О легитимности форм платы за негативное воздействие на окружающую среду

О ЛЕГИТИМНОСТИ ФОРМ ПЛАТЫ ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

С. А. КОЩЕЕВ

Кощеев Сергей Александрович, аспирант ИЗиСП.

Рассмотрена актуальная проблема легитимности взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, а именно неопределенности формы платы. Исследование проведено на основе законопроектной работы Государственной Думы РФ, законодательных собраний субъектов Российской Федерации, а также с учетом правоприменительной практики Конституционного Суда РФ; проанализированы альтернативные формы платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Ключевые слова: плата за негативное воздействие на окружающую среду, охрана окружающей среды, экологический налог, фискальный сбор, компенсационный платеж, платеж гражданско-правового характера, целевое назначение платы, формы платы.

Of legitimacy of forms of payments for negative impact on the environment S. A. Koscheev

The subject of the article is an actual problem of the legitimacy of charging for an adverse impact on the environment, namely the uncertainty of the form of the fee. The investigation of the problem was made on the basis of law project work of the State Duma of the Russian Federation as well as the legislative assemblies of constituent entities of the Russian Federation, taking into account the law-enforcement practice of the Constitutional Court of the Russian Federation. The paper discusses alternative forms of fee for an adverse impact on the environment and highlights the most appropriate ones.

Key words: fee for an adverse impact on the environment, environmental protection, environmental tax, a fiscal fee, compensation payment, the payment of civil-legal nature, the purpose of the fee, forms of fee.

Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" дополнил п. 1 названной статьи указанием на определение форм платы за негативное воздействие на окружающую среду. Между тем в самом Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" не содержится каких-либо норм, определяющих формы платы за негативное воздействие на окружающую среду. Тем не менее в эколого-правовой и экономической науках различается как минимум три формы платы за негативное воздействие на окружающую природную среду: налог, сбор и платеж, имеющий гражданско-правовой характер <1>. -------------------------------- <1> См.: Бандорин Л. Е. Актуальные вопросы правового регулирования платы за загрязнение окружающей среды // Экологическое право. 2003. N 4. С. 31.

Между тем ни одна из названных форм платы в настоящий момент законодательно не закреплена, что в некоторой степени порождает правовой вакуум при определении платы за негативное воздействие на окружающую среду. В отношении первой формы платы следует отметить, что уже имелись попытки реализации нормы об экологическом налоге, некогда закрепленной в ст. 13 НК РФ. Так, Правительство РФ в порядке реализации ч. 3 ст. 104 Конституции РФ рассмотрело проект Федерального закона N 363331/3 о дополнении части второй НК РФ главой "Экологический налог", но поскольку финансово-экономическое обоснование законопроекта не содержало экономических расчетов, в том числе оценки последствий для отраслей экономики в связи с его принятием, Правительство РФ сочло невозможным дать необходимое заключение по данному законопроекту. В частности, в законопроекте устанавливалось, что объектом налогообложения признаются виды воздействия на окружающую среду, а формой платы - экологический налог. Правительство РФ определило, что данное положение законопроекта следовало бы соотнести с нормами ст. 38 НК РФ, где объектом налогообложения может быть только объект, который имеет стоимостную, количественную или физическую характеристику и с наличием которого законодательство о налогах и сборах связывает возникновение у налогоплательщика обязанности по уплате налога. Как следует из смысла законопроекта, в налоговую базу должно было включаться также воздействие на окружающую среду сверх установленных нормативов допустимого воздействия. Однако Конституционный Суд РФ указал, что платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещать отходы <2>. За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут имущественную, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ. -------------------------------- <2> См.: Определение КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О (далее - Определение N 284-О).

