Проблемы совершенствования нормотворческой деятельности и правоприменительной практики в области лесных отношений в субъектах Российской Федерации

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ В ОБЛАСТИ ЛЕСНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Л. Н. СОКОЛОВА, Н. С. БОХАНОВА

Соколова Л. Н., начальник группы правовых исследований Департамента научных и проектных разработок ФГУП "Рослесинфорг".

Боханова Н. С., кандидат биологических наук.

Статья посвящена проблемам совершенствования нормотворческой деятельности и правоприменительной практики в области лесных отношений в субъектах Российской Федерации.

Ключевые слова: лесные отношения, субъекты РФ, нормотворчество.

The article is devoted to problems of improving the rulemaking and enforcement practices in the field of forest relations in the Russian Federation.

Полномочия субъектов РФ в области лесных отношений, установленные Лесным кодексом Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. Основные полномочия субъектов РФ урегулированы ст. 82 "Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений" и ст. 83 "Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации" Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс), утвержденного Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. <1>. -------------------------------- <1> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Субъекты РФ наделены широкими полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, которые связаны либо с осуществлением ими прав собственника лесных участков, либо с нормативным правовым регулированием ряда видов использования лесов для собственных нужд граждан. Нормативно-правовое регулирование переданных полномочий является совместной прерогативой Российской Федерации и субъектов РФ и осуществляется на основе норм федерального закона, способствуя созданию стимулов к рациональному лесопользованию и эффективному воспроизводству лесов. Важным фактором региональной нормотворческой деятельности и правоприменительной практики в области лесных отношений является соблюдение одного из основных принципов охраны окружающей среды, установленного Федеральным законом от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" <2>: учета природных и социально-экономических особенностей при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". М.: Омега-Л, 2009.

Со времени введения в действие Лесного кодекса на протяжении двух лет (2008 - 2009 гг.) введены многочисленные изменения и дополнения (8 редакций внесли 69 изменений и дополнений), которые потребовали адекватного и своевременного реагирования органов государственной власти субъектов РФ по внесению соответствующих изменений в принятые в 2007 и 2008 гг. региональные нормативные правовые акты (далее - НПА). Не все субъекты смогли своевременно выполнить эту задачу, что отразилось на правоприменительной практике. Об этом свидетельствуют постановления и региональных судов, и Верховного Суда Российской Федерации по ряду вопросов. Сказалось также кардинальное изменение лесного законодательства и формирование в этот период новой структуры управления в лесном хозяйстве <3>, <4>. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 11. Ст. 1261. <4> Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 143-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3599.

Поскольку предметом статьи являются проблемы законодательства и правоприменительной практики в рамках полномочий субъектов РФ, целесообразно показать, что же менялось в области лесного законодательства, касающегося региональных полномочий в период 2008 - 2009 гг. (табл. 1).

Таблица 1. Изменения статей Лесного кодекса, регулирующих полномочия субъектов РФ

2008 год

ст. 32 "Заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов"

старая редакция новая редакция

п. 2. К недревесным лесным ресурсам, п. 2. К недревесным лесным заготовка и сбор которых ресурсам, заготовка и сбор которых осуществляются в соответствии с осуществляются в соответствии с настоящим Кодексом, относятся пни, настоящим Кодексом, относятся пни, береста, кора деревьев и кустарников, береста, кора деревьев и хворост, веточный корм, еловая, кустарников, хворост, веточный пихтовая, сосновая лапы, ели для корм, еловая, пихтовая, сосновая новогодних праздников, мох, лесная лапы, ели или деревья других подстилка, камыш, тростник и подобные хвойных пород для новогодних лесные ресурсы праздников, мох, лесная подстилка, камыш, тростник и подобные лесные ресурсы (дополнена ФЗ от 22.07.2008 N 143-ФЗ)

ст. 33 "Заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд"

п. 1. Заготовка и сбор гражданами п. 1. Заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов для недревесных лесных ресурсов, за собственных нужд осуществляются в исключением елей и деревьев других соответствии со статьей 11 настоящего хвойных пород для новогодних Кодекса праздников, для собственных нужд осуществляются в соответствии со статьей 11 настоящего Кодекса (дополнена ФЗ от 22.07.2008 N 143-ФЗ)

ст. 96 "Государственный лесной контроль и надзор"

п. 3. Должностные лица, п. 3. Должностные лица, осуществляющие государственный лесной осуществляющие государственный контроль и надзор (государственные лесной контроль и надзор лесные инспектора), имеют право... (государственные лесные инспектора, лесничие), имеют право... (дополнена ФЗ от 22.07.2008 N 143-ФЗ в части ношения, хранения и применения специальных средств, служебного оружия и др.). п. 4. Государственному лесному п. 4. Государственному лесному инспектору выдаются служебное инспектору, лесничему выдаются удостоверение и форма установленного служебные удостоверения и форма образца установленного образца (дополнена ФЗ от 22.07.2008 N 143-ФЗ)

