение второе. Приложения. СПб., 1834. С. 514 - 519.

Техническое регулирование в некоторой степени выступило гарантом экологической безопасности. Введение немногочисленных экологических норм позволило минимизировать вред от функционирования промышленных объектов. При возведении фабричных и заводских зданий должно было соблюдаться правило, по которому не разрешалось строить фабрики и заводы, "вредные чистоте воздуха", в городах и выше городов по течению рек и протоков <7>. -------------------------------- <7> См.: Устав о промышленности // СЗРИ. Т. XI. Ч. II. Ст. 68, 75. СПб., 1887; Устав строительный // СЗРИ. Т. XII. Ч. I. Ст. 165. СПб., 1900.

Санитарные правила были введены для жилых и производственных помещений, в отношении содержания отхожих мест, промывных вод и проч. Постановление "О мерах предосторожности против пожаров на фабриках и заводах в г. Москве" наиболее полно регулировало вопросы внутреннего "обустройства" промышленных заведений, а в целях снижения риска возникновения пожаров устанавливались противопожарные нормы, в соответствии с которыми требовалось: а) наличие металлических пожарных лестниц, определенное устройство дверей и окон, лестниц в зданиях, наличие между строениями "каменной стены для безопасности от огня" заданной толщины и др.; б) наличие безопасного отопления; в) установление доступных средств подачи воды (колодцы, "водоразборные краны", бочки или кадки емкостью не менее пяти ведер каждая) <8> и др. -------------------------------- <8> См.: Постановление "О мерах предосторожности против пожаров на фабриках и заводах в г. Москве". Устав строительный. Изд. неофициальное // СЗРИ. Т. XII. Ч. 1. Изд. 1900 г. и по прод. 1906 г. с разъяснениями Правительствующего Сената, циркулярами Министра внутренних дел, отзывами технико-строительного комитета, строительными правилами для Царства Польского и предметным алфавитным указателем / Сост. Д. Бутырский. 2-е. изд. М., 1908. С. 512.

Усложнение технологических процессов в большинстве сфер жизни общества, участившиеся техногенные катастрофы, изменения, происходящие в окружающей среде, позволяют говорить о необходимости расширения области технического регулирования. В связи с этим обратимся к истории правового регулирования деятельности отдельных производств, прежде всего опасных, рассмотрев другое направление - техническое регулирование функционирования отдельных производств. В XIX - начале XX в. в определенной мере была сформирована нормативная правовая база в отношении производств, связанных с изготовлением или использованием в технологическом цикле опасных веществ. К ним относились: производство взрывчатых веществ, функционирование частных пороховых заводов, пушечных и оружейных заводов, заведений, предназначенных для приготовления капсюлей к охотничьему оружию, сырейных заведений, а также испытание, перевозка, хранение и продажа минеральных масел, нефти и продуктов ее перегонки, употребление ацетилена, хранение и продажа кальция-карбоната. С целью минимизировать неблагоприятные последствия для окружающей среды и человека перечисленных "опасных" производств детально регулировались: условия территориального расположения промышленных заведений, удаленность производства от населенных пунктов, дорог, а также природных объектов (рек, озер и т. п.); порядок получения разрешения на устройство заводов; требования к наличию специальной документации для их открытия (карты местности, характеристика строений с "показанием их расстояния", подробные планы и разрезы каждой из предполагаемых построек с указанием расположения в них приборов, двигателей и паровых котлов), освещения, отопления и вентиляции; определение сырья и материалов, используемых в производстве; общий ход и последовательность технологических операций. Вводилась классификация опасных веществ, помещений и объектов, задействованных в технологическом процессе. Производство спиртных напитков, а точнее, регламентация деятельности по "винокурению" всегда была в поле зрения государства, прежде всего в целях правильного и своевременного взыскания налоговых платежей. Техническое регулирование затронуло процессы устройства винокуренных заводов, производства напитков <9>, подлежащих акцизу. Отдельные нормы касались изготовления виноградных, фруктовых и иных видов водок, производства на заводах сухих дрожжей, пиво - и медоварения, а также изготовления осветительных жидкостей. -------------------------------- <9> В 40-х гг. XIX в. для наиболее точного измерения крепости производимых спиртных напитков была законодательно введена спиртомерная система по Тралесу. "О введении для измерения крепости питей спиртомерной системы по Тралесу" // ПСЗРИ. Собр. второе. Т. XVII. Отделение первое. 1842. N 15188 - 16047. Отделение второе. N 16048 - 16403. Ст. 16226. СПб., 1843. С. 136 - 138.

