Правовой статус должностных лиц органов государственного экологического контроля

ПРАВОВОЙ СТАТУС ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ <*>

Н. М. ЗАСЛАВСКАЯ

Заславская Н. М., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье исследован статус должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, подробно рассмотрены их права и обязанности, а также вопросы ответственности указанных должностных лиц.

Ключевые слова: государственный экологический контроль, правовой статус должностных лиц органов государственного экологического контроля.

The article studies the status of officials effectuating state ecological control, considers in detail their rights and obligations and also the issues of responsibility of the said officials.

Key words: state ecological control, legal status of officials of agencies of state ecological control.

От имени государственных органов исполнительной власти государственный экологический контроль соответственно осуществляют их должностные лица. Но не любые, а только специально уполномоченные на проведение контрольных мероприятий. Так, согласно п. 4 и 5 ст. 65 Закона об охране окружающей среды <1> перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды), определяется Правительством Российской Федерации, а перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), - в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

В большинстве субъектов Российской Федерации <2> нормативные правовые акты, утверждающие перечни должностных лиц органов государственной исполнительной власти, осуществляющих региональный государственный экологический контроль, были приняты вскоре после вступления в силу Закона об охране окружающей среды. -------------------------------- <2> Из 86 субъектов Российской Федерации подобные перечни утвердили 58, что составляет около 70%.

Перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (так же как и порядок проведения государственного экологического контроля), не был определен Правительством Российской Федерации еще в течение семи лет после вступления в силу Закона об охране окружающей среды. Однако в отличие от порядка проведения государственного экологического контроля, который был регламентирован Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <3>, перечень федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды вообще определен не был. -------------------------------- <3> См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436 (утратил силу).

Ранее Правительством Российской Федерации были названы должностные лица Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и его территориальных органов, осуществляющие государственный экологический контроль <4>, а Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) - должностные лица МПР России и его территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль <5>. -------------------------------- <4> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 718 "О должностных лицах Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и его территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль" // СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2942. <5> См.: Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 4 апреля 2001 г. N 283 "О должностных лицах МПР России и его территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль" // СПС "КонсультантПлюс".

Несмотря на то что формально после вступления в силу Закона об охране окружающей среды названные нормативные правовые акты не утратили силу, применение их положений к должностным лицам Федеральной службы по экологическому, технологическому надзору <6>, а также к должностным лицам Федеральной службы по надзору в сфере природопользования <7> не было легитимным по ряду причин. -------------------------------- <6> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348. <7> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.

Во-первых, после вступления в силу Закона об охране окружающей среды, исходя из буквального его толкования, перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль, может определяться только Правительством Российской Федерации. По этой же причине нормативные правовые акты и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору <8>, и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования <9>, а также Министерства природных ресурсов Российской Федерации <10>, определяющие должностных лиц названных органов, уполномоченных на проведение контрольных мероприятий, не решили проблему по существу. -------------------------------- <8> См.: Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 ноября 2004 г. N 278 "Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" // Рос. газ. N 7. 2004. <9> См.: Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 21 июня 2005 г. N 123 "О должностях государственных инспекторов по контролю и надзору в сфере природопользования" // Документ официально опубликован не был. <10> См.: Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 29 апреля 2005 г. N 115 "Об утверждения Перечня должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" // Рос. газ. N 139. 2005.

Во-вторых, Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 <11> была утверждена совершенно иная структура федеральных органов исполнительной власти. -------------------------------- <11> См.: Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

Учитывая вышеизложенное, представляется возможным заключить, что в отсутствие утвержденного Правительством Российской Федерации перечня должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного экологического контроля, его проведение было незаконным. Должным образом этот пробел законодательства был восполнен лишь Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2008 г. N 716 "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)" <12>. -------------------------------- <12> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2008 г. N 716 "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)" // СЗ РФ. 2008. N 39. Ст. 4453.

В этом Постановлении в отношении должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль, используются как равнозначные два термина: "федеральные государственные инспекторы в области охраны окружающей среды", которые одновременно по должности являются "государственными инспекторами Российской Федерации по охране природы". Данное обстоятельство, по-видимому, связано с терминологическим разногласием Закона об охране окружающей среды и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <13>. -------------------------------- <13> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

