Правовое регулирование природопользования в Российской Федерации

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е. С. КАНАНЫКИНА

Кананыкина Елена Сергеевна, кандидат юридических наук, начальник юридического отдела Думы г. Нягани (ХМАО - Югра).

Статья посвящена вопросам правового регулирования природопользования в Российской Федерации.

Ключевые слова: природопользование, правовое регулирование природопользования.

This article is devoted to issues of legal regulation of nature in the Russian Federation.

Политика государственного регулирования России в области природопользования включает: - введение в практику хозяйствования платежей за использование всех природных ресурсов (земли, воды, минерального сырья). Специфика северных территорий учитывается через ставки платежей, источники выплат, контингент, динамику введения различных видов платежей, учет использования ресурсов в предшествующий период хозяйствования; - определение ренты по отдельным видам продукции и принципов ее распределения между уровнями бюджетной системы. Целевые программы, разработанные по данному направлению, позволяют перейти от качественной формулировки целей к их количественному выражению, определению требуемых ресурсов. Стержневую роль в реализации государственной политики на Севере играет созданный Правительством России Госкомитет по социально-экономическому развитию Севера, среди его основных задач выделяют осуществление мер по совершенствованию экологического самоуправления территорий (разработка программ по спасению и защите окружающей среды). Ряд важных функций они осуществляют при охране природы на ландшафтно-локальном уровне. Совместно с национальными учреждениями и местными организациями Всероссийского общества охраны природы они выявляют в регионе типичные и уникальные природные ландшафты, ведут учет наиболее ценных природных объектов. Затем они оформляют на них необходимые документы и представляют их компетентным государственным органам для принятия решения, для признания объекта особо охраняемым. Так же они относят природные комплексы, обладающие лечебными факторами, к курортам, то есть обладают довольно широкой компетенцией по охране природной среды. Одной из основных функций российских органов государственной власти субъектов Федерации по управлению в области использования и охраны природных объектов является разработка и принятие нормативных актов, регулирующих указанные отношения. В отраслевом законодательстве Российской Федерации, устанавливающем режим использования и охраны отдельных природных объектов и окружающей среды, содержатся статьи, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов, а также положения о разграничении их полномочий. В частности, ст. 6 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" (с изменен. от 20.04.2007) <1> устанавливает разграничение полномочий органов государственной власти России и таких же органов субъекта в области охраны и использования животного мира и среды его обитания. -------------------------------- <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 17. Ст. 1462.

Статья 26 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ (с изменен. от 19.06.2007) <2> в целях разграничения полномочий государственных органов власти предусматривает заключение в случае необходимости соответствующего договора между Российской Федерацией и ее субъектом. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 23. Ст. 2381.

Положения федеральных нормативных актов в одних случаях устанавливают, что управление использованием ресурсов, находящихся в собственности Федерации, осуществляется органами государственной власти Федерации, в других определяют, что оно осуществляется федеральными государственными органами в отношении объектов, имеющих федеральное значение. В то же время практически все нормативные акты природоресурсового характера лишь указывают на наличие федеральной собственности и собственности субъекта Федерации на природные объекты, но фактически не определяют конкретные природные объекты, являющиеся собственностью Федерации или ее субъекта. Федеральные нормативные правовые акты, регулирующие экологические отношения, достаточно часто определяют объемы законотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Федерации. В целях эффективного регулирования этих отношений в них содержатся лишь общие нормы, определяющие особенности правового режима того или иного природного объекта. Органам же государственной власти субъекта предоставляется право принимать свои правовые акты, отражающие сложившуюся практику применения законодательства России и региональные особенности использования и охраны отдельных природных объектов. Так, в Лесном кодексе Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ <3> (ст. ст. 85 - 87) содержатся лишь общие положения, определяющие порядок использования участков лесного фонда. К примеру, планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) осуществляется на основании лесного плана субъекта Российской Федерации, состав и порядок подготовки которого устанавливаются Правительством Российской Федерации. -------------------------------- <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 50. Ст. 5278.

Лесной кодекс РФ также содержит нормы, согласно которым органы государственной власти субъектов вправе утверждать Правила пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства. В частности, практика создания лесных кодексов имеется в Тамбовской и Саратовской областях. В частности, на основании ст. ст. 6 - 14 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-I "О недрах" (с изменен. от 26.06.2007) <4> в целях развития федеральных правовых норм о недропользовании администрация Саратовской области приняла постановление от 26.01.1994 N 385 "Об утверждении Положения о лицензировании недропользования". В нем содержатся нормы о порядке обращения в соответствующие органы с ходатайством о предоставлении лицензий, сроках и порядке их рассмотрения <5>. -------------------------------- <4> Российская газета. 1992. 5 мая. N 102. <5> Архив администрации Саратовской области. 1994.

