Проблемы правового регулирования водных отношений в Кыргызской Республике

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ <*>

А. А. КАДЫРОВ

Кадыров А. А., старший преподаватель кафедры трудового, земельного и экологического права Юридического института КНУ им. Ж. Баласагына.

В статье анализируется реформа водного законодательства Кыргызской Республики, реформа системы органов управления в сфере использования и охраны водных объектов в Кыргызской Республике.

Ключевые слова: водное законодательство Кыргызской Республики, право водопользования, управление в сфере использования и охраны водных объектов.

The article analyses reform of water legislation of the Kyrgyz Republic, reform of the system of agencies of government in the sphere of use and protection of water objects in the Kyrgyz Republic.

Key words: water legislation of the Kyrgyz Republic, right of water use, management in the sphere of use and protection of water objects.

Конституционные основы регулирования водных отношений в Кыргызстане претерпели существенные изменения <1>. -------------------------------- <1> См.: Конституция Кыргызской Республики (принятая всенародным голосованием) от 27 июня 2010 г. // Газета "Эркин Тоо" (Свободные горы). 2010. 6 июля. N 60.

Во-первых, отменена норма о праве частной собственности на воды и другие природные ресурсы, на них установлена исключительная собственность государства. Во-вторых, изменились нормы об основных экологических правах граждан. С одной стороны, применительно к ст. 35, в которой провозглашено, что "граждане Кыргызской Республики имеют право на благоприятную для жизни, здоровья и отдыха окружающую природную среду...", в действующей редакции ст. 48 отменена дискриминация иностранцев и лиц без гражданства в обеспечении данным правом. С другой стороны, термин "окружающая природная среда" заменен на термин "экологическая среда". В связи с изменением этого термина могут наступить неблагоприятные правовые последствия при реализации данного права, к примеру, субъектами водных отношений. Головной закон Кыргызстана от 16 июня 1999 г. "Об охране окружающей среды" определяет интегрированным объектом охраны именно окружающую среду, а не экологическую среду. В России и других странах Содружества конституции и головные законодательные акты по охране окружающей среды также не содержат термина "экологическая среда", в Европе употребляется термин "environment", что также означает "окружающая среда". В среде ученых-юристов однозначно придерживаются мнения о том, что именно окружающая среда является объектом природоохранительных правоотношений <2>. Вышеуказанная проблема может найти свое отражение и непосредственно в водном законодательстве Кыргызской Республики. -------------------------------- <2> См.: Васильева М. И. Право на благоприятную окружающую среду как элемент правового статуса личности // Экологическое право. 2005. N 1; Щербич Л. А. Обеспечение конституционного права гражданина на благоприятную экологическую среду // Экологическое право. 2009. N 1.

Воды являются составной частью природной среды, одним из ее компонентов и объектом, подлежащим охране и рациональному использованию. Исходя из иерархии нормативных правовых актов, можно выявить некоторые проблемные аспекты Водного кодекса Кыргызской Республики (далее - КР). Главная проблема юридического характера на сегодняшний день состоит в том, что водные отношения регулируются двумя одинаковыми по значимости и кругу регулирования отношений законодательными актами: Законом КР "О воде" 1994 г. и Водным кодексом КР 2005 г. Согласно действующей редакции Водного кодекса КР создается такой орган государственного управления водными ресурсами, который не предусмотрен Конституционным законом "О Правительстве Кыргызской Республики" <3>, - государственная водная администрация. -------------------------------- <3> См.: Конституционный закон от 19 октября 2005 г. "О Правительстве Кыргызской Республики" // Ведомости Жогорку Кенеша (парламента) Кыргызской Республики. 2005. N 12. Ст. 1009.

