Правовые проблемы модернизации государственного земельного контроля России (10-летию принятия Земельного кодекса Российской Федерации посвящается)

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ РОССИИ (10-ЛЕТИЮ ПРИНЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСВЯЩАЕТСЯ)

К. Х. ИБРАГИМОВ

Ибрагимов К. Х., докторант Российской правовой академии Минюста России, доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор.

1. Актуальность темы. В любом человеческом обществе и на любом витке его истории земельные отношения всегда выступают как весьма актуальная тема общественной жизни. И не напрасно, поскольку земельные ресурсы играют колоссальную роль в его существовании и развитии. Многофункциональное значение земель наиболее полно раскрыто в п. 1. ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации. Земля - это: - основа жизни и деятельности человека, природного объекта, природного ресурса; - основа осуществления хозяйственной и иной деятельности; - недвижимое имущество; - объект права собственности и иных прав на землю. Существование живой и неживой природы, формирование климата и погоды во многом зависит от состояния земель. Все другие природные объекты (воды, недра, атмосферный воздух, леса, растительность, дикий животный мир и др.) находятся либо на земле, либо в земле, либо над землей, и поэтому от качественных и количественных характеристик земли во многом зависит судьба этих объектов природы, а следовательно, и общее благополучие населения. С другой стороны, в связи с засильем продовольственных рынков генно-модифицированными продуктами питания все большее число ученых в последние годы склонно считать продукцию земли самым истинным, ценным и самым незаменимым богатством, когда-либо еще созданным человечеством. Обеспечение продовольственной безопасности в условиях усугубляющегося из года в год на Земле продовольственного кризиса является одной из главнейших жизнеобеспечительных функций земель сельскохозяйственного назначения. Все это обусловило то, что в Конституции Российской Федерации понятие "земля" выделяется среди других природных объектов словосочетанием "земля и другие природные ресурсы" (ст. ст. 9 и 36). В земельном фонде Российской Федерации приоритетное значение придается землям сельскохозяйственного назначения. Именно от условий и форм использования этой категории земель зависит состояние экономики, занятость и продовольственная безопасность населения Российской Федерации, степень и характер участия разных слоев общества в управлении государством и формировании бюджетов, устойчивое развитие сельских поселений и в целом социально-политический климат и стабильность в стране. Этим объясняется значительный интерес российского общества к земле и земельному законодательству. "Российская газета", в которой впервые был опубликован Земельный кодекс Российской Федерации 2001 г., была раскуплена в киосках Москвы за считанные минуты. Прокатившаяся в странах севера Африки в начале 2011 г. волна революционных выступлений в первую очередь явилась реакцией большей частью безработного или малооплачиваемого населения на дороговизну и недоступность продовольствия, ассортимент, количество и качество которого напрямую зависят от состояния земель сельскохозяйственного назначения. Теперь же мы являемся, к сожалению, и свидетелями наступления обвального голода в странах северо-восточной Африки в связи с небывалой за последние 50 лет засухой. Для недопущения голодомора 12 млн. граждан Африканского Рога Совбез ООН 14 июля 2011 г. призвал развитые страны оказать гуманитарную помощь. Нельзя сбрасывать со счетов и то, что последствия изменения климата в будущем могут затронуть не только Африку. Это со всей очевидностью свидетельствует о том, что Российская Федерация должна делать основной акцент на модернизацию агропромышленного комплекса и ускорение развития собственного производства сельскохозяйственной продукции. Набившие с 1990 г. оскомину "преимущества рыночной экономики", основанные на принципе "рынок все отрегулирует", привели почти к полному развалу некогда мощного аграрного сектора экономики России, к истощению и деградации плодородных земель России, и что особенно опасно, почти к необратимой депопуляции большей части сельской территории страны. Понятно, что восстановление аграрной отрасли невозможно без восстановления плодородия земель, а то и другое невозможно без воли на то государства. Поскольку основу государства в первую очередь составляет общество, которое хочет иметь устойчивую продовольственную безопасность, основанную на гарантированном обеспечении в достаточном ассортименте относительно чистыми <1> и доступными продуктами питания, и независимо от последствий изменения климата, следовательно, одним из главных направлений деятельности публичных органов государственной власти, которым общество с доверием делегировало весь спектр необходимых полномочий, является восстановление сельскохозяйственной отрасли на основе осуществления сберегательного земледелия. Слово "сберегательное" вместо распространенного "рациональное" (т. е. ни к чему не обязывающего, "целесообразного") означает: "Не истратить, не израсходовать (плодородие почвы. - Авт.) напрасно, без необходимости" <2> в интересах настоящего и будущего поколений россиян. А поскольку данное плодородие почв в большей своей части "истрачено", главной обязанностью государства является его восстановление до исходного уровня и последующее воспроизводство. -------------------------------- <1> Мы специально избегаем термина "экологически чистое продовольствие", поскольку в обвально загрязненном химией мире априори не может быть такой продукции. <2> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Технологии, 2008. С. 698.