Однако в ряде случаев федеральные нормативные акты содержат лишь общие принципы, определяющие правовой режим использования того или иного природного объекта, наделяя при этом органы государственной власти субъектов правом определять порядок предоставления его в пользование. Например, ст. 18 Закона "О недрах" предоставляет право субъектам своими законами устанавливать порядок предоставления недр в пользование для разработки общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридических лиц и граждан в границах предоставленных им земельных участков. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (с изменен. от 10.05.2007) <6>, устанавливающий санкции за нарушение экологического законодательства, предполагает наступление ответственности по таким преступлениям, как: незаконная деятельность по занятию рыбными и другими воднодобывающими промыслами, незаконная охота, незаконная порубка леса, загрязнение водоемов и атмосферного воздуха, умышленная потрава посевов и т. д. -------------------------------- <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.

Общеизвестно, что существует также практика заключения Соглашений о передаче функций природопользования от федеральных органов органам субъекта Федерации. Так, руководствуясь ст. 78 Конституции РФ, Положением о Владимирском областном Комитете охраны окружающей среды и природных ресурсов, согласованного с администрацией Владимирской области и утвержденного 27.11.1993 Минприроды РФ, Владимирский областной Комитет и Департамент природопользования администрации Владимирской области приняли Соглашение: - концептуально отделить функции экономики, управления и регулирования использования природных ресурсов от функций государственной экологической экспертизы и государственного экологического контроля; - руководствоваться в своей работе согласованными в установленном порядке Положениями о Владоблкомприроды и Департаменте; - делегировать Департаменту природопользования и администрации области функции лицензирования комплексного природопользования и лимитирования отдельных видов природных ресурсов, с обязательным согласованием принимаемых документов с Владоблкомприродой и специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, осуществляющими эти функции в соответствующих сферах управления; - производить взаимный обмен информацией, в том числе планами и отчетами о проделанной работе. Департамент природопользования администрации Владимирской области принял на себя обязательства: - формирование и составление сметы расходов внебюджетного экологического фонда области и контроль за его использованием; - управление рациональным природопользованием в процессе хозяйственной деятельности; - учет и оценка природной среды, состояния природных ресурсов; - учет и оценка объемов образующихся промышленных отходов, организации их сбора и захоронения, организации особо охраняемых природных территорий; - составление планов мероприятий, прогнозов, программ социально-экологического развития; - проведение экологической паспортизации хозяйственных объектов; - согласование планов мероприятий природоохранного строительства; - приемка форм государственной статистической отчетности; - составление ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей среды. Эти функции Департамент выполняет в тесном сотрудничестве с Владоблкомприродой по его согласованию и обязательной информатизации. В настоящее время в стране также совершенствуется законодательная база в сфере охраны и использования охотничьей фауны. Так, были приняты распоряжения администрации областей и административных округов (например, Тюменской области и Ямало-Ненецкого АО) о регламентации охоты по таким видам фауны, которые являются наиболее ценными для данной области. В целях сохранения и восстановления редких видов фауны соответствующие постановления губернатора утверждают перечень редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных. Администрация учреждений по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов ведет государственные кадастры, то же касается и особо охраняемых территорий, находящихся в пределах ведения субъекта, но эта деятельность осуществляется на основании правил ведения государственного кадастра по определенному виду объекта. Сотрудники указанных учреждений принимают участие в проведении дней защиты от экологической опасности, в работе Европейской комиссии международного сотрудничества (ИНКО), в конференции по охране окружающей среды и работе межрайонных совещаний по охране объектов животного мира и среды их обитания, однако указанные мероприятия проводятся с разрешения администрации области. Координационная деятельность органов государственной власти области и округа осуществляется совместными заседаниями Тюменской областной Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (ХМАО) и Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа (ЯНАО), Советом Тюменской областной Думы, Думы ЯНАО и ХМАО и их административными советами (ст. 17 Устава области) <7>. -------------------------------- <7> Устав Тюменской области от 30.06.1995 (с изм. и доп. от 31.05.2007).

Устав ХМАО фиксирует, что отношения между округом и областью и условия вхождения округа в область определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом ХМАО и договором между органами государственной власти округа и области (ст. 26) <8>, сотрудничество которых осуществляется через совместные совещания законодательных органов власти округов и областей, а также создание региональных координирующих органов, решения которых должны носить рекомендательный характер (ст. 83). -------------------------------- <8> Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (с измен. от 23.03.2007) // Новости Югры (спецвыпуск). 2000 г. 23 ноября. N 135.

