О Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения

О КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО МОНИТОРИНГА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

К. Х. ИБРАГИМОВ

Ибрагимов К. Х., доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются достоинства и недостатки Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 г. N 1292-р. Приводится ряд предложений по совершенствованию данной Концепции.

Ключевые слова: сельскохозяйственные земли, земли сельскохозяйственного назначения, земли сельскохозяйственного использования, земельный участок, плодородие, мониторинг земель, Концепция, продовольственная безопасность, глобальное изменение климата.

In the article the advantages and disadvantages of the Concept of development of the state monitoring of agricultural land and land used or allocated for agriculture in the lands of other categories endorsed by Order of the Government of the Russian Federation on July 30, 2010, N 1292-p. Makes a series of proposals to improve the concept.

Как известно, большое влияние на формирование земельного законодательства, наряду с социально-экономическими, политическими, информационными, организационно-волевыми и иными факторами, оказывает уровень развития науки земельного права. Научное обеспечение предполагает, что работа... по формированию земельного законодательства... должна начинаться с разработки... научных юридических концепций <1>. -------------------------------- <1> Голиченков А. К., Козырь О. М. Концепция развития земельного законодательства России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1995. N 4. С. 27 - 28.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 г. N 1292-р одобрена Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий... Необходимо отметить, что разработчики Концепции весьма ответственно подошли к решению проблемы и добросовестно выполнили свою работу. Поскольку данная Концепция явится основой для разработки одноименного нормативного правового акта "О порядке осуществления государственного мониторинга земель...", необходимо акцентировать внимание на достоинствах и недостатках данной Концепции. Достоинства Концепции. Неоспоримым достоинством Концепции является правовое признание (впервые после принятия ЗК РФ 2001 г.) наличия в Российской Федерации земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий. Эти земли, занимающие согласно Концепции 24,5 млн. га (фактическая же их площадь значительно больше), после принятия Земельного кодекса РФ 2001 г. практически были выведены за рамки правового регулирования. Это было обусловлено тем, что согласно п. 1 ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признавались земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В этом определении достаточно отчетливо указаны основные правовые признаки, позволяющие отграничить земли сельскохозяйственного использования от земель сельскохозяйственного назначения. Между тем во всех предыдущих земельных кодексах страны такое разграничение сельхозземель отсутствовало. Так, в ст. 3 первого Земельного кодекса РСФСР 1922 г. под землями сельскохозяйственного назначения понимались "все земли сельскохозяйственного значения, а также могущие быть использованными для сельскохозяйственного производства". Аналогичное определение рассматриваемых земель было дано в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик <2> в 1968 г., полностью воспроизведенное затем в ст. 42 ЗК РСФСР 1970 г. <3> и оставленное без изменений и в Основах Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. (ст. 23) <4>, и в ЗК РСФСР 1991 г. (ст. 56) <5>. -------------------------------- <2> ВВС СССР. 1969. N 51. Ст. 165. <3> ВВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581. <4> ВВС СССР. 1990. N 10. Ст. 129. <5> ВВС РФ. 1991. N 22. Ст. 768.

Игнорирование законодательством наличия в других земельных категориях земель сельскохозяйственного использования, о чем нами дискутировалось в монографии <6> и что явилось предметом серьезной обструкции автора настоящей статьи со стороны некоторых известных ученых-юристов <7>, нанесло значительный вред агропромышленному производству страны. И об этом недвусмысленно упоминается в названной выше Концепции: "Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. N 450 на Министерство сельского хозяйства Российской Федерации возложены полномочия по осуществлению государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения. Однако без осуществления государственного мониторинга земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий (независимо от форм собственности и форм осуществляемого на них хозяйствования), невозможно эффективное управление агропромышленным комплексом страны, что является на сегодняшний день первостепенной задачей" <8>. Недаром в этой Концепции под "объектами государственного мониторинга" понимаются все "сельскохозяйственные земли, включая сельскохозяйственные полигоны и контуры, независимо от форм собственности и форм осуществляемого на них хозяйствования". И далее в Концепции отмечено: "Потребуется создание системы государственного мониторинга всех сельскохозяйственных земель и формирования на базе Министерства сельского хозяйства Российской Федерации государственных информационных ресурсов с использованием данных как Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, так и других федеральных органов исполнительной власти...". И далее в Концепции вместо обозначенных в ЗК РФ 2001 г. земель сельхозназначения справедливо речь идет только о сельскохозяйственных землях как о собирательном артикулировании данных земель. -------------------------------- <6> Ибрагимов К. Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 79 - 85. <7> См., например, самое последнее несогласие: Крассов О. И. О понятии земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2010. N 1. С. 3. <8> Интернет-ресурс.