В решении проблемы охраны, сбережения и воспроизводства плодородия почв главной государственной землеохранной функцией является государственный земельный контроль (далее - госземконтроль). Он представляет собой деятельность соответствующих органов исполнительной власти государства, направленную на проверку соблюдения всеми участниками земельных отношений требований земельного законодательства по использованию и охране земель Российской Федерации, и в первую очередь земель сельскохозяйственного назначения <3>. -------------------------------- <3> См.: Ибрагимов К. Х. Административно-правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. 2-е изд., пересмотр. и доп. Грозный: Изд-во АН ЧР, 2011. С. 268.

Потребность российского общества в эффективном госземконтроле вытекает из аксиом Маслоу и Макиавелли, суть которых в следующем. Согласно аксиоме Маслоу поведение каждого индивида мотивировано стремлением к безопасности (выживанию) и стремлением к достижению. Поэтому каждый гражданин в отдельности и общество в целом заинтересованы в охране и рациональном использовании земельных ресурсов, поскольку они ограничены как в пространстве, так и по своему плодородию и предназначены для удовлетворения таких важных задач по выживанию, как продовольственная безопасность, занятость населения, территориальный суверенитет и т. д. Поэтому согласно аксиоме власти Макиавелли индивиды и группы лиц действуют в направлении реализации своих устремлений, и, присоединившись к организации, воздействуют на других таким образом, чтобы эти другие вели себя в соответствии с их предпочтениями. Их воздействие зависит от степени контроля, с помощью которого другим можно позволить или запретить воплощать свои стремления <4>. -------------------------------- <4> См.: Ансофф И. Стратегический менеджмент. Классическое издание / Пер. с англ., под ред. А. Н. Петрова, СПб., 2009. С. 337 - 338.

Вот почему административно-правовая охрана и рациональное использование земель России нуждаются в целенаправленном и постоянном контроле со стороны государства, общества и каждого отдельного человека и гражданина. 2. Краткий исторический очерк развития законодательства о государственном земельном контроле в современной России. Историю современного госземконтроля России открывает Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. В ст. 100 ЗК РСФСР установлено, что охрана земель включает систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв. В ЗК РСФСР, как видно, впервые в истории России осуществлен системный и комплексный подход к охране земель как к сложному природному образованию. Задачи госземконтроля согласно ст. 107 этого раздела ЗК РСФСР состоят в обеспечении всеми участниками земельных отношений требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель. В ЗК РФ 2001 г. эти задачи значительно расширены, поскольку речь уже идет не только о госземконтроле за соблюдением требований охраны и использования земель, но и всего земельного законодательства. Казалось бы, по задачам госземконтроля данное преимущество ЗК РФ перед ЗК РСФСР является вполне очевидным, однако М. Ю. Тихомировым такая формулировка признается менее удачной на том основании, что из нее следует, что параллельно существуют как бы две самостоятельные формы контроля - за соблюдением законодательства, а также за охраной и использованием земель <5>. На наш взгляд, данную кажущуюся двойственность задач госземконтроля можно было бы устранить, оставив лишь норму: "за соблюдением требований земельного законодательства", поскольку последнее включает в себя и соблюдение требований в области охраны и использования земель. -------------------------------- <5> См.: Тихомиров М. Ю. Земельный контроль: Практ. пособие. Изд-во М. Ю. Тихомирова, 2008. С. 5.

