Правовая охрана окружающей среды на местном уровне

ПРАВОВАЯ ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ <*>

Н. В. КИЧИГИН, Н. И. ХЛУДЕНЕВА

Кичигин Н. В., старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Хлуденева Н. И., старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Статья посвящена анализу полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. Делается вывод о том, что основным недостатком правового регулирования в области охраны окружающей среды на местном уровне является отсутствие гибкости, полная унификация полномочий, хотя муниципальные образования отличаются друг от друга количеством жителей, территорией, финансовыми возможностями, экологической ситуацией. Указанные различия обусловливают необходимость, с одной стороны, дифференциации полномочий, а с другой - более гибкого подхода к наделению полномочиями органов местного самоуправления.

Ключевые слова: охрана окружающей среды, органы местного самоуправления, муниципальный экологический контроль, природоохранные мероприятия, городские леса, муниципальный земельный контроль.

Article is devoted to analysis of local governments permissions in the region of environmental protection. It is concluded that central failure of legal regulation in the region of environmental protection at the local level is the absence of flexibility, total unification of permissions though local governments differ all by population, territory, financial facilities, ecological, situation. Mentioned differences condition, on the one hand, necessity of permissions differentiation, on the other hand, more flexible approach to permissions lodgement local governments.

Key words: environmental protection, local governments, municipal environmental control, nature-conservative measures, amenity forest, municipal land and forest control.

Охрана окружающей среды не является задачей только одного государства. Это также обязанность общества, каждого из нас. Не случайно в ст. 58 Конституции Российской Федерации <1> установлено, что каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. -------------------------------- <1> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.

Данное понимание имеется и у законодателя. В ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <2> (далее - Закон об охране окружающей среды) установлено, что охрана окружающей среды является деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Вряд ли подлежит сомнению, что без согласованного участия государства и муниципальных образований в природоохранной деятельности достичь целей сбалансированного решения социально-экономических задач, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, как установлено в Законе об охране окружающей среды, не получится. В настоящее время объем полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды является очень незначительным и не учитывающим возможности отдельных крупных муниципальных образований. Хотя формально Закон об охране окружающей среды полномочия органов местного самоуправления и дифференцирует на несколько групп в зависимости от типа муниципального образования: муниципальный район, городской округ, городское или сельское поселение. К вопросам местного значения городских, сельских поселений отнесена организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. К вопросам местного значения муниципального района отнесены: организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Органы местного самоуправления городского округа наделены следующими полномочиями: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Таким образом, в настоящее время органы местного самоуправления наделены полномочиями в области обращения с отходами и по организации мероприятий по охране окружающей среды. При этом применительно к муниципальным районам мероприятия в области охраны окружающей среды должны носить межпоселенческий характер. Но даже установленная в Законе дифференциация полномочий в области охраны окружающей среды не позволяет отразить все экологические отличия городов с населением порядка 1 000 000 человек от городов с населением 500 000 человек, а последних от населенных пунктов с населением 100 000 человек и так далее. Различаются территории, занимаемые указанными населенными пунктами, объем негативного воздействия, например, образования отходов. Дифференцируются также и финансовые возможности муниципалитетов, количество муниципальных служащих, структуры администрации: в небольших муниципальных образованиях вопросами охраны окружающей среды занимаются один-два специалиста, очень часто - наряду с другими полномочиями (охрана труда). В крупных муниципалитетах созданы отдельные управления и отделы по охране окружающей среды. Данные различия отражаются и в статистических данных. Так, например, если проанализировать выбросы в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных источников по городам Российской Федерации с численностью постоянного населения 100 и более тыс. человек, то в г. Ангарске в 2007 г. было выброшено 165,6 тыс. т, в г. Братске 124,3 тыс. т, в г. Магнитогорске - 260 тыс. т, в г. Новокузнецке - 396,9 тыс. т, а в г. Норильске - огромные 1990,5 тыс. т, то в г. Арзамасе всего лишь 1,3 тыс. т, а в г. Новошахтинске и того меньше - 0,9 тыс. т <3>. На одного жителя г. Норильска приходилось в 2007 г. 9643,8 кг загрязняющих выбросов в атмосферный воздух, в г. Череповце - 1139,5 кг, а в г. Сочи - 8,5 кг, в г. Ставрополе - 11,4 кг <4>. Если проанализировать сбросы загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты по городам Российской Федерации с численностью постоянного населения 100 и более тыс. человек, то в г. Москве в 2007 г. сбрасывалось 1725,8 млн. куб. м, в г. Санкт-Петербурге - 1187,0 млн. куб. м, в г. Челябинске - 235,1 млн. куб. м, в г. Самаре - 261,1 млн. куб. м, в г. Омске - 203,4 млн. куб. м, а в г. Майкопе - 17,0 млн. куб. м, в г. Ростове-на-Дону - 9,7 млн. куб. м, в г. Барнауле - 7,0 млн. куб. м, в г. Бийске - 1,4 млн. куб. м <5>. -------------------------------- <3> См.: Охрана окружающей среды в России: Стат. сб. / Росстат. М., 2008. С. 194 - 197. <4> См.: Там же. С. 198 - 201. <5> См.: Там же. С. 206 - 211.

