Государственное управление лесами

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЛЕСАМИ

В. В. ПАРШУТА

Паршута Виталий Владимирович, адъюнкт Дальневосточного ЮИ МВД России.

В статье освещаются проблемные вопросы государственного управления лесами, а также реорганизация системы управления лесным хозяйством, с учетом последних изменений.

Ключевые слова: Лесной кодекс, лесные отношения, полномочия и компетенция, управление лесами, органы государственной власти.

State government of forests V. V. Parshuta

In article illuminate problem questions of the government by woods, and as reorganisation of a control system by a forestry, taking into account last changes.

Key words: the Wood code, wood relations, powers and the competence, management of woods, public authorities.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного управления лесным фондом устанавливаются Лесным кодексом Российской Федерации, а также заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Статья 72 (ч. 1) Конституции Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в"), разграничения государственной собственности (п. "г"), природопользование (п. "д"), лесное законодательство (п. "к") к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов или по крайней мере невозможны без согласования с ними. Статья 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации издаются федеральные законы, и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 5). Следовательно, Конституция Российской Федерации осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Причем по смыслу ст. 72 и 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты. Но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Лесной кодекс Российской Федерации, окончательно вступивший в силу 1 января 2009 г., из-за переходного периода, связанного с его введением, предусматривает существенное изменение всей системы государственного управления лесами, сложившейся в России ко времени введения его в действие. Эти изменения касаются собственности на леса, распределения полномочий между разными уровнями государственной власти и хозяйствующими субъектами, системы финансирования, деления лесов по целевому назначению, получения прав пользования лесами, лесного планирования и инвентаризации лесов и многих других вопросов управления лесами. В ст. 81, 82, 83, 84 Лесного кодекса установлены полномочия и компетенция органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области лесных отношений. Кодекс предусматривает передачу управления лесами, находящимися в собственности Российской Федерации, на уровень субъектов Федерации. К числу передаваемых полномочий относятся: - государственная охрана лесов, лесной надзор и контроль; - разработка и экспертиза лесных планов и лесохозяйственных регламентов; - организация использования лесов и лесных земель; - организация системы управления лесами в регионе и другие. В общей сложности на леса, управление которыми передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, приходится примерно 93% площади лесных земель <1>. -------------------------------- <1> См.: Ярошенко А. Ю., Комарова А. Ф., Крейдлин М. Л. К двухлетнему юбилею нового Лесного кодекса Российской Федерации. М., 2009.

Полномочия по управлению лесами передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации частично. Из трех главных "рычагов управления" - нормативно-правового, финансового и административного - региональные власти в достаточно полной мере получают лишь один, административный (они формируют систему органов управления лесами, организуют передачу лесов в пользование, обеспечивают охрану, защиту и воспроизводство лесов, осуществляют государственный лесной надзор и контроль). Остальные два остаются в основном за федеральным уровнем. Основная часть нормативно-правовых актов лесного хозяйства утверждается федеральным правительством или уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, регионам передаются полномочия по утверждению немногих нормативно-правовых актов, касающихся главным образом использования лесов для собственных нужд граждан. Основное финансирование проходит через федеральный бюджет: туда поступает почти весь лесной доход и оттуда распределяются средства на осуществление переданных лесных полномочий в виде целевых субвенций <2>. -------------------------------- <2> См.: Там же.

С другой стороны, ответственность за то, что происходит с лесами, практически полностью возлагается на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - именно они отвечают за охрану лесов, организацию лесопользования и вообще за конечный результат государственного управления лесами. Получается, что происходит непропорциональная передача ответственности и полномочий на региональный уровень - ответственности передано значительно больше, чем полномочий. Региональные органы власти отвечают практически за все, что происходит в лесах, но имеют весьма ограниченные права в области управления лесами. Федеральные органы власти, наоборот, не несут никакой конкретной ответственности за то, что происходит в лесах, но именно они определяют "правила игры" и распоряжаются основной частью средств на управление лесами. На федеральном уровне государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов до 1991 г. осуществляло Министерство лесного хозяйства РСФСР. В 1991 г. оно было ликвидировано с передачей функций Министерству экологии РФ. В 1992 г. и это Министерство было ликвидировано, функции ведения лесного хозяйства переданы Федеральной лесной службе РФ (Рослесхоз). В 2000 г. данная служба была ликвидирована и ее функции ранее самостоятельного Рослесхоза переданы Министерству природных ресурсов РФ. Реорганизация системы управления лесным хозяйством 2000 г. была проведена без объяснения каких-либо причин упразднения самостоятельности Федеральной службы лесного хозяйства, что вызвало негативную реакцию со стороны специалистов <3>. -------------------------------- <3> Подробнее см.: Маликов А. За державу обидно. Что у нас в лесопромышленном предбаннике? // Лесной бюллетень. 2000. N 16. С. 20 - 24; Захаров В. и др. От Павла I до Владимира II // Лесной бюллетень. 2000. N 15. С. 3 - 8; Надарейшвили Г. Лесная боль // Лесная газета. 12.08.2003.

В настоящее время функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях) выполняет Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Ему подчиняются Рослесхоз и Россельхознадзор. Рослесхоз обеспечивает администрирование лесных субвенций и лесных доходов федерального бюджета, а также осуществление тех полномочий в области управления лесами, которые не переданы на уровень субъектов Российской Федерации. Россельхознадзор обеспечивает пожарный надзор в лесах. Непосредственное управление лесами, предоставление лесов в пользование, а также государственный лесной надзор и контроль осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Они же полностью обеспечивают управление лесами, расположенными на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации. Однако вопросы управления лесами, произрастающими не на землях лесного фонда, действующим лесным законодательством практически не урегулированы. На местном уровне управление лесами обеспечивается лесничествами или лесопарками. Хозяйственная деятельность в лесах обеспечивается или арендаторами, или хозяйствующими структурами, образованными на базе бывших лесхозов, и иными субъектами, выигравшими конкурсы или аукционы на проведение работ по охране, защите и воспроизводству лесов. Мы полагаем, что любая реорганизация федеральных ведомств или передел зон их ответственности ведет к временному снижению дееспособности этих структур, возникновению новых проблем, связанных с их текущей деятельностью, увеличению "бумажной" и уменьшению реальной работы. Все перечисленные реорганизации в значительной степени негативно повлияли на воздействие на реализацию лесного законодательства и тем самым способствовали тому, чтобы лесной сектор России пришел в его современное состояние.

Название документа