И хотя X раздел ЗК РСФСР состоит всего из трех статей - 107-й и 108-й, посвященных собственно регулированию госземконтроля, и 109-й, посвященной - почему-то - мониторингу земель, этого оказалось достаточно, чтобы на десятилетия вперед задать вектор землеохранной деятельности государства как распыленной между многими министерствами и ведомствами. Это вытекает из нормы ст. 108, предусматривающей, что госземконтроль осуществляется Советами народных депутатов, Госкомитетом РСФСР по земельной реформе, а также другими государственными органами. Кроме того, в ст. 108 ЗК РСФСР предусмотрено, что порядок осуществления госземконтроля устанавливается Советом Министров РСФСР. И действительно, Постановлением СМ РФ от 23 декабря 1993 г. N 1362 утверждается Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации. Однако неделей ранее Президент РФ издает Указ от 16 декабря 1993 г. N 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы", утерявшим силу лишь в 2002 г. Возникает вопрос: в чем же заключалась необходимость издания этого Указа? Дело, вероятно, в том, что Правительство РФ не уложилось в месячный срок, отведенный ему в п. 14 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" по подготовке указанного выше Положения и Президент РФ, по-видимому, решил преподнести Правительству РФ соответствующий урок. И имел на это полное право, поскольку Указ Президента РФ от 7 октября 1993 г. N 1598 "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" установил, что в "целях осуществления оперативного регулирования экономических процессов в стране, предотвращения необоснованного издания нормативных актов, не соответствующих законодательным актам Российской Федерации... до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации правовое регулирование... земельной реформы, собственности, федеральной государственной службы и социальной защиты населения осуществляется Президентом Российской Федерации... в форме указов". В приведенном выше Указе N 2162 в целях усиления государственного контроля за использованием и охраной земель, повышения ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нарушение земельного законодательства Российской Федерации в период проведения земельной реформы предусмотрены конкретные штрафные санкции за четыре наиболее распространенных вида земельных правонарушений: самовольное занятие земель, нарушение установленного режима земель с особыми условиями использования, нерациональное использование сельскохозяйственных земель, уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных госземинспекторами. Указом предусматривалось, что суммы штрафов за нарушение земельного законодательства при наложении их органами Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству поступают на формирование специальных денежных фондов комитетов по земельным ресурсам и землеустройству в соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России". Трудно сегодня представить, насколько рационально и на дело ли охраны земель использовались денежные средства этих фондов Роскомзема, однако известно точно, что аналогичный Федеральный экологический фонд по линии Минприроды России растрачивал денежные средства зачастую не по назначению, из-за чего вскоре после начала президентства В. В. Путина Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 721 был упразднен. Во исполнение данного Указа N 2162 Роскомзем Приказом от 26 января 1994 г. N 7 утвердил План мероприятий, в котором в том числе предусмотрена разработка порядка открытия расчетных счетов для формирования указанных выше специальных денежных фондов, на которые должны поступать уплаченные штрафы за нарушение земельного законодательства и средства за предоставление