Прогнозирование и планирование мероприятий по охране и использованию земель сельскохозяйственного назначения

ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И ПЛАНИРОВАНИЕ МЕРОПРИЯТИЙ ПО ОХРАНЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ <*>

К. Х. ИБРАГИМОВ

Ибрагимов К. Х., докторант Российской правовой академии Минюста России, кандидат юридических наук, доктор сельскохозяйственных наук, профессор.

Статья посвящена проблемам планирования и прогнозирования охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения.

Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, планирование, прогнозирование, охрана земель.

The article is devoted to the problems of planning and forecasting the protection and rational use of lands of agricultural purpose.

Key words: lands of agricultural purpose, planning, forecasting, protection of lands.

Два года назад после детального обзора и оценки земельного законодательства Российской Федерации Н. Н. Корнева и А. А. Фадеев пришли к неутешительному выводу, что "государственная земельная политика в настоящее время не стимулирует землепользователей на соблюдение требований землесбережения... Потеряна управляемость земельным фондом страны, не финансируется полностью или частично большинство программ и проектов по охране земель... Земельное законодательство не сбалансировано на решение главной задачи - рационального и экологически безопасного использования земельных ресурсов сельского хозяйства... Все это свидетельствует о необходимости... повышения роли государства в управлении и контроле использования земельных ресурсов сельского хозяйства, совершенствовании подходов и четкого правового регулирования защиты сельскохозяйственных угодий, реализуемых под жестким контролем государства" <1>. -------------------------------- <1> Корнева Н. Н., Фадеев А. А. Организационно-правовые основы охраны земель сельскохозяйственного назначения. М.: ООО "НИПКЦ "Восход-А", 2009. С. 96 - 97.

В теории управления имеется положение, которое гласит: "Чтобы управлять - надо предвидеть". Ценность предлагаемых мероприятий по совершенствованию управления охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения может быть установлена только при достижении ожидаемых от них результатов. Для достижения желаемого будущего состояния данных земель необходимо разрабатывать соответствующие планы, программы и прогнозы. Каждое современное общество живет сейчас нововведениями и стремится контролировать происходящие перемены, пытаясь предвидеть будущее, с тем, чтобы быть в состоянии определять ориентиры своего развития. Эта приверженность привносит в общество потребность в планировании и прогнозировании <2>. Как справедливо отмечал фон Мизес, "конечный источник прибылей - это всегда предвидение обстоятельств будущего" <3>. -------------------------------- <2> См.: Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования / Пер. с англ. М.: Academia, 2004. С. 25. <3> Мизес Л. фон. Человеческая деятельность. Трактат по экономической теории. М.: Экономика, 2000. С. 623.

Между тем охрана и использование земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации находится в критическом состоянии. Для преодоления негативных процессов в сфере охраны земель сельскохозяйственного назначения необходима как оценка эффективности осуществленных в период 1992 - 2010 гг. программных мероприятий, так и экспертиза долговременных последствий нынешней деградационной ситуации в данной сфере. Эффективность прогноза охраны земель сельскохозяйственного назначения может быть обеспечена в случае, если он будет основан на учете показателей динамики потребности населения в использовании данных земель на перспективу с учетом тенденций продовольственного обеспечения за счет внутреннего производства продуктов питания и их импорта. В любом случае, прогноз охраны и использования данной категории земель должен быть основан на тенденциях социально-экономического развития страны, выявляемых путем научно обоснованного анализа. Прогнозирование охраны и использования сельскохозяйственных угодий весьма тесно связано с планированием, точнее, объемлет его. Планирование должно служить достижению индикаторных показателей прогноза. Планирование для обеспечения реального оправдания прогноза должно учитывать негативные стороны воздействия истощения почв на развитие современного сельского хозяйства, в числе которых имеют приоритет такие "узкие места", как отсутствие севооборотов и других элементов ландшафтно-экологических систем земледелия, недостаточное внесение удобрений, игнорирование проблемы охраны агробиоразнообразия, слабая и неустойчивая материально-техническая оснащенность сельского хозяйства почвообрабатывающими машинами, диспаритет цен на аграрную и промышленную продукцию, недостаточная платежеспособность населения, потребляющего сельхозпродукцию, и т. д. Поэтому разрабатываемые прогнозные мероприятия в области охраны земель должны быть заранее ориентированы на такие направления производственной деятельности хозяйствующих субъектов, которые в силу своей инновационной и инвестиционной привлекательности обеспечивали бы высокую рентабельность производства, т. е. охрана земель должна осуществляться не ради реализации "чистой идеи" сохранения и воспроизводства плодородия почв в интересах будущих поколений людей, а в первую очередь удовлетворения интересов настоящего поколения с ориентацией на сохранение воспроизводственных параметров плодородия и в отдаленной перспективе. Например, для Юга России наиболее эффективными направлениями производственной деятельности могут быть виноградарство и виноделие, садоводство и овощеводство закрытого грунта, переработка плодов и овощей, семеноводство, питомниководство, племенное дело, производство на экспорт экологически чистой продукции, развитие малоотходных и безотходных технологий, свеклосахарное производство, производство биоэтанола из рапса и других культур, лекарственное растениеводство, табаководство и др. Естественно, что современное аграрное производство немыслимо без налаживания взаимовыгодных и на основе заключения гражданско-правовых договоров интеграционных связей по схеме: производство - переработка - хранение - транспортировка - реализация. Договорная форма деятельности нами упоминаются не случайно, поскольку многие известные ученые уделяют серьезное внимание проблеме неустойчивости хозяйственных взаимоотношений, не позволяющей "предвидеть изменения отношений между различными субъектами процесса воспроизводства: продавцов и покупателей, землевладельцев, предпринимателей и наемных работников, банкиров и торговцев, чиновников различного уровня и т. д." <4>. -------------------------------- <4> Экономическое прогнозирование развития сельского хозяйства. Воронеж: ГНУ НИИЭОАПК ЦЧР РФ, 2008. С. 7.