Следующим достоинством Концепции является примененный впервые комплексный системный подход в организации мониторинга сельскохозяйственных земель. Намерение на комплексность подтверждается следующей установкой Концепции: "Однако работы, проводимые по государственному мониторингу сельскохозяйственных земель, в основном носят разрозненный, ведомственный характер. Отсутствует межведомственная координация и организация этих работ". Признание этого недостатка способствовало формированию следующего заключения: "Потребуется создание системы государственного мониторинга всех сельскохозяйственных земель и формирования на базе Министерства сельского хозяйства Российской Федерации государственных информационных ресурсов с использованием данных как Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, так и других федеральных органов исполнительной власти". В данном положении четко постулируется новая парадигма МСХ РФ в сфере охраны и использования сельхозземель, а именно: "Специфика учета сельскохозяйственных земель как природного ресурса, используемого в качестве главного средства производства в сельском хозяйстве, требует иных подходов и более широкого перечня показателей состояния таких земель и их плодородия". Недостатки Концепции. Слово "мониторинг" происходит от латинского слова "монитор", т. е. предостерегающий, и имеет несколько значений, в числе которых наиболее подходящим смыслу Концепции является "прибор для контроля определенных параметров" <9>. В словарях английского языка слово "монитор" означает осуществление наблюдения или контроля над существом или вещью <10>. Наиболее четкое определение мониторингу окружающей среды (экологический мониторинг) дано в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" - это комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Учитывая недостатки этой формулировки, применительно к госмониторингу сельхозземель дадим следующее определение - это комплексная система постоянного наблюдения, анализа и оценки количественных и качественных характеристик сельскохозяйственных земель, направленная на обеспечение сохранения и воспроизводства почвенного плодородия. -------------------------------- <9> Словарь иностранных слов. 18-е изд. М.: Рус. яз., 1989. С. 328. <10> Alee J. G. Webster's Dictionary. 11 edition. Ottenhelmer Publishers, Literary Press, 1978. P. 242.

Трудно сегодня проследить историю появления в русском лексиконе слова "мониторинг". Смысловое содержание этого слова, по-видимому, позаимствовано у англичан, хотя для мониторинга земель и других объектов окружающей среды более подходит другое английское слово "обсервация" (observation). В переводе оно имеет несколько в основном родственных смыслов, а применительно к нашему случаю означает наблюдение, соблюдение законов, правил и т. д. <11>. Наблюдение - преднамеренное и целенаправленное восприятие внешнего мира с целью изучения и отыскания смысла в явлениях <12>. -------------------------------- <11> Мюллер В. К., Дашевская В. Л., Каплан В. А. и др. Новый англо-русский словарь. М.: Рус. Яз., 1995. С. 494. <12> Большой психологический словарь. Сост. Мещеряков Б., Зинченко В. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2004. С. 328.

Здание, которое предназначено для обсервации (т. е. для наблюдения), англичанами называется обсерваторией. Например, обсерватория астрономическая, или метеорологическая <13>, или земельная, лесная и т. д. В России почему-то обсерватория воспринимается лишь в одном значении - астрономической. Таким образом, справедливо было бы, на наш взгляд, называть земельный мониторинг - земельной обсервацией, а мониторинговые пункты - земельными обсерваториями. -------------------------------- <13> Alee J. G. Webster's Dictionary. Ottenheimer Publishers, 1978. P. 257.

Полученная на основе данной обсервации информация должна регистрироваться в государственном банке данных обсервации сельскохозяйственных земель, т. е. упорядоченной и постоянно пополняемой совокупности данных о количественных и качественных характеристиках состояния данных земель. При признании эффективности межведомственного сотрудничества МСХ РФ, например с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Российской академией наук, в Концепции уделено мало внимания взаимодействию с научными учреждениями Российской академии сельскохозяйственных наук, что неоправданно с точки зрения игнорирования значительного агронаучного потенциала данной академии. В то же время имеется положительный опыт межведомственного взаимодействия Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (до его упразднения) при подготовке материалов к проведению Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года, который доказал эффективность согласованных совместных действий при проведении работ. Сформированные государственные информационные ресурсы о сельскохозяйственных землях позволят: ...прогнозировать развитие негативных почвенных процессов и воздействие на состояние растительного покрова земель негативных природных процессов (засухи, заморозков, инвазии насекомыми и др.), в т. ч. вызванных последствиями глобального изменения климата. В Плане мероприятий по реализации Концепции обозначена необходимость "Разработки системы показателей государственного мониторинга земель...". Но разработка одних показателей недостаточна, необходимо системно оформить их в схему с указанием взаимозависимости и (или) соподчиненности показателей и последовательности их учета. Недаром в ст. 5 ФЗ "Об охране окружающей среды" в перечне полномочий органов государственной власти в экологической сфере установлена необходимость "формирования государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечения функционирования такой системы". Однако и этого недостаточно - по каждому показателю должны быть разработаны нормативы качества применительно к каждой почвенно-климатической зоне страны и с учетом последствий изменения климата. Но прежде чем определиться с системой показателей, необходимо в отдельном разделе обозначить объекты мониторинга. Согласно материалам Концепции - это сельскохозяйственные земли, плодородие почв, полигоны, контуры и растительный покров. Из перечня объектов исключен такой важнейший фактор почвообразования, как разнообразие объектов животного мира, среда их обитания, составляющие вместе с растительностью агробиоразнообразие <14>. Поэтому необходимо признать в качестве приоритетного мероприятия сбор информации и исследование распределения, численности и воспроизводства агробиоресурсов, относящихся к объектам животного мира, а также среды их обитания. -------------------------------- <14> Ибрагимов К. Х. Правовое регулирование охраны биоразнообразия на землях сельскохозяйственного назначения // Аграрное и земельное право. 2005. N 7. С. 104 - 112.