В настоящее время указанные отличия почти никак не отражены на уровне экологического законодательства. Полномочие органов местного самоуправления по проведению мероприятий в области охраны окружающей среды не конкретизировано, носит общий характер. С одной стороны, это позволяет им быть более самостоятельными в правовом регулировании проведения соответствующих мероприятий, с другой стороны, муниципалитеты находятся в правовом вакууме без поддержки федерального и регионального законодательства. Ни Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, ни органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по методическому обеспечению деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. В результате сложилась ситуация, когда крупным муниципалитетам не хватает полномочий в области муниципального экологического управления, а небольшие города не справляются с уже предоставленными полномочиями. Считаем, что основным недостатком действующего законодательства в области охраны окружающей среды на местном уровне является отсутствие гибкости, полная унификация полномочий, хотя муниципальные образования отличаются друг от друга количеством жителей, территорией, финансовыми возможностями, экологической ситуацией (объем выбросов, сбросов, размещаемых отходов). Указанные различия обусловливают необходимость, с одной стороны, дифференциации полномочий, а с другой - более гибкого подхода к наделению полномочиями органов местного самоуправления. Необходимость гибкого подхода к наделению полномочиями органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды можно продемонстрировать на примере муниципального экологического контроля. В 2002 г. все без исключения органы местного самоуправления были наделены полномочиями по осуществлению муниципального экологического контроля за объектами хозяйственной деятельности. Однако такое "всеобщее" наделение полномочиями оказалось во вред самому муниципальному экологическому контролю. Изначально верная идея была не реализована в тех муниципальных образованиях, которые не имели соответствующего материального и кадрового потенциала <6>. -------------------------------- <6> Вообще следует признать, что распространение правовых средств охраны окружающей среды на "все и всех" в целях ее усиления зачастую приводит к обратным результатам: так произошло, например, с государственной экологической экспертизой, которая изначально распространялась на все виды хозяйственной деятельности, но в результате была ограничена конкретным узким перечнем объектов.

В результате сначала в 2006 г. полномочия по муниципальному экологическому контролю были исключены из Федерального закона "Об охране окружающей среды" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <7>, а в 2008 г. муниципальный экологический контроль был окончательно упразднен. -------------------------------- <7> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Правда, законодательством предусмотрен механизм наделения субъектами Российской Федерации органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля субъектов Российской Федерации за объектами хозяйственной деятельности, не подлежащими федеральному государственному экологическому контролю. Однако с 2006 г. всего три субъекта Российской Федерации (Вологодская область, Калужская область, Челябинская область) приняли соответствующие региональные законы о делегировании контрольных полномочий органам местного самоуправления. Поэтому, к сожалению, не реализовывается на практике идея бывшего председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию Федерального Собрания Российской Федерации Н. В. Комаровой о том, чтобы в качестве замены муниципального экологического контроля органы местного самоуправления обращались к органам государственной власти субъекта Российской Федерации с просьбой о наделении их полномочиями по экологическому контролю. При этом она признает, что муниципальный экологический контроль является перспективным инструментом охраны окружающей среды на местном уровне <8>. -------------------------------- <8> См.: Комарова Н. В. Правовое обеспечение организации и проведения экологического контроля в России // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы круглого стола 9 апреля 2008 г., Москва. М.: ИЗиСП; ИД "Юриспруденция", 2008. С. 10 - 13.