Следовательно, научно обоснованное прогнозирование охраны земель невозможно без учета широкого круга проблем, прямо или косвенно представляющих условия эффективного аграрного производства, являющегося главным целевым ориентиром данного процесса. Немаловажным при разработке прогноза охраны земель является учет конфликтов интересов. Ведь то, что может устроить и даже считаться благодатью для одних субъектов, может вызвать резко противоположные эмоции у других. Например, прогноз использования окрестных к городам сельхозугодий с замораживанием их предоставления под нужды градостроительства может вызвать недовольство у городских властей. Или, наоборот, строительство экологически вредного завода вблизи сельхозпредприятия может вызвать негативную реакцию у сельскохозяйственных товаропроизводителей. С другой стороны, в сельскохозяйственной продукции и продовольствии заинтересованы как производители, так и переработчики, субъекты сферы торговли. Поэтому прогноз охраны земель должен быть ориентирован на "сглаживание углов" и поиск альтернативных консенсусных решений, обеспечивающих сохранение баланса интересов всех участников агропромышленного производства, т. е. устойчивого пропорционального воспроизводства в отношениях, одновременно возникающих в сферах: производства, обмена, распределения и потребления. Как известно, разработка прогнозов считается неблагодарным делом. Эта работа может иметь понимание большинства населения лишь в том случае, если прогноз будет учитывать как можно большее число факторов - интересов населения и государства. Например, следует иметь в виду как будет складываться потребительский спрос населения на те или иные виды продовольствия, с какими темпами будет прогрессировать глобальное потепление климата и как оно отразится на продовольственных пристрастиях населения, на урожайности растений и продуктивности животных, на качестве продуктов питания, на состоянии агробиоразнообразия, на обеспеченности поливной водой, на реализации технического потенциала сельскохозяйственной техники, на зональных системах земледелия, на адаптационных способностях районированных сортов растений и поголовья животных и птицы и т. д. Глобальное потепление климата мы упомянули не случайно, поскольку именно с этим будет связан повышенный спрос населения на соки, морсы и т. д., необходимые для утоления жажды. Немаловажным, а возможно, и главным в деле прогнозирования охраны земель могут оказаться проблемы обеспеченности страны в перспективе трудовыми (демографические изменения, в т. ч. эмиграция населения) и финансовыми ресурсами (стоимость барреля нефти, кубометра газа и древесины и др.), степень влияния импорта продовольствия на отечественное аграрное производство, нашествие карантинных вредителей и развитие болезней растений и животных, повышение налогообложения земли и сельхозпроизводства и т. д. Другими словами, на точность и в целом качество прогноза будет оказывать влияние широкий спектр эколого-климатических, социально-экономических и даже политических событий и явлений. И чем больше и тщательнее они будут учтены, тем больше будет шансов на достижение оправдываемости прогнозов. Однако современная наука, особенно касаемо климатического будущего (а климат будет выступать главным фактором, индуцирующим многие негативные явления и события), не располагает сколько-нибудь обнадеживающими знаниями по перспективам изменения перечисленных факторов. И чем меньше ученые знают о будущем изменении климата и других факторов, тем больше они стремятся уединиться от процесса их познания и регулирования, предоставляя волю произволу судьбы. В последнее время часто проходят научные аграрные и экологические конференции разного формата - международные, всероссийские, региональные, и бывает нередко так, что проблему изменения климата даже не упоминают, как будто ее и не существует. По-видимому, ученые руководствуются постулатом Конфуция: "Не упоминай проблему, в решении которой ты не можешь помочь". Тем не менее именно наука призвана ответить на злободневные вопросы современности и предложить пути их решения. Каковыми бы ни были данные пути, один из них определен достаточно четко - преодолеть состояние опасной конфронтации с возможностями природы человечество может, только лишь масштабно ограничив размеры своих потребностей в ресурсах природы. Поскольку Российская Федерация - страна весьма пестрая в этнографическом, почвенно-климатическом, социально-экономическом и культурном отношениях, население страны весьма сильно различается по платежеспособности, следовательно, и по доступу к возможностям приобретения продуктов питания. Следовательно, федеральный прогноз развития АПК будет формальным ориентиром, на базе которого должны разрабатывать соответствующие собственные прогнозы регионы России, учитывая местную специфику. Более того, децентрализация функций государственной ответственности за обеспечение продовольственной, экологической и иной безопасности населения с расширением полномочий региональных властей в этой сфере, а также наличие в субъектах РФ собственных концепций социально-экономического развития регионов, служат базовой основой для разработки региональных прогнозов охраны земель. Государственные программы обеспечения сохранения и воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения являются важнейшей организационной формой реализации государственной политики в данной сфере. Они содержат цели, задачи, заказчиков, исполнителей, этапы работ, сроки, экономические и социальные индикаторы, систему мероприятий, источники финансирования, механизм реализации программы, способы контроля и т. д. Однако, по мнению многих исследователей, разработка этих программ имеет множество недостатков: используются старые экстраполяционные подходы, недоиспользуются инструменты планирования, используемое нормативное и методическое обеспечение не приспособлено к рыночным условиям, отсутствует взаимосвязь с системой социально-экономического планирования страны и регионов <5>. -------------------------------- <5> См.: Методика обоснования Концепции прогноза развития сельского хозяйства ЦЧР на 2011 - 2015 гг. Воронеж: ГНУ НИИЭОАПК ЦЧР РФ, 2006. С. 4.