2009 год

ст. 29 "Заготовка древесины"

- дополнена п. 8.2: "В исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений." (введена ФЗ от 14.03.2009 N 32-ФЗ)

ст. 32 "Заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов"

- дополнена п. 4.1: "В исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки елей и (или) деревьев других хвойных пород для новогодних праздников гражданами, юридическими лицами на основании договоров купли-продажи лесных насаждений без предоставления лесных участков." (введена ФЗ от 14.03.2009 N 32-ФЗ)

ст. 75 "Договор купли-продажи лесных насаждений"

п. 6. Исключительные случаи заготовки Утратил силу - ФЗ от 14.03.2009 древесины на основании договора N 32-ФЗ купли-продажи лесных насаждений устанавливаются законами субъектов Российской Федерации

ст. 82 "Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений"

- дополнена: п. 1.1: "определение функциональных зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, установление и изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон" (введен ФЗ от 14.03.2009 N 32-ФЗ)

ст. 83 "Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации"

п. 4. Организация использования п. 4. Организация использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесов, их охраны (в том числе лесных пожаров), защиты (за осуществления мер пожарной исключением лесопатологического безопасности), защиты (за мониторинга), воспроизводства (за исключением лесопатологического исключением лесного семеноводства) мониторинга), воспроизводства (за на землях лесного фонда и обеспечение исключением лесного семеноводства) охраны, защиты, воспроизводства лесов на землях лесного фонда и на указанных землях обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях (введен ФЗ от 14.03.2009 N 32-ФЗ)

Изменения внесены также в ст. 108 "Эксплуатационные леса" и ст. 109 "Резервные леса" Лесного кодекса в части переданных субъектам РФ полномочий не только по установлению, но также (в новой редакции) и по изменению границ эксплуатационных и резервных лесов. Краткий анализ законодательных и иных НПА, принятых субъектами РФ в соответствии с Лесным кодексом по состоянию на 10.10.2009. В рамках выполнения ФГУП "Рослесинфорг" государственных контрактов <5>, <6> был осуществлен анализ более 1500 НПА за период с 2007 года по конец третьего квартала 2009 года, разработанных субъектами РФ в соответствии с переданными им полномочиями в области лесных отношений. -------------------------------- <5> Методические рекомендации по нормативному правовому регулированию субъектами Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений. М.: ФГУП "Рослесинфорг", 2009. <6> Отчет об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий в области лесных отношений за 2007 год. М.: ФГУП "Рослесинфорг", 2008.

Таблица 2. Количество принятых НПА субъектами РФ в пределах переданных им полномочий в области лесных отношений, а также НПА, внесших в них изменения и дополнения

Полномочия субъектов 2007 год 2008 год 2009 год Российской Федерации кол-во кол-во кол-во кол-во кол-во кол-во НПА НПА, НПА НПА, НПА НПА, внес. внес. внес. изм. и изм. и изм. и доп. доп. доп.

Установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, 23 - 7 2 3 4 находящегося в собственности субъекта РФ, в целях его аренды

Установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, 24 - 9 1 4 3 находящихся в собственности субъектов РФ

Утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами 63 3 14 17 - 28 древесины для собственных нужд

Установление порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных 63 3 20 10 - 11 растений для собственных нужд

Установление порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных 63 3 13 27 - 27 нужд

Установление для граждан ставок платы по договору купли-продажи лесных насаждений для 68 1 16 8 5 13 собственных нужд

Установление правил использования лесов для ведения 48 - 22 7 3 12 охотничьего хозяйства

Установление порядка заключения купли-продажи гражданами договоров лесных насаждений для 64 2 25 21 3 21 собственных нужд

Исключительные случаи заготовки древесины на основании договора 53 3 11 6 13 33 купли-продажи лесных насаждений

Установление перечня должностных лиц, осуществляющих государственный лесной контроль 58 8 14 18 9 9 и надзор

