Экология как пункт повестки дня "Большой восьмерки"

ЭКОЛОГИЯ КАК ПУНКТ ПОВЕСТКИ ДНЯ "БОЛЬШОЙ ВОСЬМЕРКИ" <*>

М. Н. КОПЫЛОВ, А. М. СОЛНЦЕВ

Копылов М. Н., профессор кафедры международного права юридического факультета РУДН, доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН и РЭА.

Солнцев А. М., доцент кафедры международного права юридического факультета РУДН, кандидат юридических наук.

В статье анализируются итоги июльского (2009 г.) саммита "Большой восьмерки" в г. Аквиле (Италия), и прежде всего принятое на нем Ответственное руководство в интересах обеспечения устойчивого развития. Определяя "Большую восьмерку" как парамеждународную организацию, авторы на примере разработки Международной конвенции по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г. показывают ее реальный вклад в дело охраны окружающей среды. Проведенный в статье анализ эколого-ориентированных положений Ответственного руководства позволил авторам сделать вывод о происходящих в настоящее время в рамках "Большой восьмерки" процессах, изменениях в части, касающейся юридической силы принимаемых решений и ответственности государств за их выполнение.

Ключевые слова: "Большая восьмерка", устойчивое развитие, Киотский протокол, парниковые газы, "зеленая революция", "зеленая экономика", парамеждународная организация, изменение климата.

The article deals with the results of the G8 summit held in July 2009 in L'Aqiula (Italy) with special reference to the Responsible Leadership for a Sustainable Future which was adopted there. Qualifying G8 as a parainternational organization the authors show it real contribution to the of environmental protection using as an example the development of the International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Co-Operation of 1990. The analysis of the environmentally oriented provisions of the Responsible Leadership allowed the authors to conclude that the process undergoing nowadays in G8 are aimed at inserting some changes in the legal force of its decisions and states' responsibility for their implementation.

Key words: G8, sustainable development, Kyoto protocol, greenhouse gases, "green revolution", "green economy", parainternational organization, climate change.

"Группа восьми" (или "Большая восьмерка") является международным клубом, который объединяет правительства наиболее индустриально развитых стран мира: США, Великобритании, Франции, Японии, Германии, Канады, Италии и России. "Большая восьмерка" относится к неформальным международным учреждениям или так называемым параорганизациям (от греческого "пара" - схожий, подобный), к которым также можно отнести Арктический совет, Группу 77, Парижский клуб государств-кредиторов и неправительственный Лондонский клуб коммерческих банков, кредитующих государства. Параорганизациям свойственны постоянство и регулярность работы, часто, но не обязательно, в привязке к определенному местопребыванию; постоянный и обычно четко лимитируемый состав участников. Они принципиально отличаются от международных организаций тем, что юридически не наделяются правосубъектностью (правоспособностью), функционируют хотя и с определенным составом членов, но обычно без учредительных актов, не имеют формализованной организационной структуры, не обладают правом принятия юридически квалифицированных, обязывающих решений. Профессор Г. М. Вельяминов указывает, что международную параорганизацию можно определить как неформальное объединение, подобное международной организации, но не являющееся таковой, не обладающее правосубъектными и правотворческими свойствами и явственными институционными качествами <1>. -------------------------------- <1> Вельяминов Г. М. Международное экономическое право и процесс (Академический курс). М.: Волтерс Клувер, 2004. § 131 - 134.

"Большая восьмерка" не является международной организацией, она не основана на международном договоре, не имеет устава и секретариата. Решения "Восьмерки" не имеют обязательной силы. Как правило, речь идет о фиксации намерения сторон придерживаться согласованной линии или о рекомендациях другим участникам международной жизни применять определенные подходы в решении тех или иных вопросов. Саммит "Большой восьмерки" принимает решения по ключевым проблемам мировой экономики и уже в силу этого не может не оказывать влияние на мировую политику. Сегодня способность государства влиять на структуру мировой экономики - один из главных факторов его могущества. Кроме того, совещания "Большой восьмерки" принимают решения и по глобальным политическим проблемам. При весьма формально ограниченном составе стран-участниц эта параорганизация обладает практически универсальной компетенцией, в том числе в рассмотрении и любых международных экономических проблем глобального или локального значения. Основной функцией "Большой восьмерки" является "совместное регулирование ряда ключевых процессов в международной политике, в финансово-экономической сфере, а также в сфере глобальных и транснациональных проблем экологического, социального и гуманитарного характера" <2>. -------------------------------- <2> Луков В. Б. "Группа восьми". М.: Научная книга, 2005. С. 290.