платных услуг, оказываемых Роскомземом. Роскомземом в данном Плане также предусмотрен образец удостоверения госземинспектора, а также инструкция о порядке его работы. Инструкция упоминается почему-то вслед за образцом удостоверения, видимо, последнее важнее. Кроме того, предусмотрены меры по оплате приобретаемого для госземинспекторов оружия, хотя в Указе Президента РФ N 2162 ни слова не говорится о наделении их спецоружием. Однако такое вооружение госземинспекторов было предусмотрено п. 10 Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Совета Министров РФ от 23 декабря 1993 г. N 1362. В соответствии с п. 3 данного Постановления специально уполномоченными органами, осуществляющими госземконтроль, являются Госкомзем, Минприроды, Госсанэпиднадзор и Госстрой. Поскольку между этими органами, а также иными заинтересованными сторонами необходима организация взаимодействия по осуществлению госземконтроля, разрабатываются соответствующие методические рекомендации, например: - "Методические рекомендации по порядку взаимодействия органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, и управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту Российской Федерации", направленные письмом Росземкадастра от 20 июля 2005 г. N ММ/0644; - Приказ Госкомзема РФ от 2 сентября 1999 г. N 34 "О Соглашении о взаимодействии между Государственным комитетом РФ по земельной политике и Федеральной службой геодезии и картографии России"; - Положение об информационном взаимодействии при ведении государственного земельного кадастра, утв. Постановлением Правительства РФ от 18 августа 2008 г. N 618; - Приказ Росземкадастра и Минсельхоза России от 11 июня 2003 г. N П/171/820 "О проведении совместных проверок в отношении земель сельскохозяйственного назначения"; - Приказ Роскомзема, Минэкологии России, Госкомсанэпиднадзора, Госархстройнадзора от 29 сентября 1992 г. N 57/222/82/217 "О разъяснении порядка работы органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по привлечению должностных лиц, граждан и юридических лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, к административной ответственности". В Постановлении от 19 ноября 2002 г. N 833 упоминаются также четыре органа исполнительной власти, на которые возложены полномочия ведения госземконтроля, - это Росземкадастр, Минприроды, Минсельхоз и Госстрой. Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" установило три специальных органа госземконтроля: Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальные органы. Как мы видим, идет процесс сокращения органов госземконтроля, хотя и очень медленный - за 18 лет произошло сокращение на один орган. За этот же период на один пункт произошло и увеличение перечня прав госземинспекторов. По Положению 2006 г. они, кроме прочего, вправе по результатам проверок составлять акты с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков. По всем остальным шести пунктам существенных изменений не наблюдается, хотя было бы весьма желательно устранить некоторые недостатки. Например, неизменным на протяжении почти двух десятков лет остается право госземинспектора посещать (выделено мной. - К. Х.) при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты для осуществления государственного земельного контроля. Смущает в данной норме слово "посещать". Посещать, как это отмечено в Толковом словаре, можно больного, знакомого, музей <6>, но никак не земельного правонарушителя. Поэтому приятное на слух деликатное слово "посещать" необходимо, на наш взгляд, заменить словосочетанием по существу дела - "осуществлять проверку". -------------------------------- <6> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Технологии, 2008. С. 567.