Технико-юридическое регулирование в горнодобывающей промышленности распространялось на поиск месторождений полезных ископаемых, осуществление отвода для разработки, порядок производства горнопромышленниками подземных работ, а также на отдельные процессы в частной золотопромышленности и частном платиновом промысле. Условия размещения прилегающих к промышленным заведениям территорий и объектов, а именно складов, амбаров, помещений для рабочих и административных зданий, также законодательно регулировалось. Существовавшие склады можно классифицировать по различным основаниям: а) по форме собственности: казенные и частные; б) "стратегии размещения": "ограниченно разрешенные", т. е. которым запрещалось находиться в определенных губерниях Российской империи, и разрешенные, которые могли располагаться на всей территории России; в) территориальному признаку: разрешенные к размещению в населенных пунктах с условием нахождения их на определенном расстоянии от строений и запрещенные к размещению в местах проживания людей; г) местонахождению относительно промышленного заведения: склады могли располагаться на территории промышленного заведения, в непосредственной близости к фабрике или заводу, а также отдельно от каких-либо производств; д) степени опасности: обеспечивающие функционирование опасных производств и иные склады; е) отраслевой принадлежности: лесные, пороховые, хлопковые склады, склады нефтяных остатков и др. Технико-правовое регламентирование производственных и сопутствующих процессов прежде всего затронуло вопросы установления правил, стандартов для изготовления различного рода промышленной продукции. Особое место занимали нормативные акты, призванные урегулировать процесс производства изделий для государственных нужд, поддерживающих обороноспособность страны. Разрабатывались стандарты по изготовлению товаров военного назначения, различные инструкции, обеспечивающие контроль качества военной продукции. В начале XIX в. вводились правила производства акцизных товаров (изделий на основе водки и вина). Существовали положения, регламентирующие приемку товара по качеству: установлен порядок "бракования" сала и масла <10>, воска <11>, пакли <12> и т. п. -------------------------------- <10> См.: ПСЗРИ. Собр. второе. Т. IV. 1829. N 2575 - 3398. Ст. 2399. <11> См.: ПСЗРИ. Собр. второе. Т. IV. Ст. 2450. <12> См.: ПСЗРИ. Собр. второе. Т. IV. Ст. 2194.

Регламентация процесса клеймения различных товаров в законодательстве России большей частью касалась изделий из золота и серебра. По общему правилу клеймение изделий русских мануфактур, фабрик и заводов являлось правом фабриканта. В отдельных случаях клеймо производителя освобождало его от последующей проверки качества товара <13>. -------------------------------- <13> См.: ПСЗРИ. Собр. второе. Т. IV. 1829. N 2575 - 3398. Ст. 2997. Наиболее полная регламентация процедуры клеймения содержалась в приложении к ст. 160 Устава о промышленности (см.: Устав о промышленности // СЗРИ. Т. XI. Ч. II. Приложение к ст. 160. СПб., 1887).

Наложение клейма с необходимой для эксплуатации информацией предусматривалось и в отношении паровых машин, что являлось необходимым условием для их использования. Измерение и клеймение посуды, применявшейся для пиво - и медоварения, также было обязательным требованием для получения разрешения на данный вид деятельности; кроме этого, существовало правило об обязательной продаже вина только клейменными мерами <14>. -------------------------------- <14> См.: Устав о питейном сборе // СЗРИ. Ст. 194, 195, 352. СПб., 1876.

