Структура и полномочия государственных органов управления трансграничными водными объектами на Дальнем Востоке

(Еремин Ю. А.) ("Административное право и процесс", 2011, N 7) Текст документа

СТРУКТУРА И ПОЛНОМОЧИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСГРАНИЧНЫМИ ВОДНЫМИ ОБЪЕКТАМИ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ

Ю. А. ЕРЕМИН

Еремин Юрий Александрович, аспирант кафедры гражданского права и предпринимательской деятельности Тихоокеанского государственного университета.

В статье проведен историко-правовой и сравнительный анализ изменения полномочий государственных органов в сфере управления водными объектами, предлагаются меры по эффективному регулированию в области рассматриваемых общественных отношений.

Ключевые слова: административное регулирование, бассейновый подход, рациональное природопользование, эффективная система управления.

Structure and powers of state body of management of transboundary water objects in the Far East Yu. A. Eremin

In article the istoriko-legal and comparative analysis of change of powers of state structures in management sphere is carried out by water objects, measures on effective regulation in the field of considered public relations are offered.

Key words: administrative regulation, basin approach, rational wildlife management, an effective control system.

Одной из основных проблем на современном этапе социально-экономического развития России является построение эффективной системы управления охраной окружающей среды и природопользованием. Принципиальной должна быть политика Российской Федерации в вопросах обеспечения национальной безопасности водных ресурсов, особенно на трансграничных участках <1>. -------------------------------- <1> Сайков В. В. О совершенствовании государственной системы адаптивного управления охраны окружающей среды в сфере водных ресурсов // Экология и безопасность водных ресурсов: Материалы 2-й межд. науч.-практич. конф-и (27 - 28 ноября 2010 г.). Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2009. 232 с.

Изменившаяся за последние два десятилетия структура экономики, старение основных фондов, возросшая аварийность производства и другие факторы обусловили увеличение негативного воздействия антропогенной деятельности на все компоненты и объекты окружающей среды и особенно на водные ресурсы. Рассматриваемая проблема осложняется наличием иностранного элемента в случаях прохождения государственной границы по водным объектам. Участившиеся на Дальнем Востоке угрозы экологического загрязнения со стороны сопредельных государств, прежде всего Китайской Народной Республики (Цзилинь, 2005 <2>; Сунгари, 2010), вызывают необходимость скорейшего создания эффективной правовой модели защиты водных объектов страны от загрязнения. -------------------------------- <2> Бирюлин Е. В. Экологическая катастрофа на Сунгари // Проблемы Дальнего Востока. 2006. N 1. С. 122 - 127.