Профессор С. А. Боголюбов полагает, что упразднение муниципального экологического контроля противоречит концепциям реформы местного самоуправления, формирования гражданского общества и развития конституционного, природоохранного законодательства. Кому, как не органам местного самоуправления, наиболее приближенным к населению и его интересам, осуществлять действенный экологический контроль за природопользованием <9>? Аналогичной точки зрения на роль и значение муниципального экологического контроля придерживаются и другие ученые и практические работники <10>. -------------------------------- <9> См.: Боголюбов С. А. Теоретические проблемы правового регулирования видов экологического контроля // Там же. С. 9. <10> См.: Бакирова Р. Т., Левахин В. Т. Муниципальный экологический контроль: проблема присутствия // Там же. С. 85 - 87; Хлуденева Н. И. Роль муниципального контроля в области охраны окружающей среды // Там же. С. 82 - 85; Уджуху А. Б. Правовые проблемы муниципального экологического контроля и мониторинга // Там же. С. 88 - 91.

Схожая ситуация в настоящее время сложилась с муниципальным земельным контролем <11> (ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации <12>) и муниципальным лесным контролем <13> (ст. 98 Лесного кодекса Российской Федерации <14>). -------------------------------- <11> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Питер Пресс, 2009. <12> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2010. ------------------------------------------------------------------ <13> См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С. А. Боголюбов, М. И. Васильева, Ю. Т. Жариков и др. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2009. <14> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Полномочиями по проведению муниципального земельного контроля и муниципального лесного контроля (надзора) наделены в Земельном кодексе Российской Федерации и Лесном кодексе Российской Федерации все без исключения органы местного самоуправления. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочиями по земельному контролю и муниципальному лесному контролю (надзору) наделены уже поселения и городские округа, без муниципальных районов. В юридической литературе отмечается, что в земельном законодательстве нечетко определены объекты муниципального земельного контроля, и на практике вопрос решается по-разному. Например, в одних муниципалитетах объектами муниципального земельного контроля признаются все земли и земельные участки, находящиеся в границах муниципального образования. В других - земли и земельные участки, за исключением объектов, земельный контроль деятельности которых отнесен к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации <15>. -------------------------------- <15> См.: Муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды (законодательство и практика его применения) / Под ред. М. И. Васильевой. М.: Общественная палата РФ, 2007. С. 92.

Указывается также на то, что муниципальный экологический контроль, муниципальный земельный контроль и муниципальный лесной контроль зачастую пересекаются по объектам проверок. Причем экологический контроль может включать в том числе и проведение лесного контроля <16>. -------------------------------- <16> См.: Там же. С. 110.

Отдельной проблемой для муниципалитетов является правовое регулирование охраны и использования городских лесов. Как отмечается в литературе, государство по существу сняло с себя обязательства по отношению к городским лесам, и с 2003 г., а в полном объеме с 2005 г. органы местного самоуправления фактически выполняли функции собственника по отношению к городским лесам, используя в основном средства местных бюджетов. В отсутствие средств федерального бюджета лесоустройство фактически не проводилось, и все это не лучшим образом отразилось на состоянии городских лесов <17>. -------------------------------- <17> См.: Там же. С. 119.

В настоящее время основные проблемы муниципального управления городскими лесами после вступления в силу нового Лесного кодекса связаны с тем, что органы местного самоуправления наделены большим количеством полномочий в области лесных отношений, но далеко не все из них соответствуют вопросам местного значения, определенным Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Кроме того, муниципальные образования фактически осуществляют права и обязанности собственников по отношению к лесным участкам, находящимся в границах поселений - городским лесам, что связано с серьезными финансовыми затратами местных бюджетов, при этом муниципальные образования не являются собственниками городских лесов, а основания для регистрации права собственности в рамках действующего законодательства пока не определены <18>. -------------------------------- <18> См.: Там же. С. 124.