Для корректировки такого решения был принят Указ Президента Кыргызской Республики переходного периода "О создании Госкомитета по водному хозяйству и мелиорации". К его функциям отнесено государственное управление водными ресурсами. Следом Постановлением Временного Правительства от 10 июня 2010 г. было утверждено Положение "О Государственном комитете по водному хозяйству и мелиорации", который заменил Агентство водных ресурсов в структуре Министерства природных ресурсов Кыргызской Республики. Соответствующие изменения в Конституционный закон "О Правительстве", стоящий выше по иерархии нормативных правовых актов Водного кодекса КР, законодателем не были внесены. Поэтому в Кодексе термин "администрация" и "бассейновые водные администрации" необходимо заменить на термин "государственный орган по управлению водными ресурсами" и "бассейновые управления водными ресурсами". Еще одна проблема концептуального характера - до сих пор не разработана Национальная водная стратегия, предусмотренная в ст. 1 Водного кодекса КР, которая должна стать путеводителем для правотворческих и правоприменительных органов власти. Эта стратегия должна устанавливать основные принципы и положения разработки планов, программ, документов, решений или действий в отношении развития, использования и охраны водного фонда. Не разработаны проекты нормативных правовых актов, определяющих полномочия и порядок функционирования бассейновых водных администраций, бассейновых водных советов, Национальной комиссии по обеспечению безопасности плотин, Национальной комиссии по ирригации и дренажу, которые наделены отдельными полномочиями в сфере регулирования водных отношений Водным кодексом КР. О наглядной бюрократичности многих принятых норм Водного кодекса можно говорить сегодня, спустя шесть лет после принятия. Отмена лицензионной системы предоставления прав пользования водами и восстановление единой разрешительной системы водопользования фактически никак не повлияли на деятельность водопользователей. Закон КР "О лицензировании" как не предусматривал до вступления Водного кодекса КР в силу, отменившего лицензирование водопользования, так и не предусматривает водопользование в перечне видов деятельности, подлежащих лицензированию, и после вступления его в силу. Статья 23 Водного кодекса КР устанавливает виды водопользования, для которых требуется получение разрешения и специального разрешения, выдаваемого Правительством Кыргызской Республики. Пункт 4 данной статьи предусматривает, что выдача разрешений на водопользование регулируется настоящим Кодексом, а также иными нормативными правовыми актами, разработанными в соответствии с ним. Но никаких нормативных правовых актов, устанавливающих механизм предоставления разрешения, разработано не было. Правительство Кыргызской Республики никогда не выдавало специальных разрешений на водопользование, как это предусмотрено Водным кодексом КР, поэтому в Кодексе надо исключить специальное разрешение, так как в нем нет необходимости, и оставить только разрешение на водопользование. Законопослушные юридические лица, такие, как канадская "Центерра голд", занимающаяся добычей полезных ископаемых в Кыргызстане не первый десяток лет, буквально выпросила разрешение у уполномоченного органа <4>. -------------------------------- <4> См.: Неронова Т. И. Вопросы управления качеством вод в Кыргызстане (законодательный и институциональный аспекты) // Материалы Международного научно-практического семинара "Проблемы совершенствования водного права и законодательства в Кыргызстане".