Установление порядка деятельности лесничих 4 - 26 3 7 11

Итого 561 23 177 120 47 172

584 297 219

Изменения и дополнения региональных НПА приняты в связи с внесением изменений в Лесной кодекс, а также пересмотром региональных ставок платы за единицу объема древесины и других лесных ресурсов, нормативов заготовки древесины для собственных нужд граждан, упрощением порядка заключения договоров купли-продажи лесных насаждений и другим основаниям. В ряде субъектов РФ (44 субъекта) не разрабатывались НПА по вопросам, связанным с осуществлением ими прав собственника, из-за отсутствия в собственности лесных участков. На основе проведенного мониторинга и анализа НПА субъектов РФ можно сделать вывод, что в 80% субъектов РФ принят весь пакет НПА в соответствии с переданными им полномочиями в области лесных отношений. Анализ выявил нарушения, недостатки, а также пробелы регионального лесного законодательства. Большая часть противоречий федеральному законодательству обусловлена многочисленными изменениями федеральных норм и отставанием региональной нормотворческой деятельности при реализации полномочий переданных органам государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений, а также бланкетный характер отдельных норм на федеральном уровне. Таким примером является установление "исключительных случаев заготовки древесины" <7>. Федеральным законом от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации <8> признана утратившей силу ч. 6 ст. 75 "Договор купли-продажи лесных насаждений" и внесены изменения в ст. 29 "Заготовка древесины" и ст. 32 "Заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов" Лесного кодекса (см. табл. 1). Из-за неправильного толкования ч. 6 ст. 75 в некоторых субъектах РФ были установлены случаи, не являющиеся исключительными, так как такие правоотношения уже урегулированы ст. ст. 16, 19, 21, 55 Лесного кодекса и не требуют дополнительной правовой регламентации со стороны субъекта РФ. -------------------------------- <7> Рекомендации парламентских слушаний на тему: "Актуальные вопросы правоприменения российского лесного законодательства", 13 сентября 2007 г. <8> Федеральный закон от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 11. Ст. 1261.

Анализ правоприменительной практики показал, что на уровне регионов длительное время оставалось противоречивым установление исключительных случаев заготовки древесины. В связи с этим были решения судов различных инстанций <9>, <10>, <11>. Для конкретизации ч. 8 ст. 29 Лесного кодекса (см. табл. 1) Рослесхозом даны соответствующие разъяснения в части определения "государственных и муниципальных нужд" <12>. -------------------------------- <9> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 августа 2008 г. N 33-Г08-13 на решение Ленинградского областного суда от 5 мая 2008 г. по делу N 3-60/2008 (документ не опубликован). <10> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 мая 2008 г. N 3-Г08-10 на решение Верховного суда Республики Коми от 29 февраля 2008 г. N 3-15-2008 // Республика. 2008. N 130. <11> Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2008 г. по делу N 3-82/08 // Якутские ведомости. 2009. N 26. <12> Стенограмма выступления заместителя руководителя Рослесхоза Гиряева М. Д. // Сайт Федерального агентства лесного хозяйства.

Субъекты РФ, стремясь ликвидировать пробел федерального лесного законодательства и устранить неопределенность толкования Кодекса, устанавливают собственные термины и понятия, что приводит к различному пониманию и применению норм федерального законодательства в отдельных регионах, в частности уточнение понятия "заготовка для собственных нужд". Краткий обзор НПА и правоприменительной практики в области лесных отношений в субъектах РФ по отдельным полномочиям. Объем данной статьи не позволяет рассмотреть региональное законодательство и правоприменительную практику, сложившуюся со времени принятия Лесного кодекса, по всему кругу полномочий субъектов РФ. Поэтому далее приводится краткий обзор реализации полномочий, в наибольшей степени затрагивающих интересы местного населения при заготовке древесины, пищевых и других лесных ресурсов и в то же время связанных с необходимостью соблюдения рационального использования лесных ресурсов способами, не наносящими вреда окружающей среде. Утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд. В соответствии с федеральным законодательством субъекты РФ вправе устанавливать на территории региона порядок заключения договоров купли-продажи согласно Правилам подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений <13>. -------------------------------- <13> Правила подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2007 г. N 406 // Российская бизнес-газета. 2007. N 611.

Анализ НПА выявил нарушение ряда положений Правил. Так, в отдельных законах в части, устанавливающей, какие органы осуществляют подготовку договора купли-продажи (органы государственной власти субъектов РФ или местного самоуправления), остается неясным, в собственности какого публично-правового образования находится земельный участок. В некоторых НПА установлены конкретные сроки подачи заявления для получения права заготовки древесины. Это нарушает Правила, в которых конкретный срок подачи заявления не предусмотрен. В некоторых законах содержатся статьи, устанавливающие дополнительный перечень документов, представляемых для оформления заявления и обоснований для его расторжения, не предусмотренных Правилами, установившими исчерпывающий перечень необходимых сведений. В отдельных субъектах РФ были приняты судебные решения об отмене пунктов НПА о необходимости предоставления дополнительных документов и обоснований для расторжения договора: решение Хабаровского краевого суда <14>; решение Пермского краевого суда <15>; решение Ленинградского областного суда <16>. -------------------------------- <14> Решение Хабаровского краевого суда от 26 декабря 2007 г. <15> Решение Пермского краевого суда от 9 января 2008 г. по делу N 3-10/2008 // Звезда. 2008. N 13 - 14. <16> Решение Ленинградского областного суда от 28 мая 2009 г. по делу N 3-77/2009 (документ не опубликован).