Вынесение на областной референдум вопроса, не подлежащего согласно Уставу передаче в сферу совместного ведения, не разрешается. Закон Тюменской области от 25.12.1998 "О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" к предмету совместного ведения относят использование земель и других природных ресурсов, охрану окружающей природной среды, недропользование. Органы государственной власти области и органы местного самоуправления в соответствии с Договором наделяются конкретными полномочиями самостоятельно, направляя друг другу решения о их принятии в течение 10 дней. В этих целях они издают постановления и распоряжения, подлежащие обязательному исполнению органами государственной власти и местного самоуправления. Указанные нормативные акты издаются по таким вопросам, как состояние лесного фонда, запрещение рубок, отнесение лесов к защитным полосам и организация лесных конкурсов. Договор об отношениях органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов от 27.09.1995 нивелирует отдельные противоречия уставов области и округа. Признается, что органы исполнительной власти области и округов самостоятельно осуществляют государственную власть в пределах своей компетенции с учетом положений Договора (п. 2 ст. 1). В данном документе названы приоритетные сферы сотрудничества между субъектами Федерации: природопользование, недропользование и охрана окружающей среды. Отдельно зафиксированы обязательства сторон по предоставлению гарантии способности развития взаимоотношений органов местного самоуправления, предприятий в сферах сотрудничества области и округов, определенных в Договоре (п. 6 ст. 3). Договор между органами государственной власти области, ХМАО, ЯНАО от 10.04.1997 текстуально воспроизводит предыдущий Договор и указывает, что вопросы природопользования решаются на совместном заседании дум области и округов. Соглашение "О долгосрочном сотрудничестве между субъектами Российской Федерации: ХМАО и ЯНАО" от 03.06.1994 зафиксировало перечень взаимных обязательств органов государственной власти автономных округов по координации решения социально-экономических задач, в т. ч. и в области охраны природы, через объединение материальных и финансовых ресурсов (п. п. 2.1, 2.8, 2.9 ст. 2). Соглашением "О разграничении полномочий между Тюменской областью, ХМАО и ЯНАО окружными органами представительной и исполнительной властей в сфере экономических отношений" от 20.12.1991 сферу совместной компетенции составляют: - выработка и реализация единых подходов по вопросам, затрагивающим интересы сторон в сфере охраны природы, а также совместное финансирование объектов и программ; - осуществление полномочий в сфере регулирования отношений недропользования в соответствии с Законом "О недрах", формирование единых подходов, разработка и принятие унифицированной нормативной базы, научно-аналитическое обеспечение недропользования. В соответствии с положениями Устава Тюменской области месторождения полезных ископаемых и иных природных ресурсов, расположенных на всей территории области, включая территории автономных округов, являются общим достоянием всего населения области и находятся в совместном ведении области, автономных округов и Российской Федерации. Решение вопросов управления и использования месторождений полезных ископаемых, имеющих общеобластное значение, осуществляется совместно органами государственной области округов и Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и заключенными соглашениями. Перечень месторождений полезных ископаемых и иных объектов, имеющих общеобластное значение, определяется органами государственной власти области и округов, образующихся по согласованию с федеральными органами. Природным объектам, образующим на территории области и АО единый природный комплекс, по соглашению органов области и округа может быть предан особый режим охраны и использования. В этом случае они относятся к совместному ведению области и округов. Местное сообщество самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью и не входит в систему государственных органов власти (ст. 51 ч. 4, ст. 53 ч. 2). В состав муниципальной собственности входят иные природные ресурсы, находящиеся в собственности муниципального сообщества. В то же время Законом "О референдуме Тюменской области" от 06.07.1995, в ред. от 1998 г. на референдум не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и области (ст. 5), а Закон "Об административной ответственности за нарушение в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 10.07.1997 устанавливает, что административная ответственность за нарушения в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций в ХМАО и ЯНАО регулируются законодательством автономного округа, а контроль реализации этих требований осуществляются органами, специально уполномоченными на решение задач в области защиты населения (ст. 3). Закон Тюменской области от 27.11.1997 "Об административной ответственности за правонарушения в сфере использования нефти и продуктов ее переработки" установил, что нарушение законодательства об охране окружающей среды влечет наложение административного взыскания в виде штрафа, привлечение производится Государственной региональной инспекцией по контролю за рациональным использованием нефти и нефтепродуктов Тюменской области. Закон Тюменской области от 10.11.1996 "О недрах" устанавливает, что лицензии на право пользования недрами выдает Министерство