Недостатками рассматриваемого перечня прав госземинспектора следует назвать и упоминание обязательных действий госземинспектора - носить форменную одежду, предъявлять служебное удостоверение, иметь при себе огнестрельное оружие. Эти обязательные атрибуты государственного служащего должны быть установлены в специальном служебном регламенте, утвержденном Правительством РФ. Тем более является, на наш взгляд, бессмысленным предупреждение в столь ответственном документе должностных и физических лиц, препятствующих осуществлению госземконтроля, о возможном привлечении их к юридической ответственности. Однако эти незначительные недостатки в целом не умаляют значение положений о порядке осуществления госземконтроля. Очевидным достоинством положений о порядке осуществления госземконтроля с 2002 г. является обязательное акцентирование внимания госземинспекторов на соблюдении требований Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Это свидетельствует о том, что государство серьезно заботится о соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина при осуществлении госземконтроля. Главным образом этой цели посвящен также "Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю", утв. Приказом Минюста России от 27 декабря 2007 г. N 254. Согласно п. 1 данного документа регламент разработан в целях повышения качества и эффективности проверок, проводимых государственными инспекторами по использованию и охране земель, защиты прав участников земельных правоотношений и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по госземконтролю <7>. -------------------------------- <7> СПС "Гарант".

Данный Регламент Минюстом России принят не случайно, поскольку, например, согласно письму Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области от 27 июня 2005 г. N 3284-13 "О судебной практике в области государственного земельного контроля" наиболее часто встречающимися основаниями, по которым судами выносятся решения не в пользу территориальных органов Роснедвижимости, являются: - неполное и неправильное оформление сотрудниками территориальных органов Роснедвижимости процессуальных документов о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц. Например, протоколы об административных правонарушениях составляются в нарушение ст. ст. 28.2 и 28.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности в сроки, превышающие два дня; - непредоставление законному представителю правонарушителя возможности представить свои объяснения и возражения при составлении протокола об административном правонарушении; - непредставление в суд доказательств того, что правонарушитель надлежащим образом извещался о времени и месте составления протокола об административном правонарушении; - рассмотрение дела без участия законного представителя нарушителя, что лишает возможности достоверно установить фактические обстоятельства дела <8>. -------------------------------- <8> СПС "Гарант".

Приведенный выше краткий исторический обзор развития госземконтроля позволяет сделать вывод о том, что можно было бы оставить Положение 1993 г. действующим по настоящее время с некоторыми изменениями в наименованиях органов госземконтроля, которых почти за два десятилетия было предостаточно. Главный орган госземконтроля России преобразовывался шесть раз - то в Комитет РФ по земельной реформе и земельным ресурсам (Постановление Правительства РФ от 16 марта 1992 г. N 162), то в Государственный земельный комитет РФ (Указ Президента РФ от 22 сентября 1998 г. N 1142), то в Государственный комитет РФ по земельной политике (Указ Президента РФ от 25 мая 1999 г. N 651), то в Федеральную службу земельного кадастра (Постановление Правительства РФ от 18 июля 2000 г. N 537), то в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314) и, наконец, с 25 декабря 2008 г. - в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847). Сами по себе эти частые переименования главного органа госземконтроля, размывание функции госземконтроля между несколькими министерствами и ведомствами по принципу "у семи нянек дитя без глазу" свидетельствует о том, что до настоящего времени публичной властью России, вероятно в угоду недальновидной политике ВТО, не ставилась цель достижения подлинной охраны земель и сберегательного земледелия. Соответственно, и не формировалась стройная система государственного земельного контроля, отвечающая тревожным вызовам современности. Однако возникшие из-за изменения климата тревожные угрозы глобального срыва продовольственной безопасности населения Земли, по-видимому, подвигнут публичные власти России к серьезному подходу к организации госземконтроля в стране. 3. Пути модернизации земельного контроля как основы сберегательного земледелия России. Как дает разъяснение Википедия, слово "модернизация" означает усовершенствование, улучшение, обновление объекта, приведение его в соответствие с новыми требованиями и нормами, техническими условиями, показателями качества <9>. -------------------------------- <9> http://yandex. ru/yandsearch? text

Если немного перефразировать содержание Лимской декларации руководящих принципов контроля (имеется в виду финансового контроля. - Авт.), принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году <10>, организация земельного контроля является обязательным элементом управления общественными земельными отношениями, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов (например, почвенного плодородия. - Авт.) на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем. -------------------------------- <10> http:// www. srd. ru/ documents/ schpal/ limdecl. pdf