Нормы, регламентирующие процесс проверки и использования различных измерительных приборов, а также правила изготовления, выверки и клеймения средств измерения можно отнести к техническим, как и нормы по установлению прав на использование привилегий. В законодательных актах первой половины XIX в., фиксировавших право субъекта на привилегию, приводилось точное описание метода, конструкции, детально регламентировался процесс, определялся способ, последовательность, технология изготовления товара или производства той или иной операции. Расширение производства в России повлекло за собой использование все новых устройств и механизмов как в технологическом процессе, так и для непосредственного обеспечения деятельности промышленных заведений. Ярким примером явилось использование паровых котлов. В связи с этим разрабатывались и принимались соответствующие нормативные акты. На рубеже XIX - начала XX в. в законодательстве вводилась классификация, разрабатывались требования к проводам, используемым в электротехнических сооружениях, были установлены положения для их эксплуатации внутри помещений, разработаны правила использования воздушных, подземных и подводных проводов. Таким образом, техническое регулирование в промышленном законодательстве Российской империи XIX - начала XX в. регламентировало отношения в производственной сфере деятельности: были установлены правила для организации, размещения и функционирования производственных объектов, разрабатывались экологические, санитарные и противопожарные нормы. Отдельные положения законодательства касались регламентации деятельности в определенных отраслях, были упорядочены производственные и сопутствующие им процессы. Техническое регулирование напрямую связано с развитием науки и уровнем экономического развития <15>. В то же время техническое регулирование создает условия (выступает определенным катализатором) для качественно нового развития экономики. Экономический подъем Российского государства был следствием принятия многочисленных законодательных актов, призванных урегулировать отношения в развивающемся и ключевом звене экономики - промышленности, о чем свидетельствуют и статистические данные. -------------------------------- <15> См.: Терещенко Л. К., Тихомиров Ю. А., Хабриева Т. Я. Концепция правового обеспечения технического регулирования // Журнал российского права. 2006. N 9. С. 3 - 17.

Введение технического регулирования способствует выстраиванию оптимальной модели организации сложных технологических процессов на производстве, формированию и закреплению правил техники безопасности, установлению стандартов изготовления товаров и оказания услуг. Эти факторы снижают риск наступления неблагоприятных последствий в той или иной области хозяйственной деятельности человека, способствуют выпуску безопасной продукции, конкурентоспособной на мировых рынках.

Арктическая зона России: трудности и перспективы правовой охраны природы

Арктика является северным полярным регионом Земли, для которого характерны суровые природно-климатические условия. При этом Арктика богата живыми и неживыми природными ресурсами (в том числе углеводородами). С одной стороны, они испытывают антропогенную нагрузку от хозяйственной и военной деятельности, а с другой - их освоение недостаточно продумано и организовано. Данное противоречие заслуживает внимания правовой науки <16>. -------------------------------- <16> Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 460 - 461.

Значительная часть Российской Федерации покрыта лесотундрой, тундрой, арктической пустыней, скована "вечной мерзлотой". Аналогичные ландшафты встречаются на севере США (Аляска), Канады, Дании (Гренландия), Норвегии. Однако арктические природно-климатические условия охватывают сравнительно меньшую часть названных государств. Кроме того, для США и Дании арктическими являются только регионы, удаленные от "этнического ядра" государства. Для России же арктические регионы есть непосредственное продолжение основной территории нашей страны. Российский полярный сектор является самым обширным и более населенным, чем в других приарктических государствах. В 90-е гг. XX в. отмечались большие трудности с жизнеобеспечением населения на северных территориях России (в связи с "северным завозом"), произошел упадок хозяйственной деятельности. В настоящее время Россия активизирует свою деятельность в Арктике. Особое экономическое значение имеет мощный горнопромышленный пояс на севере страны (он охватывает и Арктическую зону). Российские предприятия добывают на северных территориях подавляющую часть нефти и газа, никеля и меди, алмазов и других полезных ископаемых страны <17>. В российском полярном секторе функционирует важнейшая национальная коммуникация - Северный морской путь, открытый с 1991 г. для судов других суверенных государств. Само наличие мощного промышленного пояса и глобального транспортного коридора предопределяет значительную антропогенную нагрузку на российский полярный сектор. -------------------------------- <17> См.: Федеральное Собрание Российской Федерации. Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов. Инновационное развитие экономики Севера: проблемы и перспективы. Материал интернет-конференции. М., 2007. С. 25.