Ввиду того что предлагаемая законопроектом налоговая концепция платы за воздействие на окружающую среду противоречит позиции КС РФ, согласно которой платежи за негативное воздействие на окружающую среду являются неналоговыми и определяются в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, с тем чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление, проект закона об экологическом налоге не был поддержан Правительством РФ. По сути, оно выразило позицию законодателя, исключившего впоследствии из части первой НК РФ норму об экологическом налоге и соответственно возможность принятия и введения налогового механизма реализации по ограничению негативного воздействия на окружающую среду. Подход к определению платы за негативное воздействие на окружающую среду как к сбору мы находим в проекте Федерального закона N 216152-З "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", который дорабатывался Ростехнадзором, обсуждался в Торгово-промышленной палате РФ, но не был поддержан Правительством РФ, в связи с чем в 2008 г. был снят с рассмотрения. В рамках указанного законопроекта плата за негативное воздействие на окружающую среду позиционировалась как сбор. Несмотря на формальное противоречие данного тезиса основам законодательства о налогах и сборах, согласно которым налоги и сборы признаются установленными надлежащим образом только в случае, если они поименованы в Налоговом кодексе РФ (ст. 12 НК РФ), Конституционный Суд РФ в Определении N 284-О установил, что правовая природа налога и сбора абсолютно разная и поэтому не может отождествляться. Речь идет о реализации за рамками системы налоговых платежей правовой сущности такой категории обязательного платежа, как сбор. Однако в данном случае заимствуется установленное ст. 8 НК РФ понятие сбора, который определяется как "обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий)". В связи с этим правовой смысл платы определяется в качестве стоимости получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду. В то же время законопроект N 216152-З имел недостатки. Так, положение о целевом использовании средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, получаемых от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, не соотносилось с нормами бюджетного законодательства, устанавливающими, что доходы бюджетов, формируемые за счет налоговых и неналоговых видов доходов, не могут иметь целевую направленность и быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых внебюджетных фондов, перечень которых установлен ст. 144 БК РФ и имеет исчерпывающий характер. Также представлялся необоснованным предлагавшийся законопроектом подход к взиманию платы только за сверхнормативное негативное воздействие на окружающую среду, поскольку в таком случае возникало противоречие со ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды", определившей, что негативное воздействие является платным вне зависимости от объемов загрязнения. Плата за негативное воздействие на окружающую среду представляет собой форму возмещения экономического ущерба от этого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов и под контролем государства. В ходе обсуждения законопроекта N 216152-З в Торгово-промышленной палате РФ было отмечено, что практически реализуются положения, превращающие плату за негативное воздействие на окружающую среду в экологический налог, и учреждается очередной фискальный орган - администратор платы. Основное внимание в законопроекте уделено техническим, процедурным вопросам администрирования, в то время как в законе должны быть установлены все основные элементы и порядок определения платы. По мнению участвующих в обсуждении экспертов, величина ставок и конкретные коэффициенты, применяемые к ставкам платы, перечень видов загрязняющих веществ, за которые необходимо взимать плату, должны быть установлены непосредственно в законе и носить исчерпывающий характер. Однако заметим, что с тезисом об определении подобного перечня вредных веществ в законе сложно согласиться, так как вредные вещества 10 - 15 наименованиями или показателями не исчерпываются и характеризуются крайней динамичностью, что в итоге может привести к установлению платы и, как следствие, к возможности ее взимания только за часть вредных веществ и негативных воздействий. Положительная сторона введения ставок по каждому известному веществу именно постановлением Правительства РФ выражается в возможности проведения полной и достоверной оценки и учета всех аспектов загрязнения среды