Рассмотрим перечень природоохранных мероприятий межпоселенческого характера на примере Щекинского муниципального района Тульской области (решение Собрания представителей Щекинского района от 29 октября 2008 г.). К видам природоохранных мероприятий отнесены: 1. Мероприятия по охране атмосферного воздуха: - оснащение источников выбросов пылегазоочистными установками; - совершенствование, реконструкция систем очистных установок; - перевод технологического оборудования на более экологически чистые виды сырья и топлива; - совершенствование технологических процессов, обеспечивающих сокращение выбросов. 2. Мероприятия по охране водных ресурсов: - строительство (реконструкция) очистных сооружений на территории муниципального образования "Щекинский район"; - внедрение строгого контроля за качеством воды водных объектов муниципального образования "Щекинский район", включая малые водоемы. 3. Мероприятия по охране земельных ресурсов и растительности: - сохранение и развитие системы особо охраняемых природных территорий муниципального образования "Щекинский район"; - организация сбора, вывоза, переработки и утилизации отходов производства и потребления; - сохранение и увеличение площади зеленых насаждений на территории муниципального образования "Щекинский район"; - решение вопросов отвода земель под строительство или размещение объектов недвижимости только после решения вопроса о целесообразности сохранения или сноса зеленых насаждений. 4. Мероприятия по охране недр: - решение вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения муниципального образования "Щекинский район" при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков; - развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности; - предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения; - подготовка предложений о приостановлении работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения законодательства. 5. Экологическое воспитание, образование и просвещение населения: - вовлечение населения в общественные мероприятия экологической направленности; - поддержка деятельности общественных экологических движений; - создание экологических рубрик и разделов в средствах массовой информации; - привлечение внимания населения к экологическим проблемам и воспитание бережного отношения к природному наследию муниципального образования Щекинский район; - проведение акций и мероприятий, направленных на сохранение окружающей среды; - проведение специальных экологических информационных кампаний; - проведение иных мероприятий, направленных на развитие экологического воспитания, образования и просвещения населения. Получается, что каждый муниципалитет сам определяет перечень природоохранных мероприятий, которые ему предстоит осуществлять, исходя из собственного понимания законодательства в области охраны окружающей среды, своих ресурсов, интересов, особенностей экологической ситуации в конкретном муниципальном образовании. Представляется, что такая практика как минимум не будет способствовать эффективной реализации указанных мероприятий, а может и породить нарушение прав и законных интересов как граждан, так и природопользователей. Каким же способом можно оптимизировать полномочия органов местного самоуправления, чтобы сделать их эффективными, учитывающими существующие различия муниципалитетов? Во-первых, необходимо определить на федеральном и региональном уровнях перечень природоохранных мероприятий, чтобы унифицировать перечень таких мероприятий, установить рамки деятельности органов местного самоуправления. Во-вторых, необходимо разработать механизм, при котором органы местного самоуправления смогут получать дополнительные полномочия в области охраны окружающей среды. Смысл предлагаемого механизма заключается в следующем. Все муниципалитеты наделяются унифицированным набором полномочий: в области обращения с отходами и проведения минимального перечня природоохранных полномочий. Если крупный муниципалитет хочет получить дополнительные полномочия, например, по экологическому мониторингу, экологическому контролю и учету негативного воздействия, экологической паспортизации, то он обращается к субъекту Российской Федерации и по установленной процедуре доказывает возможность исполнения соответствующих полномочий. Субъект Российской Федерации, рассмотрев представленные материалы и согласившись с имеющейся у муниципалитета возможностью реализации дополнительных полномочий в области охраны окружающей среды, принимает решение о возможности осуществления муниципалитетом дополнительных полномочий. Важно отметить, что в данном случае речь идет не о делегировании осуществления части полномочий субъектами Российской Федерации муниципальным образованиям, которое осуществляется на основе финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации. Муниципалитеты будут осуществлять "дополнительные" полномочия за счет средств местного бюджета. Если же муниципалитет в дальнейшем не сможет эффективно реализовывать новые полномочия, то субъект Российской Федерации сможет отменить свое решение о возможности осуществления муниципалитетом дополнительных полномочий. Реализация предложенного механизма потребует внесения изменений не только в экологическое законодательство, но и в законодательство об общих принципах организации местного самоуправления. Тем не менее, как представляется, только он позволит, с одной стороны, дать дополнительные полномочия в экологической сфере тем муниципалитетам, которые стремятся улучшить экологическую ситуацию на своей территории и имеют для этого необходимые ресурсы и возможности, а с другой - не взвалит на все без исключения муниципальные образования непосильные для реализации полномочия.

Название документа