Хозяйственная деятельность при изношенности оборудования порождает в арктических регионах те же экологические проблемы, что и в остальной части России. При этом в силу повышенной уязвимости полярных экосистем экологические трудности имеют высокую степень. Для российского полярного сектора характерно накопление ("депонирование") экологического вреда. Ярким, но не единственным проявлением этого процесса являются многолетние скопления громадного количества отходов близ полярных городов. Председатель Правительства РФ В. В. Путин потребовал провести генеральную уборку в Арктике и "зачистить свалки" <18>. -------------------------------- <18> См.: Латухина К. Нитка к форточке // Российская газета. 2011. 6 мая.

Причины этого экологического вреда кроются не только в радиоактивных захоронениях на дне морей или в нефтяных разливах, но и в промышленном освоении, которое не было продумано с точки зрения охраны природы. При "организации территории", по словам В. В. Путина, "экологические соображения были на самом последнем месте". Не соблюдался баланс различных направлений хозяйственной деятельности. В итоге были нарушены основы традиционного природопользования, в частности оленеводства. Линейные объекты "перекрывают" миграцию оленей, многие объекты промышленности занимают продуктивные оленьи пастбища. Кроме того, гусеничная техника безжалостно уничтожает слабую растительность. Повсюду видны признаки угнетения почв, истощения флоры и фауны, нарушения в целом ландшафта тундры <19>. -------------------------------- <19> См.: Институты экологического права / С. А. Боголюбова и др. М., 2010. С. 395 - 407; Хердле Б. Партнеры за полярным кругом // Журнал "de-Magazin Deutshlahd". 2011. N 1. С. 32 - 33.