Госземконтроль представляет собой одну из пяти общих функций управления земельными ресурсами страны наряду с планированием, организацией, распорядительством и мотивацией. В этом контексте госземконтроль выступает как инструмент реализации земельной, экономической и экологической политики государства. Вместе с тем госземконтроль и сам непосредственно представляет собой обособленный вид управленческой деятельности государства, имеющий свои самостоятельные цели, задачи, функции и формы реализации. В этом смысле госземконтроль выступает как нераздельная часть единой системы государственного механизма. Помимо понятия госземконтроля имеется и более широкая смысловая категория - земельный контроль, - которая включает в себя госземконтроль наряду с общественным, муниципальным и производственным земельным контролем, т. е. госземконтроль выступает производным от понятия "земельный контроль". На практике проявляется двойственность функции госземконтроля. С одной стороны, он позволяет выявить, насколько своевременно, полно и правильно реализуются нормы земельного законодательства по охране и использованию земель, а с другой - раскрывает основные причины пробуксовки тех или иных земельно-правовых норм в реальной действительности. В последнем случае достигается двойной эффект, позволяющий как совершенствовать земельное законодательство, так и корректировать деятельность органов государственного земельного контроля в сторону, например, устранения дублирования родственных функций государственными органами, имеющими схожие направления деятельности, или, например, выявить причины различий в эффективности функционирования этих близких по структуре и задачам органов и т. д. Обратная связь, обеспечиваемая госземконтролем, не предусматривает карательные меры в качестве доминанты деятельности. Напротив, приоритетным направлением деятельности контролирующего органа служит профилактическая работа, ориентированная на достижение более полной и эффективной реализации норм земельного законодательства. Причем на начальном этапе осуществления земельной реформы и продвижения страны к рыночной экономике в числе главных задач земельной политики государства должно стать проведение достаточно жестких мер по сохранению целевого назначения основных массивов сельскохозяйственных земель, по их охране и рациональному использованию. По-видимому, с данным постулатом вряд ли можно спорить, поскольку от эффективности земельного контроля по данным позициям зависит не только продовольственная, а значит и всякая иная безопасность страны, но и устойчивое развитие сельских территорий, занятость и здоровье населения и т. д. Однако фактическое правовое состояние земель сельскохозяйственного назначения в России говорит об обратном. Либерализация регулирования земельных отношений в сфере использования сельскохозяйственных угодий вылилась в крупномасштабную криминальную их приватизацию, что по образному выражению С. Дзарасова, привело "к возникновению не известного практике и не описанного наукой номенклатурно-криминального капитализма с присущим ему нерыночным характером присвоения" <11>. -------------------------------- <11> Дзарасов С. В тупике нерыночного капитализма // Вопросы экономики. 1997. N 8.

Эффективность мероприятий госземконтроля невозможна без структурных изменений в органах государственной власти. На наш взгляд, в Российской Федерации должно быть создано единое министерство земельных отношений России (МЗОР), которому должны быть переданы все разбросанные по ведомствам и министерствам функции и полномочия по управлению земельным фондом страны. Для повышения эффективности функционирования МЗОР помимо традиционных земельных функций Росреестра должно быть наделено и следующими полномочиями: - иметь при себе земельный банк, на счета которого перечислялись бы многочисленные суммы штрафов, со счетов которого выдавались бы кредиты сельским товаропроизводителям под залог земельных участков, начислялась бы зарплата работникам МЗОР, который бы оплачивал материально-технические средства по обеспечению деятельности МЗОР и т. д.; - иметь собственный телевизионный канал "Земля России", на котором транслировались бы наиболее актуальные проблемы охраны и рационального использования земель, велась бы пропаганда земельно-правовых, технических, технологических, организационных, экономических и иных связанных с охраной земель знаний, демонстрировались открытые суды над злостными земельными правонарушителями, распространялись бы достижения науки и передового опыта в сфере охраны и рационального использования земельных ресурсов; - иметь земельные суды, земельную прокуратуру и земельную полицию, которые бы эффективно, оперативно и профессионально осуществляли бы правоохранительную деятельность по предупреждению и пресечению земельных правонарушений и неотвратимому привлечению виновных в их совершении к юридической ответственности. Думается, что немыслимы достижения эффективной работы МЗОР в сфере охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения без налаживания планирования. МЗОР должен иметь на перспективу ясное представление о том, каковы будут потребности в пахотных угодьях в связи с ростом населения страны, увеличением его потребностей в разнообразной и качественной продукции сельского хозяйства. Необходимо также знать, с учетом современного качественного состояния сельхозугодий, какие негативные процессы и на каких территориях будут прогрессировать и какие необходимо предусмотреть для этого мероприятия, в каком объеме предусмотреть денежные средства в бюджете страны и т. д. <12>. -------------------------------- <12> Более подробно об управлении земельным фондом см. главу 4.2 "Совершенствование государственного управления правовой охраной и рациональным использованием земель" // Ибрагимов К. Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 229 - 237.