Кроме того, в связи с возможным размерзанием вечной мерзлоты, важнейшим объектом земельного мониторинга должна быть признана почвенная материнская порода - грунты, на которых осуществляется почвообразовательный и воспроизводственный процесс. Не следует исключать из перечня объектов и сами почвенно-климатические условия и факты антропогенного воздействия на плодородие почв. В Концепции среди субъектов мониторинга не значатся граждане, т. е. упущена такая возможность реализации ими своих экологических прав, как их участие, а также их общественных объединений, фондов и иных некоммерческих формирований в организации и проведении в установленном порядке общественного или добровольного за свой счет мониторинга земель. Ведь согласно п. 1 ст. 13 ФЗ "Об охране окружающей среды" "органы государственной власти... должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды". Другим противоречащим демократическим принципам недостатком Концепции является предоставление информации по результатам мониторинга. Для нее в документе установлено одно требование - она должна быть достоверной. Но этого недостаточно - информация должна быть еще доступной, полной и своевременной. При аварии на Чернобыльской АЭС информация также была достоверной, но слишком запоздалой и неточной. В Концепции необходимо было бы отметить, что земельный мониторинг осуществляется на основе унификации программных (информационных, технических и технологических) средств, способов и методов наблюдений, обеспечивающих совместимость его данных с данными других видов мониторинга окружающей среды, в том числе обеспечиваемых международной системой глобального экологического мониторинга. Нуждаются в дополнении задачи мониторинга. Следовало бы, на наш взгляд, в их перечень добавить следующие задачи: - сбор агропочвенных данных характеристик биоклиматического потенциала сельскохозяйственных земель с учетом изменения климата; - наблюдение за степенью устойчивости сельскохозяйственных культур и животных к антропогенным нагрузкам и последствиям изменения климата. Одной из приоритетных задач земельного мониторинга следовало бы признать прогнозирование чрезвычайных ситуаций как последствий глобального изменения климата и проведение мероприятий по их предупреждению или смягчению. Как результат такого прогнозирования должны быть разработаны для каждого субъекта РФ карты рисков агропроизводственной деятельности в связи с глобальным изменением климата. В контексте учета последствий изменения климата следовало бы ввести в земельный мониторинг такую его разновидность, как агропатологический мониторинг, который бы ставил задачу проведения сбора, анализа и использования информации об агропатологическом состоянии сельского хозяйства, т. е. учета распространения (виды, численность, вредоносность, прогноз размножения и распространения и т. д.) вредителей и болезней сельскохозяйственных растений и животных. И наконец, ведение госземконтроля, а следовательно, и госземмониторинга будет поручено ведомству - со странным почти не имеющим ничего общего с землей названием ведомству - Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Это, на наш взгляд, неправильно. Задачи госземконтроля и госземмониторинга настолько сложные, а сегодня, когда российское общество в связи с изменением климата вступило в эру напряженного выживания, еще и ответственные, в рамках Минсельхоза РФ следует организовать специальную Федеральную службу государственного земельного мониторинга и контроля. Нормативный правовой акт "О порядке осуществления государственного мониторинга земель...", на наш взгляд, должен содержать следующие разделы: Основные понятия. Цели и задачи. Принципы и основные направления государственной политики в сфере мониторинга сельскохозяйственных земель. Объекты. Субъекты. Основы организации и осуществления мониторинга сельскохозяйственных земель: - законодательство о мониторинге сельскохозяйственных земель; - полномочия субъектов; - виды мониторинга; - механизм (способы, методы, показатели, нормативы и т. д.) осуществления мониторинга; - государственный банк данных мониторинга сельскохозяйственных земель; - взаимодействие с другими мониторинговыми системами и информационными ресурсами; - государственный контроль за соблюдением требований в данной сфере отношений; - финансирование мероприятий в области осуществления мониторинга сельскохозяйственных земель; - порядок предоставления мониторинговой информации; - порядок подготовки и представления отчетности. Сотрудничество с международными системами экологического мониторинга. Ответственность за нарушение законодательства в сфере мониторинга сельскохозяйственных земель.

Название документа