Государственный орган управления водными ресурсами не обладает информацией, кто и как использует водные объекты, собственником которых является государство. Недостатки системы органов государственного управления водами очевидны. Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 3 сентября 2010 г. N 186 "О Государственном комитете Кыргызской Республики по водному хозяйству и мелиорации" внесены изменения в Положение о Государственном агентстве охраны окружающей среды и лесному хозяйству при Правительстве КР. Теперь надведомственный контроль осуществляет Госкомитет по водному хозяйству. Сложилась ситуация, когда хозяйственно-распорядительные и контрольно-надзорные функции реализует один и тот же государственный орган, а это противоречит принципам управления охраной окружающей среды. Согласно ст. 31 Закона КР "Об охране окружающей среды" министерства и административные ведомства осуществляют ведомственный контроль, а специально уполномоченный орган по охране окружающей среды - надведомственный контроль. Вышеуказанное Постановление противоречит специальному закону. По сути, водные объекты, находящиеся в государственной собственности, на местах предоставляют в пользование органы местного самоуправления. Думается, для более эффективного управления водными ресурсами необходимо наделить органы местного самоуправления государственными полномочиями в области предоставления прав пользования водными объектами и муниципального контроля путем договорного делегирования или принятия специального закона. Это позволит оперативно решать проблемы на местах. В правовом регулировании водных отношений важную роль играет та информация, которой обладают уполномоченные органы в целях эффективной реализации водной политики. То, что предусмотрено ст. 93 Водного кодекса КР, - создание единой информационной системы о воде де-факто не существует. Единая информационная система должна состоять из реестра разрешений на водопользование; реестра разрешений на сброс отходов и загрязняющих веществ в водные объекты, водохозяйственные сооружения и земли водного фонда; государственного водного кадастра; другой информации, определяемой Правительством Кыргызской Республики. В 2009 г. в стране возникла неопределенность с классификацией водоемов в зависимости от видов водопользования. Так, Постановлением Правительства от 7 сентября 2009 г. N 561 "О рыбохозяйственном освоении и использовании естественных и искусственных водоемов в Кыргызской Республике", которое было принято без соблюдения регламента Правительства Кыргызской Республики, т. е. без согласования с министерствами и ведомствами, отменено Постановление Кабинета Министров Республики Кыргызстан от 23 сентября 1991 г. N 472 "Об отнесении водоемов к различным категориям водопользования". После отмены вышеуказанного Постановления перестал существовать механизм отнесения водоемов к различным категориям водопользования. Водные объекты питьевого и хозяйственно-бытового назначения превратились в водные объекты рыбохозяйственного назначения, что стало противоречить приоритетам, установленным в Водном кодексе КР. Из анализа действующего водного законодательства Кыргызской Республики следует ряд выводов и предложений. Во-первых, необходимо создать рабочую группу при профильном Комитете Жогорку Кенеша (Парламента) Кыргызской Республики по земельно-аграрным вопросам, водным ресурсам, экологии и региональному развитию с участием всех заинтересованных министерств и ведомств, неправительственных организаций, граждан в целях радикальной корректировки действующих и разработке новых нормативных правовых актов, в частности Водного кодекса КР в части устранения правовых противоречий и уточнения неконкретных положений. Во-вторых, необходима разработка Национальной водной стратегии; Положения об охране водных ресурсов от загрязнения и истощения; Типового положения о бассейновом управлении водными ресурсами; Положения о Национальной комиссии по обеспечению безопасности плотин; Типового положения о бассейновых комиссиях по ирригации и дренажу; Положения о деятельности органов местной государственной администрации и местного самоуправления в сфере регулирования водных отношений и водохозяйственной деятельности; Положения о порядке выдачи, регистрации и аннулировании разрешений на водопользование. В-третьих, надо решить концептуальный вопрос о разделении функций надзора и контроля в регулировании водных отношений. Функции надзора закрепить за государственным органом, отвечающим за содержание водных объектов - Госкомитетом по водному хозяйству и мелиорации, а функциями контроля наделить государственный уполномоченный орган по охране окружающей среды. Таким образом, можно отчасти разграничить хозяйственные и контролирующие функции. Законодатель своевременно восполнил пробел в области осуществления общего надзора органов прокуратуры в сфере водного законодательства. По действующей редакции п. 4 ст. 38 Закона КР "О прокуратуре" <5> при несоблюдении субъектами водных отношений актов прокурорского реагирования органы прокурорского надзора вправе возбудить административное производство и направить дело в суд для привлечения правонарушителей к административной ответственности, но при этом необходимо отметить, что приказом Генерального прокурора Кыргызской Республики в составе Специализированной прокуратуры был упразднен отдел по соблюдению законности в сфере экологии. Считаем жизненно важным и необходимым восстановить упраздненный отдел в целях осуществления профессионального и квалифицированного прокурорского надзора по соблюдению природоохранного законодательства. -------------------------------- <5> См.: Закон Кыргызской Республики от 17 июля 2009 г. N 224 "О прокуратуре" // Нормативные акты Кыргызской Республики. 2009. 10 авг. N 32.

Название документа