Одним из ярких примеров участия "Большой восьмерки" в решении экологических проблем является ее реакция на крупный инцидент, повлекший разлив нефти и связанный с танкером Exxon Valdez у берегов Аляски в марте 1989 г. <3>. На Парижском саммите Большой семерки (СССР не являлся участником форума) была принята декларация по защите окружающей среды, среди положений которой содержался призыв к Международной морской организации (ИМО) по усилению международно-правового режима предотвращения загрязнения нефтью морской среды. ИМО оперативно отреагировала на этот призыв, и в ноябре 1990 г. состоялась международная конференция, принявшая Международную конвенцию по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству. -------------------------------- <3> В 1989 г. при аварии танкера Exxon Valdez на Аляске в море вылилось 40 тыс. т нефти, нефтяная пленка растянулась более чем на сотню километров. В первые месяцы в зонах поражения погибли тюлени, киты, птицы. Пострадали и береговые животные - бурые медведи, олени, норки. Через несколько лет проявилось сокращение численности популяции сельди и значительное снижение численности горбуши. Сумма исков правительства США к компании "Эксон" составила 8,45 млрд. долларов США. Согласно положениям "Oil Pollution Act" в США был основан специальный фонд, обеспечивающий срочную мобилизацию необходимых финансовых ресурсов для ликвидации последствий катастроф в ходе транспортировки нефти морем, - "Oil Spill Liability Trust Fund". Для его наполнения собиралась побаррельная плата с нефтяных танкеров. Также Oil Pollution Act установил целый ряд государственных требований к перевозчикам нефти - двойные стенки танкеров, лицензирование судовых команд, недопущение до перевозки кораблей под "удобными" флагами, ответственность за выплату компенсаций и штрафов. Были запущены исследовательские и обучающие программы, связанные с планированием действий в чрезвычайных ситуациях, подготовкой и обучением государственных служб.

К минусам этой параорганизации можно отнести тематическую стагнацию, проявляющуюся в том, что ежегодно обсуждаются примерно одни и те же темы и очень сложно ввести новую тему для обсуждения. Так, например, давно следовало серьезно рассмотреть выдвинутое на Лионском саммите 1996 г. российское предложение о создании "Восьмеркой" системы мониторинга и прогнозирования землетрясений и цунами. В качестве положительного момента можно отметить появление в тематике саммитов экологических вопросов, например, на Петербургском саммите в 2006 г. был принят документ "Борьба с инфекционными болезнями". Вопрос изменения климата, экологически безопасной энергетики и устойчивого развития уже несколько лет стоит в повестке дня "Группы восьми", не стал исключением и последний саммит. 35-й саммит "Большой восьмерки" в июле 2009 г. в итальянском городе Аквила. В заседании помимо глав государств и правительств "Восьмерки" приняли участие лидеры 19 стран и 8 международных организаций. На заключительную встречу были приглашены главы Алжира, Анголы, Египта, Эфиопии, Ливии, Нигерии, Сенегала, ЮАР, Австралии, Бразилии, Индии, Индонезии, Испании, Китая, Мексики, Нидерландов, Республики Корея, Турции, Дании, а также руководители Африканского союза, ООН, ВТО, Международного валютного фонда, Всемирного банка, Международной организации труда, Международного энергетического агентства и ОЭСР. По итогам саммита было принято 10 документов, в том числе Декларация лидеров форума ведущих экономик по энергетике и климату, а также опубликовано 8 докладов экспертных групп <4>. -------------------------------- <4> См.: Официальный сайт Президента России. URL: www. kremlin. ru; официальный сайт саммита "Большой восьмерки" 2009. URL: www. g8italia2009.it.

Одним из важных итогов саммита стало принятие документа "Ответственное руководство в интересах обеспечения устойчивого развития" <5>. Тематика ограничения выбросов парниковых газов прошла красной нитью через этот документ. Проанализируем основные его положения и идеи. -------------------------------- <5> См.: Ответственное руководство в интересах обеспечения устойчивого развития // URL: http:// kremlin. ru/ events/ articles/ 2009/ 07/ 219334/ 219332.shtml.

Проблема изменений климата была поставлена "Группой восьми" в один ряд с такими проблемами современности, как бедность и экономический кризис. Ожидается, что переход к "зеленому" экономическому росту окажет существенное содействие преодолению экономического и финансового кризиса. В этом отношении можно отметить, что еще в феврале 2009 г. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун и бывший вице-президент США Альберт Гор опубликовали в газете Financial times статью, где призвали глав государств и правительств использовать "пакеты мер по стимулированию экономики" не только для противостояния глобальному кризису, но и для начала долгосрочной "зеленой революции" <6>. -------------------------------- <6> Ban Ki-moon, Gore Al. Green growth is essential to any stimulus. URL: www. ft. com/ cms/ s/ 0fa98852- fc45- 11dd - aed8- 000077b07658.php.