В настоящее время в ряде субъектов РФ приняты и рассматриваются аналогичные поправки в НПА в целях исключения необоснованных дополнительных требований. В некоторых регионах введена практика контроля за целевым использованием древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд, и законодательно предусмотрен порядок его организации. Принятый порядок контроля органов местного самоуправления или иных органов и санкции за нецелевое использование древесины не установлены федеральным законодательством. Правовой механизм осуществления контроля и привлечения к ответственности за нарушение законодательства гражданами, заготавливающими лесные ресурсы для собственных нужд, в настоящее время создан. Вместе с тем, как показывает правоприменительная практика, его применение затруднено. Утверждение порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд. Установление порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд. В соответствии с п. 1 ст. 11 Лесного кодекса граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Федеральным законодательством не урегулированы вопросы, касающиеся объемов (нормативов) заготовки для собственных нужд и порядка их установления. По мнению д. э.н. А. Петрова, это может способствовать созданию региональной системы администрирования пищевых ресурсов с элементами коррупции <17>. -------------------------------- <17> Петров А. Лесной кодекс Российской Федерации как объект коррупционности // Журнал "Устойчивое лесопользование". 2008. N 3 (19). С. 2 - 5.

Проблемой, требующей скорейшего решения, является разработка нормативных и методических документов, определяющих расчеты и порядок выделения квот гражданам и юридическим лицам на заготовку пищевых и недревесных лесных ресурсов на предоставленных в аренду лесных участках и на заготовку гражданами для собственных нужд <18>. -------------------------------- <18> Козыкин А., Шматков Н. Национальные парки и лесопользование в условиях действия нового Лесного кодекса // Журнал "Устойчивое лесопользование". 2008. N 3 (19). С. 12 - 17.

К недостаткам многих НПА следует отнести их излишнюю краткость, не детализируются особенности заготовки и сбора отдельных видов лесных ресурсов, эти факторы отражаются на качестве документа и его правоприменении. Так, необходимо принятие законов, содержащих детальное изложение требований по заготовке кедровых орехов с целью охраны кедровников. В Законе Кемеровской области <19> соответствующие требования изложены достаточно подробно, предусмотрен порядок согласования с гражданами мест заготовки. -------------------------------- <19> Закон Кемеровской области от 27 декабря 2007 г. N 173-ОЗ "О некоторых видах использования лесов" // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. 2008. N 71 (II часть).

Такие субъекты РФ, как Красноярский край <20>, Кабардино-Балкарская Республика <21>, утвердили нормативы заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд; Республика Северная Осетия - Алания, Хабаровский край, Псковская область утвердили возможность установления таких нормативов, что противоречит федеральному законодательству. Все указанные НПА приняты в 2007 году, и до 10.10.2009 в них не вносились изменения и дополнения. Документы, принятые в 2008 - 2009 гг., в части вышеуказанных полномочий уже не допускают таких нарушений, а например, в таких регионах, как Республика Адыгея, Приморский край, Кемеровская область, Еврейская автономная область, отменили ранее установленные нормативы таких заготовок и сбора. -------------------------------- <20> Закон Красноярского края от 28 июня 2007 г. N 2-204 "О Порядке заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2007. N 33 (185). <21> Закон Кабардино-Балкарской Республики от 24 декабря 2007 г. N 100-РЗ "О регулировании лесных отношений" // Кабардино-Балкарская правда. 2007. N 390 - 396.

Изменения и дополнения, вносимые в 2008 - 2009 гг., устанавливают, что при заготовке лесных ресурсов следует применять способы и технологии, исключающие истощение природных ресурсов и негативное воздействие на состояние и воспроизводство лесов, не допускать нанесения вреда окружающей среде. Проблемы совершенствования нормотворческой деятельности и правоприменительной практики в субъектах РФ. Проведенный анализ нормотворчества субъектов РФ показал позитивные тенденции, направленные на повышение качества и эффективности правового регулирования, своевременное приведение регионального лесного законодательства в соответствие с федеральным. Вместе с тем многие НПА, большая часть которых принята в 2007 и первом полугодии 2008 года, недостаточно технически отработаны, содержат неточные предписания, излишне краткие, не всегда соблюдается единство терминологии, не все положения соответствуют федеральному законодательству, отмечается дублирование аналогичных законов отдельными субъектами РФ. Эффективность развития системы регионального лесного законодательства во многом зависит от обеспеченности методическими и нормативными документами по вопросам осуществления полномочий субъектов РФ. Большое значение имеет информирование граждан о региональных законах и разъяснения им порядка заготовки древесины и иных лесных ресурсов для собственных нужд. Для повышения эффективности регионального законотворчества в области лесных отношений необходимо выполнение ежегодного мониторинга и анализа правоприменительной практики в разных субъектах РФ, который будет способствовать своевременному выявлению и исключению недостатков регионального и федерального лесного законодательства.

Название документа