Согласно п. 9 Положения о государственном земельном контроле, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689, государственные инспекторы по использованию и охране земель в том числе имеют право посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки для осуществления государственного земельного контроля. Однако осуществлением одного "обследования", т. е. осмотра земельного участка, невозможно получить объективную информацию о качественном состоянии земельных участков, следовательно, госземинспекторы по объективному критерию лишены права привлекать земельных правонарушителей к ответственности. В перечне прав госземинспекторов отсутствует главный элемент, определяющий всю эффективность этого вида деятельности, - проверка соблюдения нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в сфере использования и охраны земель. Его отсутствие обусловлено тем, что по большей части критериев охраны земель таких нормативов и стандартов нет. Проблема в том, что отсутствуют и сами критерии, например прочности земель сельскохозяйственного назначения, критерии сопротивления плодородия почв динамическим климатическим и постклиматическим нагрузкам в условиях изменения температурного диапазона функционирования земли и влажностных характеристик года <13>. -------------------------------- <13> См.: Ибрагимов К. Х. Административно-правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. 2-е изд., пересмотр. и доп. Грозный: Изд-во АН ЧР, 2011. С. 388.

Все это новые и исключительно важные для современного законодательства понятия, и наука безотлагательно должна дать им определения. В этой связи важным общим критерием может выступить такой признак, как антиклиматическая прочностная продуктивность почв, отражающая способность почв длительное время поддерживать устойчивое функционирование естественных агроэкологических систем. Другим общим критерием может служить почвенная эластичность. Под нею, по мнению Х. Эсворена, понимается способность почвы восстанавливать исходное состояние или закреплять то состояние, которое существовало до воздействия негативного фактора <14>. Аналогичное определение дает и В. Блам: почвенная эластичность - это способность к восстановлению равновесного состояния, которое было свойственно почве до воздействия фактора деградации <15>. -------------------------------- <14> См.: Eswaran H. Soil resilience and sustainable land management in the context of Agenda // Soil resilience and sustainable land Use. 1994. N 21. P. 21 - 39. <15> См.: Blum W. A concept of sustainability and resilience based on soil functions // Soil resilience and sustainable land Use, 1994. N 21. P. 535 - 542.