В Законе об охране окружающей среды должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, называются государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, а в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях должностные лица, которые вправе от имени органов, осуществляющих государственный контроль, рассматривать дела об административных правонарушениях, - государственными инспекторами по охране природы (ст. 23.29). В законодательстве субъектов Российской Федерации в ряде случаев используется терминология Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Калужская <14>, Свердловская <15>, Ульяновская области <16>, Ставропольский край <17> и др.), а в ряде - Закона об охране окружающей среды (Республики Коми <18>, Карелия <19>, Рязанская область <20> и др.). -------------------------------- <14> См.: Постановление Правительства Калужской области от 23 сентября 2009 г. N 392 "О должностных лицах Министерства экологии и благоустройства Калужской области, осуществляющих областной государственный экологический контроль" // Весть. 2009. N 363 - 366. <15> См.: Постановление Правительства Свердловской области от 25 января 2011 г. N 40-ПП "Об утверждении Перечней должностных лиц Министерства природных ресурсов Свердловской области, осуществляющих на территории Свердловской области государственный экологический контроль, региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов" // Областная газета. 2011. N 27 - 28. <16> См.: Постановление Правительства Ульяновской обл. от 21 февраля 2008 г. N 72-П "О должностных лицах Комитета по государственному контролю в сфере природопользования и охраны окружающей среды Ульяновской области, осуществляющих региональный государственный экологический контроль" // Ульяновская правда. 2008. N 18. <17> См.: Постановление Правительства Ставропольского края от 8 июля 2010 г. N 209-п "Об утверждении Перечня должностных лиц Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) на территории Ставропольского края" // Ставропольская правда. 2010. N 151 - 152. <18> См.: Постановление Правительства Республики Коми от 11 апреля 2006 г. N 58 "О должностных лицах Министерства природных ресурсов Республики Коми и его территориальных органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль)" // Республика. 2006. N 71 - 72. <19> См.: Приказ Министерства сельского, рыбного хозяйства и экологии Республики Карелия от 3 марта 2007 г. N 116 "О должностных лицах Министерства сельского, рыбного хозяйства и экологии Республики Карелия, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторах Республики Карелия в области охраны окружающей среды)" // Карелия. 2007. N 66. <20> См.: Постановление Правительства Рязанской области от 29 августа 2008 г. N 181 "Об определении перечня должностных лиц Министерства природопользования и экологии Рязанской области, осуществляющих государственный экологический контроль" // Рязанские ведомости. 2008. N 163.

Исходя из буквы закона, в случае использования в перечне должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, терминологии Закона об охране окружающей среды получается, что данные должностные лица не могут рассматривать дела об административных правонарушениях. И наоборот: в случае использования терминологии Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностные лица, которые имеют право рассматривать дела об административных правонарушениях, не могут осуществлять непосредственно контрольные мероприятия. В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации (так же как и в федеральном) термины, используемые в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и в Законе об охране окружающей среды, были признаны тождественными. Так, например, в соответствии с Законом г. Москвы "О государственном экологическом контроле в городе Москве" <21> государственный экологический контроль в городе Москве осуществляется должностными лицами специально уполномоченного органа Правительства Москвы в области государственного экологического контроля - государственными инспекторами города Москвы по охране природы (государственными инспекторами в области охраны окружающей среды города Москвы), к которым относятся: главный государственный инспектор города Москвы по охране природы; заместители главного государственного инспектора города Москвы по охране природы; старшие государственные инспекторы города Москвы по охране природы; государственными инспекторами города Москвы по охране природы. -------------------------------- <21> См.: Закон города Москвы от 12 мая 2004 г. N 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 35.

Рассматривая вопрос правового статуса государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, особое внимание следует уделить таким его элементам, как права, обязанности и ответственность названных должностных лиц. В настоящее время содержание этих элементов правового статуса государственных инспекторов в области охраны окружающей среды раскрывается в целом ряде нормативных правовых актов: Закон об охране окружающей среды, Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" <22>, Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <23>, Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха" <24>, Постановление Правительства Российской Федерации "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" <25> и др. -------------------------------- <22> См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024. <23> См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249. <24> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 января 2001 г. N 31 "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 2001. N 4. Ст. 293. <25> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" (вместе с Правилами осуществления государственного экологического контроля) // СЗ РФ. 2009. N 5. Ст. 625.

В каждом из названных нормативных правовых актов по-разному расставлены акценты, по-разному определены права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды: в одних большее внимание уделено "правам", в других - "обязанностям". Так, например, в Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" о правах должностных лиц органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля, упоминается только в ст. 1, согласно которой названным Федеральным законом должны устанавливаться (но не устанавливаются) не только обязанности, но и права должностных лиц при проведении ими проверок. О правах государственных инспекторов в области охраны окружающей среды говорится в Законе об охране окружающей среды, Постановлении Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха", в Правилах осуществления государственного экологического контроля. Во многом предложенные названными нормативными правовыми актами перечни схожи. Так, все они являются открытыми: государственные инспекторы вправе "осуществлять иные определенные законодательством полномочия". В каждом из них за инспектором закреплены такие права, как: - посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности; - знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; - проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; - проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов. К существенным недостаткам правового статуса должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, можно отнести отсутствие в числе их прав права на предъявление в суд исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и/или здоровью граждан. Право должностных лиц органов государственного экологического контроля предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде или здоровью человека нарушениями природоохранительного законодательства, было предусмотрено в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <26> (п. 2 ст. 70). -------------------------------- <26> См.: Закон Российской Федерации от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457 (утратил силу).

