О законодательном регулировании особо охраняемых природных территорий

О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

С. И. БАСКАКОВА, Е. Ю. ЛИХАЧЕВА

Баскакова С. И., научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Лихачева Е. Ю., кандидат юридических наук, старший прокурор отдела Генеральной прокуратуры РФ.

В статье авторы уделили внимание особо охраняемым природным территориям, которые относятся к объектам общенационального достояния. Произведен анализ соглашений в области охраны окружающей среды, в том числе о создании и развитии системы особо охраняемых природных территорий между Правительством Российской Федерации и правительствами других стран.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях", дендрологические парки, государственные природные заповедники, биосферные, национальные парки, природные парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности.

In article the authors paid attention to the specially protected natural areas that relate to the objects of national heritage. The analysis of agreements on environmental protection, including the establishment and development of protected areas between the Russian Government and other governments.

Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. от 27.12.2009), принимаемых в соответствии с ним других законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Учитывая важность решения вопросов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, между Правительством Российской Федерации и правительствами других стран подписаны соглашения в области охраны окружающей среды, в том числе охраны и развития национальных парков и других особо охраняемых природных территорий. Так, например, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (Москва, 26 июля 1995 г.) Стороны закрепили, что будут развивать и укреплять взаимовыгодное и равноправное сотрудничество в области охраны окружающей среды, рационального использования и возобновления природных ресурсов, в том числе в развитии национальных парков, заповедников, создание совместных особо охраняемых природных территорий в пограничных районах на благо народов обоих государств. Подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (Москва, 22 декабря 2004 г.), в том числе о создании и развитии системы особо охраняемых природных территорий для обеспечения сохранности уникальных и типичных экосистем, представляющих взаимный интерес и расположенных по обе стороны Государственной границы Российской Федерации и Республики Казахстан. Аналогичные Соглашения подписаны с Правительством Венгерской и Литовской республик, с Республикой Македонии и др. В соответствии с п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры. Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния и регулируются Федеральным законом N 33-ФЗ в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения. Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Имущественные отношения в области использования и охраны, особо охраняемых природных территорий, организаций и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством. Так, содержание права государственной собственности на особо охраняемые природные территории, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, устанавливается в порядке, предусмотренном ст. ст. 129, 209 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом. Учитывая особенности режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений, различаются определенные категории этих территорий. Это - государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты. Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий. Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. Задачи государственных природных заповедников, порядок их образования и режим охраны закреплены в ст. ст. 7, 8 и 9 Федерального закона N 33-ФЗ. На территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике. Статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. К территориям государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования. Конкретный режим особой охраны территорий биосферного полигона устанавливается в соответствии с положением о нем, утверждаемым государственными органами, в ведении которых находятся государственные природные биосферные заповедники. Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. В соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" ботанические сады и дендрологические парки Российской Федерации представляют собой самостоятельную категорию особо охраняемых природных территорий. В их задачи входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения биоразнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Ботанические сады и дендрологические парки Российской Федерации объединены в Совет ботанических садов России, являющийся одним из подразделений Международного союза ботанических садов. В настоящее время в составе Совета насчитывается около 100 ботанических садов и дендрологических парков различной ведомственной принадлежности - Российской академии наук, Российской академии сельскохозяйственных наук, Министерству образования и науки Российской Федерации и др. В связи с этим управление системой ботанических садов и дендрологических парков осуществляют различные ведомства. Общая площадь, занимаемая ими, составляет более 7,5 тыс. га <1>. -------------------------------- <1> Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году". Опубликован на официальном сайте Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В настоящее время в ботанических садах и дендрологических парках Российской Федерации собраны уникальные коллекции растений, которые являются базой для сохранения биоразнообразия, научных исследований и широкой просветительской работы. Коллекционные фонды ботанических садов и дендрологических парков Российской Федерации являются национальным и мировым достоянием. В современных условиях ботанические сады и дендрологические парки России, традиционно являющиеся интродукционными центрами, уделяют большое внимание научным исследованиям, связанным с изучением городских экосистем и разработкой ассортимента растений для озеленения городов. Публичным обсуждением проблем правового регулирования, организаций, охраны и использования дендрологических парков и ботанических садов было посвящено парламентское слушание на тему "О проблемах правового регулирования, организации, охраны и использования дендрологических парков и ботанических садов на территории Российской Федерации", проведенное 12 ноября 2010 г. Комитетом по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва. Свои выступления участники парламентских слушаний посвятили проблемам правового регулирования, организации, охраны и использования дендрологических парков и ботанических садов. Минприроды России в Госдокладе отмечает, что согласно данным, ботаническим садам и дендрологическим паркам практически не выделяются средства на содержание коллекций и решение текущих проблем <2>. -------------------------------- <2> В статье использованы материалы парламентских слушаний "О проблемах правового регулирования организации, охраны и использования дендрологических парков и ботанических садов на территории РФ", проведенных 12.11.2010 Комитетом по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва.