Главной особенностью Дальнего Востока России является наличие основополагающей водной системы - бассейна реки Амур. Бассейн Амура, занимая 1,2% суши Земли, охватывает стык четырех стран на востоке евразийского континента - Российской Федерации, Китайской Народной Республики, Монгольской Народной Республики и Корейской Народной Демократической Республики. Трансграничный характер реки Амур вызывает необходимость создания совместной международной системы управления данным водным объектом, затрагивающей главным образом интересы двух великих мировых держав - России и Китая. Межгосударственные отношения России и Китая в бассейне Амура имеют длительную историю, ознаменованную подписанием Айгуньского, Тяньцзиньского и Пекинского договоров, однако наиболее конструктивно отношения двух стран стали развиваться после заключения 14 февраля 1950 г. межгосударственного Договора о дружбе, союзе и взаимной помощи. В 1951 г. было заключено Соглашение о порядке плавания по пограничным участкам рек Амур, Уссури, Аргунь, Сунгача, озеру Ханка и об установлении знаков судоходной обстановки. В советское время вопросы организации управления и охраны водных ресурсов решались на уровне Совета Министров СССР. В 1960 г. Постановлением Совета Министров от 22 апреля N 425 "О мерах по упорядочению использования и усилению охраны водных ресурсов" советам министров союзных республик поручено организовать специальные органы по использованию и охране поверхностных и подземных водных ресурсов с инспекциями по бассейнам основных рек (водоемов) на территории республик. В целях более оперативного выполнения задач по вопросам рационального использования и охраны водных ресурсов на территории Дальнего Востока и Якутской АССР в 1962 г. Приказом Госводхоза РСФСР от 01.12.1962 N 104 п/п была образована Амурская бассейновая инспекция по использованию и охране водных ресурсов с местом дислокации в г. Хабаровске. Впоследствии, пройдя череду реорганизаций и преобразований, Амурская бассейновая инспекция становится Амурским бассейновым водохозяйственным управлением (АБВУ). Амурское БВУ является специально уполномоченным органом в сфере управления водными объектами Дальнего Востока, поскольку бассейн реки Амур является ключевым как в силу своей протяженности и площади (1,85 млн. кв. км), так и из-за своего экономического положения (транзитный выход на страны АТР). Вместе с тем в механизме управления водными объектами Дальневосточного региона просматривается не только изменение наименований управляющих органов, но и существенное сокращение полномочий и функций федеральных структур, которые были рассеяны между несколькими органами (Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство водных ресурсов, природоохранные прокуратуры). Негативно сказывается на системе административно-правового регулирования водных объектов отсутствие единого уполномоченного государственного органа. Представляется эффективным применение накопленного опыта по управлению водными объектами Министерством мелиорации и водного хозяйства РСФСР. Компетенция Минводхоза была обширна и делала его основным административным органом по управлению водными объектами страны. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30 сентября 1965 г. N 728 Минводхоз СССР и Постановлением Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1972 г. N 85 Минводхоз РСФСР осуществлял следующие функции: руководство мелиорацией земель; руководство и контроль за эксплуатацией государственной межхозяйственной оросительной, осушительной и обводнительной сети, государственных мелиоративных сооружений и групповых водопроводов в сельской местности; регулирование пользования водами и организация охраны вод от загрязнения, засорения и истощения. Главные задачи Минводхоза заключались в следующем. Им обеспечивалось развитие мелиорации земель, сельскохозяйственного водоснабжения и обводнения пастбищ, совершенствование эксплуатации мелиоративных систем и сооружений, высоких темпов и качества выполняемых работ, снижение их себестоимости и обеспечение роста производительности труда. Оно обеспечивало рациональное использование вод и совершенствование охраны их от загрязнения, засорения и истощения, а также осуществление государственного контроля за использованием и охраной вод. Минводхоз осуществлял рациональное использование капитальных вложений и повышение их эффективности, снижение стоимости и сокращение сроков строительства, своевременный ввод в действие производственных мощностей и основных фондов, а также освоение в короткие сроки производственных мощностей. Анализ основных функций и задач Минводхоза в структуре административно-правового механизма Советского государства позволяет сделать вывод о его первоочередной значимости в процессе организации управления водными объектами страны. Министерство мелиорации и водного хозяйства объединяло в себе функции всех современных российских "аналогов": Министерства природных ресурсов и экологии РФ, в части организации государственной политики в области охраны природных ресурсов, в том числе водных объектов; Федерального агентства водных ресурсов, в части управления государственным имуществом в сфере водных ресурсов; бассейновых управлений в части управления использованием и охраной водного фонда. Важно отметить, что уже в самом Положении о Минводхозе содержалась норма об ответственности Министерства за рациональную организацию использования вод и за охрану их от загрязнения, засорения и истощения. Прочный правовой статус Минводхоза СССР, с точным описанием прав, обязанностей и ответственности самого Министерства и его должностных лиц, был подкреплен и мощной материально-технической базой, но былая мощь Минводхоза была растрачена. Некоторые органы управления водными объектами, конечно, остались, как, например, Амурское бассейновое водное управление. В связи с прекращением существования Минводхоза часть его полномочий перешла к Министерству экологии и природных ресурсов, а после административной реформы, проводимой в соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах", Федеральное агентство водных ресурсов становится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. Подчиняется агентство непосредственно Министерству природных ресурсов Российской Федерации. Положением от 16 июня 2004 г. N 282 установлены основные полномочия Федерального агентства водных ресурсов: организация территориального распределения стока поверхностных вод; осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов РФ; осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества в сфере водных ресурсов; осуществляет функции государственного заказчика. В настоящее время у Минприроды России и Федерального агентства водных ресурсов сохранились лишь нормативно-правовые функции и вопросы организации изучения загрязнения водных объектов страны, управления водными объектами <3>. Остальные функции государственного управления, включая прямое регулирование процессов охраны от загрязнений, планирование исследований, мониторинг, различные виды обеспечения выпали из поля зрения законодателей. -------------------------------- <3> См.: Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2581.

Для эффективного управления бассейном реки Амур необходимо учитывать трансграничное положение реки, что обязывает согласовывать интересы всех стран, расположенных в ее бассейне. Отсутствие единого государственного органа, наделенного всей полнотой власти по управлению, контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов Дальнего Востока, создает почву для совершения правонарушений в рассматриваемой сфере. Административно-правовое регулирование водных объектов Дальнего Востока должно осуществляться на основе бассейнового подхода, позволяющего учитывать практически все экологические особенности региона. Решение международных экологических конфликтов с Китаем для России возможно в настоящее время лишь через механизм привлечения международных организаций типа ШОС, ВТО. Исторически управление крупными природными объектами тяготеет к созданию единого мощного административно-государственного органа, наделенного всей полнотой власти, от установления основ и принципов управления и охраны до осуществления контроля и надзора за субъектами, влияющими на экологическое состояние региона. Важно максимально быстро укрепить существующий административно-правовой механизм по управлению водными объектами.

Название документа