Вопросы собственности на недра в РСФСР и современной России

(Аветисян А. А.) ("История государства и права", 2011, N 6) Текст документа

ВОПРОСЫ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА В РСФСР И СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ <*>

А. А. АВЕТИСЯН

Аветисян Артур Агасиевич, аспирант кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного политехнического университета.

Автор проводит сравнительный анализ регулирования прав собственности на недра в РСФСР и в современной России применительно к использованию ресурсов нефти и газа. На основе выполненного анализа делаются выводы о состоянии и перспективах развития правового регулирования нефтегазовой отрасли России.

Ключевые слова: ископаемые ресурсы, недра, закон, Российская Федерация.

The author carries out the comparative analysis concerning on the ownership of subsoil in Russian Soviet Federative Socialistic Republic and in modern Russia. On the basis of the comparative analysis conclusions about prospects of development of legal regulation of oil and gas branch in Russia made.

Key words: mineral resources, subsoil, law, Russian Federation.

В сфере использования ископаемых энергетических ресурсов значительную роль играют вопросы собственности на недра, поскольку именно они в определяющей степени влияют на формирующиеся в этой области правоотношения. Как закреплено в ст. 1 Общих положений Постановления ВЦИК от 7 июля 1923 г., вводящего Положение "О недрах земли и разработке их" <1>, "месторождения ископаемых, заключающиеся в недрах земли, в пределах РСФСР, составляют достояние РСФСР". -------------------------------- <1> Постановление ВЦИК от 7 июля 1923 г. // Собрание узаконений. 1923. N 42. Ст. 254.

В ст. 1 Горного закона РСФСР 1928 г. также закреплено, что "...недра земли в пределах РСФСР составляют собственность рабоче-крестьянского государства и не могут быть предметом ни частной, ни кооперативной собственности" <2>. Как отмечается в преамбуле к Закону СССР 1975 г., вводящему в действие Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, "...в результате победы Великой Октябрьской социалистической революции недра земли в нашей стране были национализированы и стали достоянием народа. Государственная собственность на недра в СССР составляет основу горных отношений, создает условия для планового, рационального, комплексного пользования недрами, позволяет обеспечивать правильное размещение производительных сил страны и высокие темпы развития народного хозяйства, является одним из важнейших факторов создания материально-технической базы коммунизма" <3>. -------------------------------- <2> Горный закон РСФСР 15 октября 1928 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1928. N 133. Ст. 871. <3> Закон СССР от 9 июля 1975 г. "Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах" (с изм. и доп., внесенными Указами Президиума ВС СССР от 20.09.1979) // Ведомости ВС СССР. 1979. N 39. Ст. 643.

В ст. 1.2 "Собственность на недра" действующего Закона Российской Федерации "О недрах" указывается, что "недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью" <4>. -------------------------------- <4> Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в ред. Федерального закона от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, с посл. изм.) // СЗ РФ. 1995. N 14. Ст. 2506.