Нельзя игнорировать также атмосферный и водный перенос загрязняющих веществ (в том числе свинца) в Арктическую зону из промышленно развитых регионов России, расположенных южнее. Наконец, добыча углеводородов на шельфе и их транспортировка являются одними из наиболее опасных видов антропогенного воздействия на природу. Увеличение объемов перевозки нефти морскими судами приводит к росту случаев аварийных разливов нефти, которые в полярных условиях более опасны, чем в тропиках. Накопившиеся проблемы вызывают серьезную обеспокоенность государственной власти и общественности. 18 сентября 2008 г. Президент РФ утвердил Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу. В этом фундаментальном документе определены цели, задачи, основные меры реализации арктического направления политики России. В названных Основах подтверждается состав Арктической зоны Российской Федерации, определенный еще в советский период. В него входят территории Республики Саха (Якутия), Мурманской и Архангельской областей, Красноярского края, Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов. Более того, в Арктическую зону Российской Федерации входят земли и острова вместе с прилегающими внутренними морскими водами, территориальным морем, исключительной экономической зоной и континентальным шельфом России. К числу целей государственной политики в Арктике в сфере экологической безопасности относится сохранение и обеспечение защиты ее природной среды, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата. Для достижения указанных целей необходимо решить следующие задачи в сфере экологической безопасности: обеспечить сохранение биоразнообразия арктической флоры и фауны, в том числе путем расширения особо охраняемых природных территорий и акваторий с учетом национальных интересов России, сохранения окружающей природной среды в условиях расширения экономической деятельности и глобальных изменений климата; осуществить плановую утилизацию судов с ядерными энергетическими установками, отслуживших установленные сроки эксплуатации. Важными мерами по реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне России являются: установление особых режимов природопользования и охраны окружающей природной среды, включая мониторинг ее загрязнения; рекультивация природных ландшафтов, утилизация токсичных промышленных отходов, обеспечение химической безопасности, в первую очередь в местах компактного проживания населения. Основными механизмами реализации государственной арктической политики являются совершенствование законодательства России в области охраны окружающей среды с учетом национальных интересов и специфики региона. В настоящее время охрана и использование арктических природных ресурсов осуществляется в соответствии с Федеральными законами от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Кроме того, в арктических территориях и акваториях России действуют земельное, водное законодательство, законодательство о недрах, животном мире, лесное законодательство. В целом использование и охрана природных ресурсов Арктической зоны происходит на "общих основаниях" и "в общем порядке", особых акцентов на защите полярных природных богатств законодатель не делает. Исключение составляет Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" в части хозяйственной деятельности общин названных народов. В частности, в названном Законе предусматривается, что размеры территорий традиционного природопользования определяются с учетом задач поддержания условий, достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биоразнообразия популяций растений и животных. Территории традиционного природопользования составляют участки земли и водного пространства, используемые для традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления рыболовства, сбора дикорастущих растений. При этом устанавливается, что территории традиционного природопользования являются особо охраняемыми природными территориями (далее - ООПТ). В последние годы стремление участников законотворческого процесса отменить ограничения по объему вылова, накладываемые на традиционное рыболовство, может привести к подспудной коммерционализации деятельности коренных малочисленных народов. В настоящее время создана и с каждым годом расширяется сеть ООПТ федерального и регионального значения. В число заповедников входят: "Большой Арктический", "Остров Врангеля", "Кандалакшский", "Усть-Ленский", "Гыданский" и "Таймырский биосферный". Кроме того, предлагается расширить сеть наблюдательных постов для осуществления мониторинга, а также вести кадастр территорий, подвергшихся экологическим нарушениям в прошлом, на основе данных которого можно будет разрабатывать программы экологической реабилитации <20>. -------------------------------- <20> См.: Сиваков Д. О. Правовые проблемы охраны природных ресурсов Арктики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2009. Третий выпуск (N 18). С. 137 - 142.

Как справедливо отмечает Президент РФ Д. А. Медведев, нужно "сформировать прочную нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность в Арктике" <21>. Требуется также законодательно определить южные границы Арктической зоны Российской Федерации, в связи с чем возникает вопрос: какие территории относить к Арктической зоне? Граница северной полярной зоны может определяться по-разному: по полярному кругу, по среднемноголетней изотерме июля 10°C (на суше), по южному пределу тундры. Однако относится ли при подобном разграничении природный пояс лесотундры к Арктической зоне? -------------------------------- <21> См.: Ильин А. Арктике определят границы // Российская газета. 2008. 18 сент.