природы, а от его имени органы исполнительной власти области и ЗапСиб РГЦ. Лицензию подписывает со стороны Тюменской области уполномоченный представитель администрации области, со стороны РФ - Министерство природы, со стороны автономного округа - уполномоченный представитель АО. Текст лицензионного соглашения подготавливают территориальные управления, фонды недр Западно-Сибирского РГЦ и Комитет по использованию недр, который администрация области согласует с областным органом специальной компетенции, в настоящее время - Федеральным агентством по недропользованию (ст. 4). Положение о порядке пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых утверждается главой администрации области (ст. 6). К компетенции органов местного самоуправления относится введение ограничений на пользование участками недр на территории населенного пункта, природных зон, а к компетенции органов исполнительной власти относятся получение письменных обязательств от недропользователя в части выполнения условий, предъявляемых органами экологии и природопользования, и контроль использования и охраны недр. Закон Тюменской области от 10.07.1996 "О платежах за право пользования недрами на территории Тюменской области", определяет платеж за право на поиск и оценку месторождений, разведку и добычу полезных ископаемых, за строительство и эксплуатацию подземных сооружений. Цель областного земельного законодательства, как явствует из Закона Тюменской области от 19.12.1996 "О регулировании земельных отношений в Тюменской области", состоит в обеспечении рационального использования и охраны земель, воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения и улучшения природной среды. Земельное законодательство области направлено, в частности, на экологическую защиту земельных ресурсов; недопустимость вмешательства государства и органов местного самоуправления в земельные отношения, включая отношения собственности на землю; сочетание землепользования с охраной окружающей природной среды. Закон от 19.12.1996 "Об охоте и охотничьем хозяйстве на территории Тюменской области" устанавливает порядок распределения платы за пользование животными ресурсами. Так, в бюджет субъекта Федерации и автономного округа идет 20%, в бюджет органов местного самоуправления - 40% и 40% - исполнительным органам по регулированию охоты субъекта, АО (ст. 54). Установление ограничений и запретов на использование охотничьих животных осуществляют органы исполнительной власти субъекта Федерации в пределах их компетенции по представлению специально уполномоченного органа (ст. 38). Обязательной мерой охраны охотничьих животных является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством РФ, области, ХМАО и предшествующая принятию органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъекта хозяйственных решений. Порядок проведения экспертизы устанавливается постановлением Правительства РФ. Специально уполномоченный орган по охране животного мира принимает участие в государственной экологической экспертизе в части охраны и использования охотничьего мира, осуществляемых специально уполномоченными государственными органами по охране природной среды, в соответствии с законами и иными нормативными актами субъекта Федерации. Закон области от 29.04.1997 "О формировании и финансировании областных программ" утверждает, что областная программа, требующая согласованных действий нескольких органов власти территорий, хозяйствующих субъектов и финансируемые полностью или частично из областного бюджета, направленная на решение общих для всех или нескольких территорий области проблем принимается в обеспечение экологической безопасности (ст. 1). Генеральным заказчиком является орган исполнительной власти субъекта или им уполномоченная структура, разработчиком - специализированная организация, инвестором - юридические лица, а инициаторами могут быть органы администрации области, органы законодательной власти области, орган местного самоуправления, территориальные исполнительные органы, общественные организации. Решение о разработке программ принимает и одобряет губернатор области (ст. 3), а утверждает областная Дума в порядке, определенном законом области об областном бюджете и бюджетном устройстве (ст. 4). Источником финансирования являются государственные ресурсы, в том числе федеральный, областной, окружной бюджеты, внебюджетные фонды и средства фондов, действующих в рамках закона Российской Федерации и средств хозяйствующих субъектов, в том числе инициаторов программ (ст. 7). Контроль за использованием средств конкретной программы осуществляет областная Дума, текущий контроль предоставлен администрации области. Особое место в защите природы страны занимают экологические резерваты. Это территории, обладающие таким набором признаков, которые позволяют использовать их в научных и широких просветительских целях. Здесь представлены в основном природные зоны Севера. Своеобразные университеты экологической культуры - резерваты, призваны помочь понять, как устроены и функционируют северные экосистемы. Их правовая охрана обеспечивается в соответствии с предписаниями по землепользованию. Однако федеральное правительство не торопится с предоставлением юридического статуса резерватам. При этом они ссылаются на слабую изученность выбранных участков и на возможное появление в будущем территорий, более уникальных в экологическом отношении.

Название документа