Оценка трех Государственных программ обеспечения сохранения и воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения (1992 - 2000 гг., 2001 - 2005 гг., 2006 - 2012 гг.) выявила следующий ряд недостатков, которые необходимо учесть при разработке новой программы на период 2013 - 2017 гг. а именно: - не дают ясного представления о том, почему именно эти, а не иные цели в наибольшей степени соответствуют интересам общества и государства; - отсутствие учета возможных изменений в социально-экономической жизни государства, мировой финансовой системе и общепланетарном климате (всемирный финансовый и продовольственный кризисы, глобальное изменение климата); - игнорирование тенденций в изменении спроса на продовольствие и сырье с учетом меняющегося потребительского спроса на него у населения и начинающих поступательно развиваться промышленности и отраслей сельского хозяйства (птицеводство, свиноводство, животноводство); - недостаточное внимание к объективной оценке особенностей развития внешней и внутренней конкурентоспособности продукции АПК; - отсутствие страхования возможных рисков в достижении прогнозных показателей (засуха, карантинные вредители и болезни и др.); - отсутствие научно обоснованной нормативной базы и эффективного механизма реализации у действующих нормативно-правовых актов; - отсутствие правильного соотношения между текущими и дальними целями охраны земель. Еще большие нестыковки отмечены между региональными и муниципальными целевыми программами и федеральной целевой программой охраны земель сельскохозяйственного назначения. Планирование и прогнозирование мероприятий по сохранению плодородия в них зачастую основано на устаревших стандартах и допотопных представлениях о плодородии земель. Основной акцент делается не на биологическую мелиорацию, т. е. мобилизацию жизнедеятельности агробиоразнообразия почвы, а на химическую составляющую, т. е. внесение минеральных удобрений и использование химических мелиорантов. При этом приоритет отдается результатам анализа тенденций развития АПК в предыдущие годы без учета доминирующих на практике фаз трансформации экономики АПК и страны в целом. Такая линейная экстраполяция аналитических данных при отсутствии должной увязки с федеральными программными индикаторами не приводит к учету происходящих изменений в стране и регионе и снижает ценность прогноза и планирования охраны земель. Общим недостатком всех программ является отсутствие эффективного механизма их реализации и, что особенно важно, отсутствие мониторинговой составляющей, призванной обеспечивать обратную связь. Как правило, это не позволяет обеспечить ни прозрачность выполнения самих мероприятий, ни объективную, доступную контролю власти и населения отчетность исполнителей. А ведь речь идет об эффективности расходования выделяемых на реализацию программ многих миллиардов рублей бюджетных средств, но самое главное о состоянии сохранения плодородия почв для настоящего и будущих поколений граждан Российской Федерации. В процессе составления прогноза охраны земель сельскохозяйственного назначения осуществляются работы: разрабатываются концепция, целевая программа, план социально-экономического развития, организация выполнения, контроль и корректировка прогноза. Самым ответственным моментом является разработка концепции, поскольку она выступает фундаментом и прогноза, и плана. От правильного выбора концептуальных целей, задач, их соответствия стратегическим целям и приоритетам государственной социально-экономической политике страны во многом будет зависеть и направление деятельности, и выбор средств для достижения целей. Концепция должна содержать обоснование состояния рассматриваемых земель, прогнозные количественные и качественные индикаторы экономических целей и задач, конкретные мероприятия по их достижению.

Название документа