Государственное экологическое управление

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

О. А. СЛЕПЕНКОВА

Слепенкова Ольга Александровна, доцент кафедры трудового и предпринимательского права Ульяновского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются понятие, принципы государственного экологического управления, изменения в системе органов государственного экологического управления.

Ключевые слова: государственное экологическое управление, экологическая безопасность, окружающая среда, природопользование, органы государственной власти.

State ecological management O. A. Slepenkova

In clause the principles of state ecological management, change in system of bodies of state ecological management are considered concept.

Key words: state ecological management, bodies of state authority.

Вопрос о понятии и сущности экологического управления имеет давнюю историю. Однако если в 60 - 80-х годах прошлого столетия говорили об управлении охраной природы, то сейчас - об управлении охраной окружающей среды и природопользования. В настоящее время вполне можно говорить и о третьем направлении государственного экологического управления - обеспечении экологической безопасности. Это связано с тем, что постепенно общественные отношения по обеспечению экологической безопасности отделились от непосредственно природоохранных отношений. Существуют и государственные органы, в названии которых прямо использовано данное понятие; так, например, есть Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности. Безусловно, в науке экологического права ведутся споры по поводу указанной группы общественных отношений, однако наше законодательство их прямо выделяет. Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в преамбуле предусматривает, что данный Федеральный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. По мнению автора, в настоящее время назрела необходимость говорить не только о механизме охраны окружающей среды, но и о механизме обеспечения экологической безопасности. Следует отметить, что период начала 90-х годов был ознаменован резкими изменениями, произошедшими во всей системе государственного управления страной. Основной особенностью в регулировании отношений в сфере взаимодействия общества и природы в начале 90-х годов XX столетия был отмеченный С. А. Боголюбовым "переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим способам управления охраной окружающей среды, что приводит к усилению влияния рыночных средств воздействия на экологические процессы, предупреждение загрязнений" <1>. -------------------------------- <1> Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник. М., 1998. С. 158.

Нужно сказать, что в экологическом законодательстве доктринальное понятие государственного управления воспринимается в узком смысле - как деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти, что вполне согласуется с конституционным принципом разделения властей. С учетом этого можно определить понятие государственного экологического управления как совокупность осуществляемых уполномоченными государственными органами действий, направленных на исполнение требований законодательства в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности. В новом экологическом законодательстве РФ стало все больше внимания уделяться правовому регулированию управления <2>. -------------------------------- <2> Чолтян Л. Н. Правовые основы управления охраной окружающей среды в городских населенных пунктах // Аграрное и земельное право. 2007. N 10. С. 69.

Как правильно заметил А. И. Бобылев, в отличие от Земельного кодекса РФ, новый Водный кодекс содержит главу "Управление в области использования и охраны водных объектов". То же самое можно сказать и о Лесном кодексе РФ <3>. -------------------------------- <3> Бобылев А. И. Новеллы Водного кодекса РФ // Аграрное и земельное право. 2006. N 10. С. 4.

Таким образом, сейчас к вопросам экологического управления приковано внимание не только исследователей, но и непосредственно законодателя, который осознает значимость данной сферы. С начала 90-х годов XX в. система функций экологического управления претерпела существенные изменения. Можно выделить четыре составляющие, которые привели к таким изменениям: отмирание, модификация, трансформация, обновление функций. Например, функция управления "стандарты качества" сегодня рассматривается как составляющая подынститута экологического нормирования, а не как отдельная функция экологического управления <4>. -------------------------------- <4> Ефимова Е. И. Правовой институт "экологическое управление" в эколого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2006. N 1. С. 6.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды должно строиться на основе ряда специфических принципов (многие из них являются базовыми принципами государственного управления вообще). Вот некоторые из них: - законность; - сочетание бассейнового и административно-территориального принципов организации управления. Наиболее ярко он проявляется в сфере управления водопользованием. В связи с принятием Водного кодекса РФ от 03.06.2006 N 74-ФЗ <5> отечественные бассейновые советы являются совещательными органами; -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

- разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления. Проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов, не могут выполнять функции по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Следует сказать, что по поводу применения данного принципа возникали и судебные споры. Так, суд, признавая недействующим (в части) Положение о Комитете по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области, утвержденное Постановлением правительства Ленинградской области от 8 июня 2009 г. N 164, исходил из вывода о том, что оспариваемый акт противоречит ч. 6 ст. 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", запрещающей совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) и функций управления и использования природных ресурсов. Комитет, на который возложены полномочия по государственному лесному контролю и надзору и одновременно полномочия по управлению природными ресурсами и их хозяйственному использованию, по оказанию платных услуг в сфере природопользования, осуществляет контроль и надзор сам за собой, что является недопустимым <6>. -------------------------------- <6> Определение Верховного Суда РФ от 16.12.2009 N 33-Г09-21 // СПС "КонсультантПлюс".