От ответа на этот вопрос зависит установление ограничения по использованию природных объектов, повышенных требований, обеспечивающих охрану природных ресурсов северных территорий, льгот (налоговые, таможенные, кредитные) для хозяйствующих субъектов. В России неоднократно ставился вопрос о принятии федерального закона, посвященного арктической деятельности. На протяжении последних десятилетий разрабатывались законопроекты "Об Арктической зоне Российской Федерации", "О Северном морском пути". Однако они так и не приняты. В настоящее время создаются условия для разработки и принятия федерального закона, в соответствии с которым определялись бы особенности природопользования в Арктической зоне России. В связи с этим потребуется внесение изменений и дополнений в акты российского экологического и транспортного законодательства. Выдвигается также предложение о включении в отраслевые законы специальных глав, посвященных особенностям правовых режимов различных природных ресурсов и объектов в Арктической зоне. Но такой способ может привести к потере концептуального подхода законодателя к экологическим проблемам Арктики. Параллельно высказываются мнения о разработке и принятии технических регламентов, охватывающих арктическую деятельность. Однако создание системы технических регламентов - процесс долговременный, а устанавливать обязательные и в то же время адекватные технические требования нужно уже сейчас. Итак, для обеспечения концептуального подхода российского законодателя было бы целесообразно разработать и принять единый федеральный закон, в котором необходимо предусмотреть более строгие экологические требования к недропользованию (в особенности к добыче углеводородов), деятельности торгового и рыбопромыслового флота Вооруженных Сил России (Военно-Морской Флот). Нельзя игнорировать вопросы поиска, апробации и использования альтернативных источников энергии (например, ветровой, солнечной), а также такого многообещающего направления, как экологический туризм. К сожалению, российское законодательство относительно альтернативных источников энергии немногословно. В вышеупомянутом Федеральном законе "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" имеется ст. 17 "Производство энергии путем использования приливов, течений и ветра", которая закрепляет лицензирование производства энергии этими нетрадиционными путями. В приведенных законодательных актах не предусматривается поощрение бизнеса и развитие государственно-частного партнерства в деле освоения альтернативных источников энергии (приливов, течений, ветра). На наш взгляд, законодательство должно содержать определенные экономические стимулы развития этой альтернативной деятельности. К их числу могут относиться льготные кредиты, налоговые льготы. Представляет интерес правовое регулирование разнообразных отношений в полярных секторах зарубежных государств, в частности в Канаде, где действует ряд Законов: "О предотвращении загрязнения вод Арктики" 1970 г., "О внутренних водах на севере" 1970 г., "Об океанах" 1996 г., "Об индейцах" 1970 г. Согласно нормам Закона "Об океанах" государство несет ответственность за состояние экосистем морской среды. Главным координатором всех государственных органов, реализующих названный Закон, является Министерство рыболовства и океанов Канады. Последнее сотрудничает с иными министерствами, а также с правительствами провинций. Положения Закона "Об океанах" распространяются в том числе и на эксплуатацию ресурсов Северного Ледовитого океана <22>. -------------------------------- <22> См.: Востоков Е. Н. Прибрежно-морские зоны мира (геоэкология, проблемы освоения и управления). М., 2004. С. 313.

В целях предотвращения загрязнения арктических морей в законодательстве Канады предусмотрена обязанность собственника судна, которое будет находиться в полярных широтах, предоставить уполномоченному государственному органу доказательство своей платежеспособности - страховой полис. Данная норма рассчитана на случай предъявления претензий за нанесенный экологический ущерб. Под действие приведенных требований законодательства подпадают не только морские суда, но и береговые предприятия, деятельность которых может вызвать загрязнение арктических вод. Россия отстает от других северных государств в части обеспечения эффективного правового регулирования и стимулирования арктической деятельности. В связи с этим предлагается следующее. Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу - ориентир для выработки специфических правовых норм, касающихся разнообразной хозяйственной и иной деятельности в отечественном секторе Арктики. Названный документ позволит дополнить правовой режим внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа России с учетом повышенной уязвимости полярных экосистем. В арктических регионах еще на стадии территориального планирования выбор той или иной хозяйственной деятельности требуется тщательно обосновывать, в частности, необходимо сохранить баланс между развитием промышленности и транспорта, с одной стороны, и традиционным природопользованием - с другой. Следовательно, нужно сохранить природные ландшафты, на основе которых как раз и осуществляется традиционное природопользование (продуктивные оленьи пастбища, пути миграции оленей и др.). Российское законодательство, как федеральное, так и региональное, должно заинтересовывать и привлекать хозяйствующие субъекты к применению безотходных (или малоотходных) технологий. Важным организационно-правовым механизмом внедрения "зеленых" технологий в северных регионах России может стать государственно-частное партнерство, в частности концессионные соглашения.

Название документа