Одной из основных проблем ботанических садов и дендрологических парков является сохранение территориальной целостности. Территории садов и парков часто представляются весьма привлекательными для реализации различных проектов: строительство спортивных площадок, коттеджей, автостоянок, прокладка автострад и т. п. Характерной проблемой ботанических садов и дендропарков является посягательство на их территории со стороны различных организаций. Подобные случаи отмечались в ботанических садах Пермского, Воронежского и Кубанского университетов, Сахалинском ботаническом саду, Чебоксарском филиале Государственного ботанического сада им. Н. В. Цицина. Сходные проблемы характерны для Южно-Сибирского и Горно-Алтайского ботанических садов, где на прилегающих территориях осуществляется выпас скота. Возникновение этих проблем связано с известной неопределенностью юридического статуса рассматриваемых объектов <3>. -------------------------------- <3> Рекомендации парламентских слушаний от 12 ноября 2010 г. "О проблемах правового регулирования, организации, охраны и использования дендрологических парков и ботанических садов на территории РФ".

Среди основных проблем участники парламентских слушаний отметили, что отсутствуют полноценное нормативное правовое регулирование деятельности указанных объектов, единообразие в применении правовых норм. Так как управление системой ботанических садов и дендрологических парков осуществляют различные ведомства, это существенно затрудняет выработку единой государственной политики в отношении эти объектов. Участники слушаний выразили опасение, что вузовские ботанические сады и дендрологические парки, являясь структурными подразделениями учебных заведений, могут быть перепрофилированы по решению ректоратов из-за отсутствия правовых норм, регулирующих деятельность вузовских ботанических садов и дендрологических парков на федеральном уровне. Необходимо отметить, что в отношении правового регулирования деятельности вузовских ботанических садов также наблюдается отсутствие единообразной правоприменительной практики. Субъекты Российской Федерации также находят различные решения данной проблемы. Так, Постановлением Правительства Пермского края от 28 марта 2008 г. N 64-п ботанический сад Пермского государственного университета отнесен к особо охраняемым территориям регионального значения. Ботанический сад Нижегородского государственного университета является объектом культурного наследия регионального значения согласно Постановлению Правительства Нижегородской области от 30 марта 2010 г. N 166. Аналогичная ситуация возникает в отношении ботанических садов, являющихся филиалами РАН, у которых возникают проблемы с определением правового статуса на региональном уровне. Так, например, Сахалинский филиал Ботанического сада-института ДВО РАН не признается органами прокуратуры особо охраняемой природной территорий, поскольку создан не исполнительным органом государственной власти, а Российской академией наук. В целях устранения существующих противоречий в регулировании деятельности ботанических садов и дендрологических парков разной ведомственной подчиненности необходимо рассмотреть предложение об упразднении отдельной категории особо охраняемых природных территорий и придать в установленном порядке ботаническим садам и дендрологическим паркам статус памятников природы федерального значения. Участники слушания отметили необходимость кардинальных изменений в сфере правового регулирования вопросов организации и функционирования этих объектов, о целесообразности выработки единой государственной политики в отношении указанных объектов, вне зависимости от их подведомственности. Рассмотрели возможность разработки федеральной целевой программы государственной поддержки и развития ботанических садов и дендрологических парков, создания федерального и региональных экологических фондов, с необходимостью предусмотреть порядок осуществления государственного и общественного контроля за их функционированием и целевым использованием их средств, необходимость законодательной защиты, в связи с вызванными рыночными отношениями, попытками и реальными фактами изъятия земельных участков, занятых научными коллекциями. До настоящего времени не решен вопрос о приостановлении действий властей всех уровней по изъятию земельных участков, занятых научными коллекциями и питомниками. Экологический ресурс России должен стать фактором развития, а государственная экологическая политика должна иметь модернизационное содержание и являться значимым компонентом модернизации всей хозяйственной сферы.

Название документа