Но наряду с общими критериями плодородия почвы должны быть разработаны и частные, применительно к биологическим требованиям конкретных сельскохозяйственных культур, поскольку последние серьезно разнятся по своей устойчивости к изменениям в разных средах культивирования и обитания. Например, есть растения, неприхотливые в отношении почвенного плодородия и климата (назовем их растениями-антиэкодепрессантами), имеются растения, устойчивые к солям (галофиты), к повышенному увлажнению (гидра-тофиты), к засухе (ксерофиты). Следует отметить, что разные критерии плодородия почв имеют разную степень важности, но, несмотря на это, отсутствие любого из них может существенно снизить плодородные качества почв и подорвать устойчивость агроэкосистемы. Упомянутые выше все три "Положения о госземконтроле" 1993, 2002 и 2006 гг. страдают общим недостатком - они не отражают законодательную основу, на которой базируется их разработка и реализация. Вероятно, следовало бы в тексте положений (в вводной части) предусмотреть норму: "Настоящее Положение распространяется на деятельность федеральных органов исполнительной власти (далее - субъект земельного контроля) при организации и осуществлении ими земельного контроля в соответствии с Конституцией РФ, земельным и иным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими земельные правоотношения". Термин "субъект земельного контроля" автоматически освобождает законодателя от необходимости разработки нового Положения после очередного переименования федерального органа госземконтроля. Далее было бы целесообразным дополнение Положения нормой: "При организации и проведении госземконтроля, оформлении и реализации его результатов должностные лица, осуществляющие госземконтроль, обязаны руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, приказами, инструкциями, иными нормативными правовыми актами Росреестра, других органов исполнительной власти Российской Федерации, правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и настоящим Положением". В рассматриваемых положениях непонятно также, на основе каких принципов строится земельно-контрольная деятельность органов госземконтроля России. Поэтому нам представляется, что в Положение следует внести статью: "При осуществлении контрольной деятельности работники госземконтроля руководствуются следующими принципами: а) признание госземконтроля социально значимым видом деятельности государства; б) приоритет охраны земли перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; в) независимость госземинспекторов; г) профессиональная компетентность; д) должная тщательность; е) поддержка инновационных проектов в сфере госземконтроля; ж) презумпция потенциальной опасности планируемой и осуществляемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на земельные ресурсы; з) объективность должностных лиц, осуществляющих госземконтроль, их взаимодействие с органами местного самоуправления, общественными и иными организациями, гражданами; и) единство форм, методов, способов при осуществлении госземконтроля; к) открытость и доступность для всех участников земельных отношений нормативных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении госземконтроля; л) презумпция добросовестности физических и юридических лиц; м) обеспечение государством защиты прав физических и юридических лиц при проведении госземконтроля; н) проведение проверок в соответствии с полномочиями органов госземконтроля; о) недопустимость взимания платы органами госземконтроля за проведение мероприятий по земельному контролю; п) соответствие качества госземконтроля уровню развития науки и техники и уровню развития национальной экономики; р) изучение опыта работы землеохранных органов зарубежных стран и развитие международного земельно-контрольного сотрудничества с ними. В этом перечне принципов наибольшее влияние на эффективность госземконтроля оказывает независимость госземинспекторов. Независимость работников земельного контроля состоит в том, что при проведении контрольного мероприятия они независимы от объекта земельного контроля, в том числе: а) не имеют родства с должностными лицами объекта земельного контроля; б) не являлись должностными лицами объекта земельного контроля. Важность учета принципа независимости вытекает и из содержания вышеназванной Лимской декларации руководящих принципов контроля. В ст. 5. этой декларации отмечено: "Контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния... Контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач... Ревизоры... контрольного органа не могут быть подвержены влиянию проверяемых организаций и не могут быть зависимы от таких организаций". Учитывая отмеченное выше, предлагаем в новом Положении о госземконтроле закрепить правило: "Должностные лица, осуществляющие госземконтроль (госземинспекторы), при осуществлении своих служебных прав и исполнении должностных обязанностей являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой, независимы от государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону". При разработке нового Положения о госземконтроле необходимо предусмотреть планирование госземконтроля на очередной календарный год. В плане контрольной деятельности устанавливается объект земельного контроля, проверяемый период, форма контрольного мероприятия, срок проведения контрольного мероприятия, ответственные исполнители. В Положении необходимо предусмотреть пункт о том, что орган госземконтроля вправе привлекать для осуществления отдельных контрольных мероприятий ученых и специалистов, в том числе на договорной основе, а также вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения требований земельного законодательства. Отдельной статьей должен быть оговорен круг ограничений, накладываемых законодательством на должностных лиц, осуществляющих госземконтроль. Они при проведении проверки не вправе: - требовать предоставления документов, информации, образцов продукции, проб обследования почв и иных природных объектов и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов; - получать в связи с выполнением служебных обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации какие-либо вознаграждения (денежные средства, ссуды, услуги, подарки, оплату транспортных расходов, средств связи и др.); - разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, или служебную информацию предприятий или организаций, или конфиденциальную информацию о деятельности общества, товарищества, крестьянского (фермерского) или личного подсобного хозяйства, представляющую коммерческую тайну, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей; - осуществлять предпринимательскую деятельность на подведомственной территории; - превышать установленные сроки проведения проверки; - осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, за исключением случая проведения такой проверки по основаниям, угрожающим жизни и здоровью граждан либо окружающей среде или безопасности государства и т. д. Таким образом, приведенные выше предложения по совершенствованию земельно-контрольного законодательства могут способствовать модернизации государственного земельного контроля и повысить уровень охраны земель и сберегательного земледелия.

Название документа