В настоящее время такое правомочие инспекторов предусмотрено в ряде нормативных правовых актов как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. Например, в п. 2 ст. 34 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" главным государственным инспекторам и их заместителям по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков предоставлено в числе прочего право предъявлять иски физическим и юридическим лицам о взыскании в пользу государственных природных заповедников и национальных парков средств в счет возмещения ущерба, нанесенного природным комплексам и объектам государственных природных заповедников, национальных парков, их охранных зон в результате нарушений установленного режима государственных природных заповедников и национальных парков. Право предъявлять иски физическим и юридическим лицам за нарушение законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха закреплено за государственными инспекторами по охране природы, осуществляющими государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, в п. 7 Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха". В соответствии с Постановлением Губернатора Приморского края "О краевом государственном экологическом контроле в Приморском крае" <27> государственные инспекторы по охране природы краевого органа государственного экологического контроля имеют право предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением. -------------------------------- <27> См.: Постановление Губернатора Приморского края от 30 апреля 2003 г. N 138 "О краевом государственном экологическом контроле в Приморском крае" // Сборник нормативных правовых актов администрации Приморского края. 2003. N 9 (утратило силу).

Важным правомочием государственных инспекторов, осуществляющих контроль в области охраны окружающей среды, является возможность привлечения к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Определенные сложности с привлечением к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, имеют место при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, на которых предусмотрено осуществление государственного строительного надзора. Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) на таких объектах осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Однако в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора, не названы в числе уполномоченных на рассмотрение административных дел о нарушениях законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 23.29). При рассмотрении правового статуса государственных инспекторов в области охраны окружающей среды не менее важным является вопрос об определении их обязанностей. При перечислении обязанностей государственных инспекторов в области охраны окружающей среды Закон об охране окружающей среды использует достаточно общие формулировки: "предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности; соблюдать требования законодательства". Для практического применения вышеназванные формулировки требуют конкретизации. Такая конкретизация имеет место в ряде нормативных правовых актов <28>. -------------------------------- <28> См., напр.: ст. 11 Закона города Москвы "О государственном экологическом контроле в городе Москве"; ст. 15 Закона Ярославской области "Об экологическом контроле на территории Ярославской области" и др.

В соответствии с Положением о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха государственные инспекторы по охране природы, осуществляющие государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, обязаны: а) иметь соответствующий уровень подготовки в области охраны атмосферного воздуха; б) осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, законодательством Российской Федерации о государственной службе и административным законодательством Российской Федерации; в) осуществлять контроль за соблюдением на соответствующей территории установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также других условий, предусмотренных разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него; г) обеспечивать контроль за выполнением заключений государственной экологической экспертизы; д) взаимодействовать с общественными природоохранными организациями при осуществлении контроля за охраной атмосферного воздуха; е) обосновывать размеры возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде загрязнением атмосферного воздуха; ж) информировать органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и правоохранительные органы о нарушениях законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха в пределах своей компетенции; з) подготавливать и направлять материалы о нарушении законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха в правоохранительные органы. Следует отметить, что обязанности должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю установлены также и в Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Названным Федеральным законом к числу обязанностей государственных контролеров было добавлено еще девять пунктов. В их числе, например, обязанность должностных лиц органов государственного контроля (надзора) "доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации". Ответственность не менее важный элемент правового статуса государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, чем их права и обязанности, однако менее регламентированный. Так, например ст. 66 Закона об охране окружающей среды называется "Права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды", но, несмотря на название, не содержит положений об ответственности инспекторов. В Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" содержится бланкетная норма об ответственности органов государственного контроля, их должностных лиц в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки (ст. 19). Правовой статус должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль (так же как и порядок проведения государственного экологического контроля), установленный действующим законодательством, в основном направлен на защиту прав и законных интересов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при проведении в отношении их контрольных мероприятий. Законодательство в этой сфере имеет целый ряд относительных пробелов и противоречий. Очевидно, что в этих условиях органы государственного экологического контроля не способны проводить эффективный государственный экологический контроль, что в первую очередь приводит к нарушению и умалению конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.

Название документа