при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также в случае необходимости - оперативного изменения или дополнения утвержденного перечня, что не позволяет производить форма федерального закона, так как его изменение требует продолжительных согласительных процедур. Особо следует отметить, что законопроект N 215152-З стимулировал к переходу к передовым технологиям за счет использования системы технологического нормирования и установления обязательного норматива, ориентированного на стандарт передовых технологий. За негативное воздействие, превышающее допустимый норматив передовых технологий, предполагалось взимание платы с повышающим коэффициентом. Министерство природных ресурсов и экологии РФ по поручению Правительства РФ с 2002 г. разрабатывает собственный проект Закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", который в целом соответствует положениям, установленным Федеральным законом "Об охране окружающей среды", правовой позиции КС РФ, изложенной в Определении N 284-О. Согласно указанному законопроекту плата взимается за фактические объемы загрязняющих веществ (отходов), которые образуются в результате хозяйственной и иной деятельности за отчетный период независимо от того, производятся ли они в пределах установленных нормативов допустимого воздействия или превышают их. Нормативы платы за негативное воздействие на окружающую среду предполагается определить в отдельном разделе Закона. Ставки платы будут устанавливаться с учетом понижающих и повышающих коэффициентов указанных нормативов. В перечень обозначенных коэффициентов входят: коэффициенты негативного воздействия на окружающую среду сверх установленных нормативов допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ, лимитов на размещение отходов; коэффициенты, учитывающие экологические факторы (состояние атмосферного воздуха, почв, водных объектов); коэффициенты, учитывающие экологическую значимость отдельных природных комплексов и ландшафтов, особо охраняемых природных территорий, а также зон экологического бедствия. Механизм установления ставок расчета платы непосредственно в Законе может считаться обоснованным, если в нем будут учтены нормативы по всем известным в настоящее время видам вредных веществ и видам негативного воздействия на окружающую среду. Что касается администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду, проектом Закона предлагается установление достаточно прогрессивного принципа "одного окна", в соответствии с которым плательщики представляют в налоговые органы декларацию о плате с приложением материалов, необходимых для проверки правильности расчетов суммы платежа. В случае необходимости органы экологического надзора по запросам налоговых органов проводят проверки правильности определения плательщиками фактического количества выбросов, сбросов загрязняющих веществ, размещения отходов производства и потребления, указанных при расчете платы. Следует иметь в виду, что установление налоговыми органами администрирования платы, наличие такой обеспечительной меры, как взимание пени за несвоевременность уплаты, а также возможность бесспорного взыскания за счет средств плательщика сумм платы и пени (принимая во внимание фискальный характер платы), приведут к противоречию с нормами НК РФ, поскольку плата будет обладать признаками налога и, не являясь поименованной в НК РФ, фактически будет взиматься на территории России, что является недопустимым (п. 5 ст. 3 НК РФ). Третья форма платежа за негативное воздействие на окружающую среду, имеющая гражданско-правовой характер, является неоднозначной и по-разному воспринимается в эколого-правовой науке. В ее основе лежит известная в экономической науке теорема Коуза, одним из положений которой является то, что экономически эффективный результат будет достигнут при четком определении прав и при условии равенства трансакционных издержек нулю. В связи с этим положением обоснованным представляется мнение некоторых экономистов, считающих, что если определить, кому принадлежит право на благоприятную окружающую среду, то данное право может быть передано от правообладателя лицу, осуществляющему негативное воздействие на окружающую среду, посредством совершения гражданско-правовых сделок. Представляется, что основой Киотского протокола к рамочной Конвенции ООН об изменении климата явился именно указанный экономический подход <3>. Ратифицировав эту Конвенцию, законодатель фактически внедрил в российскую правовую систему приведенный принцип. -------------------------------- <3> См.: Бандорин Л. Е. Указ. соч. С. 31.