С нашей точки зрения, следует выделять и такой принцип управления, как сочетание государственного управления с общественным, учет мнения населения при принятии эколого-значимых решений. К сожалению, наше законодательство не содержит необходимых процедурных норм, связанных с участием общественности, например, при проведении государственной экологической экспертизы, экологического контроля. Поэтому зачастую права, предоставленные общественности, остаются декларативными, и лишь в наиболее критических случаях государственные органы действительно учитывают мнение населения. Последний громкий пример - Химкинский лес. Вопрос о государственном экологическом управлении в настоящее время имеет особое значение в связи с проходящей административной реформой. Под административной реформой принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Административная реформа значительным образом затронула систему федеральных органов экологического управления. Вместе с тем следует отметить, что эта система крайне нестабильна. Наиболее существенные изменения в правовом положении федеральных органов государственной власти в рассматриваемой сфере произошли в 2004, 2008 и 2010 гг. Обращает на себя внимание, что изменения, которые произошли в 2010 г., по сути, стали последствием чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Так, Федеральное агентство лесного хозяйства первоначально подчинялось Министерству природных ресурсов и экологии, затем - Министерству сельского хозяйства (хотя между сельским хозяйством и лесным хозяйством есть существенные отличия), а в соответствии с Указом Президента РФ от 27 августа 2010 г. N 1074 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" - Правительству РФ. В настоящее время в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции: - по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); - по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях); - по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Эти изменения произошли после летних лесных пожаров 2010 г. и означают повышение значения Рослесхоза. Обращает на себя внимание, что в данном случае Агентство будет выполнять и контрольные функции, тогда как по классической схеме административной реформы это является прерогативой федеральной службы (в рассматриваемой сфере - Федеральной службы по надзору в сфере природопользования). Однако она осуществляет лесной контроль только на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения. Существенно изменился и статус Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. В настоящее время она подчиняется уже не Министерству природных ресурсов и экологии, а непосредственно Правительству РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 23.06.2010 N 780 "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" функции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) и ее территориальных подразделений по проведению государственной экологической экспертизы, по регулированию негативного воздействия на окружающую среду, в области обращения с отходами были переданы Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору). Не менее важен и вопрос о региональном государственном экологическом управлении. Государственное экологическое управление реализуется на двух уровнях: на федеральном и на уровне субъектов РФ. В субъектах РФ резко возросло количество территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Например, в сфере экологии и охраны окружающей среды территориальные управления Министерства природных ресурсов и экологии РФ стали "дробиться" по объектам управления (территориальное управление по водным ресурсам, территориальное управление лесного хозяйства, территориальное управление по недропользованию и т. д.). Так, начиная с 2004 г. на территории Республики Татарстан созданы и осуществляют свою деятельность 9 территориальных органов в экологической сфере. При этом количество дублирующих функций достигает 24 <7>. -------------------------------- <7> Государственный доклад о состоянии природных ресурсов и об охране окружающей среды Республики Татарстан в 2008 г. Казань: Заман, 2009. С. 470.

Важной проблемой является и тенденция, существующая в природоресурсном законодательстве, связанная с делегированием федеральных полномочий на региональный уровень. Это прямо предусмотрено Лесным кодексом РФ N 200-ФЗ. Так, в соответствии со ст. 83 были переданы такие важные полномочия, как организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях; осуществление на землях лесного фонда государственного лесного контроля и надзора, государственного пожарного надзора в лесах, за исключением случаев, предусмотренных п. 36 и 37 ст. 81 Лесного кодекса, и целый ряд других полномочий. К сожалению, практика показала, что осуществлялись эти полномочия неэффективно. В настоящее время в Государственной Думе РФ рассматривается целый комплекс поправок в Лесной кодекс РФ, в том числе и связанных с управлением. Следует заметить, что проблема централизации или децентрализации экологического управления не раз вставала в ходе развития экологического законодательства. Современное природоресурсное законодательство характеризуется именно повышением значения регионального уровня управления, хотя передача подобного рода полномочий субъектам РФ, с нашей точки зрения, зачастую не совсем оправданна.

Название документа