Закон содержит развернутую характеристику вопросов собственности на недра. В частности, указывается, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Отдельно отмечается, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Кроме того, в Законе закреплено и право органов местного самоуправления осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий. Таким образом, можно констатировать, что в вопросах недропользования на протяжении всего XX в. и в первом десятилетии текущего века применялся и продолжает применяться правовой принцип закрепления государственной собственности на недра, в том числе и на ресурсы нефти и газа. Однако российские правоотношения, связанные с недропользованием, являются более сложными и менее однозначными. Прежде всего правовым основанием для этого является Конституция Российской Федерации 1993 г., закрепляющая возможность нахождения природных ресурсов (включая нефть и газ) в различных формах собственности, в том числе и в частной собственности. Однако и ранее в правовых актах РСФСР предусматривалась возможность частной деятельности по разработке и добыче содержимого недр в России. В ст. 3 Положения 1923 г. "О недрах земли и разработке их" было указано, что "...производство горнопромысловых работ: поисков, разведки, добычи и переработки полезных ископаемых, на условиях, указанных в настоящем Положении, предоставляется всем гражданам и юридическим лицам РСФСР". При этом право производства таких работ также предоставлялось иностранцам и признанным в РСФСР иностранным юридическим лицам - с разрешения Совета Народных Комиссаров РСФСР в каждом отдельном случае. Интересно содержание примечания к статье, в соответствии с которым производство горнопромысловых работ как частными обществами и лицами, так и правительственными учреждениями осуществляется в соответствии с одинаковыми правилами. Учитывая важность осуществления поиска полезных ископаемых, Положение предусматривало возможность производства поисковых работ в одной местности не только одним частным горнопромышленником, а несколькими. Это же условие касалось и прав на разведку месторождений, причем указанное правило было закреплено более развернуто: "Предоставление одному горнопромышленнику исключительного права на производство разведки открытого им месторождения полезного ископаемого не служит препятствием для разрешения, в пределах предоставленного в его распоряжение пространства, другим горнопромышленником как поисков, так и разведки иных ископаемых, при непременном условии, чтобы их работы не препятствовали работам первого" (ст. 11 Положения). И последовательно этот порядок был распространен на добычу полезных ископаемых: "На одной и той же местности могут быть предоставлены горные отводы разным лицам для добычи разных ископаемых, хотя бы эти отводы и покрывались взаимно. Но это может иметь место только в том случае, если открытое впоследствии ископаемое находится не в одном с первоначально открытым месторождением и может быть разрабатываемо независимо от первого" (ст. 15 Положения). Впрочем, следует отметить, что, предусматривая возможность предоставления горного отвода различным горнопромышленникам в одной местности, оговаривая лишь ненарушение ими взаимных прав, Положение не содержит конкретных способов обеспечения этого достаточно сложного условия. В значительной степени такая "простота" норм обусловлена приоритетной ориентацией документа на твердые полезные ископаемые (металлическая руда, уголь, золото, и др.). В отношении нефти и газа столь общие ограничения малоприменимы. Положение также предусматривало возможность переуступки прав на отвод на добычу полезных ископаемых при условии письменного разрешения органа Главного управления горной промышленности, о чем последним делалась отметка на соответствующих документах. В то же время в документе зафиксировано одно из условий, являющееся фактически ограничением свободы частной экономической деятельности добытчиков полезных ископаемых, а именно: горнопромышленники обязаны выполнять "...определенную производственную программу, связанную с экономически возможной и с точки зрения общественных интересов настоятельно желательной..." добычей полезных ископаемых. В ст. 3 Горного закона РСФСР 1928 г. отмечается, что "горным промыслом вправе заниматься все граждане и юридические лица СССР, а также, при получении специального разрешения Совета Народных Комиссаров СССР, иностранцам и иностранным юридическим лицам". При этом порядок пользования недрами земли, а также осуществления горного промысла устанавливается Горным законом и Горным положением СССР. В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г. конкретизируется, что недра, находясь в исключительной собственности государства, тем не менее могут предоставляться в пользование. При этом действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на недра, запрещаются. При этом ст. 8 Основ, в которой перечисляются пользователи недр, содержит указание на то, что ими могут быть "...государственные, кооперативные, общественные предприятия, организации и учреждения, а также граждане СССР. В случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР, недра могут предоставляться в пользование и иным организациям и лицам". Видимо, здесь также имеются в виду и иностранные субъекты деятельности, связанные с использованием недр. Примечательно, что в числе видов использования недр закреплены такие, как геологическое изучение, добыча полезных ископаемых, а также удовлетворение иных государственных и общественных надобностей. Вряд ли в современных условиях, да и ранее для частных лиц представляло интерес геологическое изучение недр без четко определенных перспектив по их дальнейшему коммерческому освоению; да и удовлетворение общественных надобностей, как правило, не включается в число уставных целей коммерческих нефтегазодобывающих компаний. В этой связи закрепленное в ст. 9 Основ положение о том, что "...пользование недрами осуществляется бесплатно, за исключением случаев, устанавливаемых законодательством Союза ССР", представляется слишком общим, требовавшим правовой конкретизации. Статья также содержала отсылочное указание на решения Советом Министров СССР, которыми определялся порядок платы за пользование недрами - именно в тех особых случаях. Закон Российской Федерации "О недрах" 1992 г. предусматривает в ст. 1.2, что "...права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности". Таким образом, можно констатировать, что правоотношения в сфере нефтегазодобычи в России в последнее столетие основываются на сложном сочетании двух правовых принципов: закрепления государственной собственности на недра и возможности нахождения энергетических ресурсов в различных формах собственности. В связи с этим главной задачей правового регулирования нефтегазодобычи является обеспечение согласованного применения этих принципов, для чего должен быть разработан и применяться эффективный правовой механизм перехода от государственной собственности на недра к возможности частной собственности на содержимое недр, в том числе и возможности использования ресурсов недр в частных целях. В то же время этот правовой механизм должен соответствовать конституционной норме, предусматривающей использование природных ресурсов в интересах народов России.

Название документа