Однако указанное обстоятельство представляется недостаточно обоснованным, так как выявить обладателя права на благоприятную окружающую среду представляется затруднительным. В связи с этим передача указанного права лицу, которое осуществляет негативное воздействие на окружающую среду, посредством совершения гражданско-правовых сделок едва ли возможна. На основании ст. 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду принадлежит каждому гражданину Российской Федерации. Естественно, в данном случае нематериальное право на благоприятную окружающую среду не может быть реализовано каждым гражданином непосредственно и должно обеспечиваться государством. Средствами обеспечения и реализации данного права должны являться мероприятия государства, направленные на обеспечение экологической безопасности и формирование благоприятной окружающей среды, которая представляет собой состояние окружающей среды (природы), соответствующее установленным в экологическом законодательстве требованиям, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объектов природы, природопользования с учетом допустимого экологического и техногенного риска <4>. -------------------------------- <4> См.: Бринчук М. М. Благоприятная окружающая среда как правовая категория // Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке / Отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик // Труды Института государства и права РАН. 2007. N 5. С. 36.

По нашему мнению, не представляется возможным считать государство собственником права на благоприятную окружающую среду. Таким образом, на сегодняшний день ни одна из предложенных форм платы законодательно, как того требует Федеральный закон "Об охране окружающей среды", не установлена и находится в стадии законопроектной работы, в связи с чем имеется существенная неопределенность в отношении легитимности ее взимания. В статье 57 Конституции РФ получил закрепление конституционный принцип законодательного оформления публичных платежей, согласно которому все финансовые ресурсы государства, связанные с вмешательством в сферу частной собственности, подлежат обязательному законодательному оформлению. Такой же вывод следует и из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ: ограничение основных прав, в том числе права частной собственности, допускается только федеральным законом. Общепризнано, что конституционные положения, гарантирующие право собственности, определяют рамки фискального вмешательства и форму нормативного акта, устанавливающего пределы фискальных изъятий. Необходимо учитывать, что публичные фискальные платежи, являющиеся формой отчуждения частной собственности, всегда основаны на принуждении лица к оплате. Режим принуждения требует придания публичным платежам формы закона. Фискальные платежи характеризуются и таким признаком, как безвозмездное (или неэквивалентное) отчуждение материальных благ. Толкование нормы ст. 57 Конституции РФ может быть двояким. Первое: необходимым является установление всех публичных фискальных платежей государством в виде налогов и сборов. Исходя из этого, все платежи должны существовать только в формах налога и сбора. Второе: государство может установить иные, неналоговые платежи. Такой подход получил отражение в Определении КС РФ N 284-О. Согласно Особому мнению судьи Г. А. Гаджиева, чрезвычайно спорным обстоятельством является возможность существования не установленных ни Конституцией РФ, ни налоговым законодательством иных, неналоговых платежей. Даже если исходить из допустимости признания конституционным правом существования неналоговых платежей, находящихся за рамками системы налогов и сборов, предусмотренных в НК РФ, следует учитывать, что из конституционного принципа законодательного оформления публичных платежей, выводимого из совокупности положений, содержащихся в ст. 55 (ч. 3) и 57 Конституции РФ, вытекает необходимость облечения в законодательную форму всех норм, устанавливающих такого рода платежи. Однако одного только придания законодательной формы соответствующим нормам недостаточно, по смыслу Конституции РФ такие публичные платежи должны быть законно установленными. Согласно позиции КС РФ законное установление платежа применительно к налогам предполагает закрепление элементов налогообложения - объекта, налоговой базы, налогового периода, налоговой ставки, порядка исчисления налога и порядка и сроков его уплаты. Относительно сборов допустимы менее жесткие требования, т. е. отдельные элементы из числа названных могут и отсутствовать. Вместе с тем пределы налоговых изъятий, выражаемые с помощью такого элемента обложения, как ставка, должны определяться только законом, хотя бы в самой общей форме, утверждает Г. А. Гаджиев. Однако такой подход не согласуется с положениями законодательства, предусматривающего в том числе платежи за негативное воздействие на окружающую среду, которые не включены в налоговую систему, и с правовой позицией КС РФ, признавшего, в частности, законность взимания так называемых неналоговых фискальных сборов. С учетом этого выглядит вполне обоснованной позиция авторов, предлагающих придерживаться иного подхода, а именно использовать исключительно формально-юридический критерий в решении вопроса, касающегося размещения взимаемых в Российской Федерации платежей. Данная точка зрения полностью согласуется с утверждением о том, что единственной гарантией, направленной против произвольного введения на территории государства налоговых платежей, может служить экономическая основа построения налоговой системы, а не юридические нормы, закрепляющие признаки налогов и сборов. В свою очередь, юридическая наука направлена на установление гарантий соблюдения определенного порядка изъятия части собственности в виде налогов и сборов, т. е. на закрепление особого режима налогово-правового регулирования. Если экономическая теория обосновывает, что взимать с частных лиц, то юридическая наука отвечает на вопрос, каким образом это делать. В этом можно увидеть проявление многосложности категории "налог". Таким образом, любое публичное взимание должно быть не только экономически обусловлено, но и иметь правовое обоснование. Последнее заключается в соблюдении прав и законных интересов частных лиц в процессе взимания налоговых сумм. В связи с этим законодательство о налогах и сборах должно предоставить все возможности для однозначной юридической квалификации того или иного платежа. В условиях крайней динамичности законодательства об охране окружающей среды до настоящего времени актуальным остается вопрос об установлении федеральным законом формы платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Библиографический список

Бандорин Л. Е. Актуальные вопросы правового регулирования платы за загрязнение окружающей среды // Экологическое право. 2003. N 4. Бринчук М. М. Благоприятная окружающая среда как правовая категория // Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке / Отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик // Труды Института государства и права РАН. 2007. N 5.

Название документа