В этой статье Пан Ги Мун и Альберт Гор заявили, что пришло время для новой эры - эры "зеленой экономики". Они считают, что в ходе противостояния глобальному кризису необходимо решать срочные экономические и социальные проблемы и одновременно увеличивать инвестиции в возобновляемые источники энергии, а также расширять помощь на развитие аграрного сектора в бедных государствах. Генеральный секретарь ООН и бывший вице-президент США предупредили, что выделение триллионов долларов на поддержку инфраструктур, основанных на углероде, и на субсидии для развития ископаемых видов топлива может привести к новому кризису. По их мнению, отказ от субсидий на ископаемые виды топлива в размере 300 млрд. долларов ежегодно приведет к сокращению выбросов парниковых газов на целых 6% и будет содействовать росту ВВП. В этой связи заметим, что происходящая в настоящее время в мировой экономике рецессия уже привела к сокращению выбросов парниковых газов, и в первую очередь углекислого газа, в атмосферу на 2,6%, что, по мнению специалистов, значительно превышает сокращение эмиссий, имевших место в 1981 г. в связи с нефтяным кризисом, и является самым существенным за последние 40 лет. Такое положение дел расценивается специалистами Международного энергетического агентства как идеальная отправная точка для принятия экологически выверенных обязательств на пост-Киотский период (после 2012 г.) в рамках намеченной на декабрь 2009 г. международной конференции в Копенгагене <7>. -------------------------------- <7> См.: Recession results in steep fall in emissions // Financial times. 2009. 20 September.

В анализируемом документе "Большой восьмерки" заложена весьма интересная формула: финансирование и инвестирование должны способствовать созданию "зеленых" рабочих мест и обеспечению энергоэффективного и устойчивого роста, что обеспечивается прежде всего снижением выбросов углерода. Это предполагается достигнуть благодаря инвестициям в инфраструктуру общественного транспорта, стимулированию производства экономичных автомобилей, исследованию в области альтернативных источников энергии, содействию освоению технологий, основанных на возобновляемых источниках энергии. Взаимосвязь проблемы изменения климата, энергетической безопасности, а также устойчивого и эффективного использования природных ресурсов можно пояснить следующим. Триада "Энергетика - Экология - Экономика" должна рассматриваться в неразрывной связи при выборе стратегии устойчивого развития системы "Природа - Общество - Человек". В современном мире энергетика является одной из важнейших составляющих устойчивого социально-экономического развития государства и роста его экономического могущества. Применительно к Российской Федерации это утверждение оправданно вдвойне. Уникальное географическое положение России, размеры разведанных запасов первичных энергетических ресурсов, развитая промышленная инфраструктура и высокий технологический потенциал отечественного топливно-энергетического комплекса создают объективные предпосылки для дальнейшего укрепления роли России в качестве одного из ведущих игроков в мировой энергетике. Россия из года в год наращивает добычу нефти и газа и их экспорт на мировой рынок <8>. -------------------------------- <8> См.: Бринчук М. М. Энергетическая безопасность и экологическое право // Экологическое право. 2007. N 4, N 5; Лахно П. Г. Программа спецкурса "Энергетическое право и политика в XXI веке" // Энергетическое право. 2008. N 1.

Неоспоримым успехом Саммита-2009 стало достижение консенсуса среди государств "Большой восьмерки" относительно разработки "преемника Киотского протокола". Уже в преамбуле анализируемого документа подчеркивается важность окончания разработки в Копенгагене международного соглашения, которое должно сменить Киотский протокол <9> в 2012 г. с учетом принципа общей, но дифференцированной ответственности. Отметим, что США, не участвующие в Киотском протоколе, подписали рассматриваемый документ, выразив тем самым желание участвовать в разработке и принятии нового протокола об ограничении выбросов парниковых газов. Далее в тексте заложены некоторые положения и цели будущего протокола. -------------------------------- <9> См.: Абашидзе А. Х., Солнцев А. М. Киотский протокол: слово за Россией // Обозреватель. Observer. 2003. N 12. С. 77 - 83.

Так, страны выражают желание добиться совместно цели снижения объема глобальных выбросов по меньшей мере на 50% к 2050 г., признавая, что в этом случае необходимо скорейшее прохождение пика глобальных выбросов и их последующее снижение. Как часть этой задачи указывается цель снижения развитыми странами совокупных объемов выбросов парниковых газов к 2050 г. на 80% или больше по сравнению с уровнем 1990 г. или более поздними годами. Также отмечается необходимость эффективного функционирования углеродных рынков, поддерживаемых стабильной и предсказуемой нормативной базой, схем торговли квотами на выбросы <10>, прогрессивного снижения субсидий на ископаемое топливо, устранение и снижение тарифных и нетарифных барьеров для торговли экологичными товарами и услугами. -------------------------------- <10> См.: Копылов М. Н., Якушева Е. А. Гибкие механизмы Киотского протокола 1997 г. // Московский журнал международного права. 2007. N 4(68). С. 63 - 81.

В тексте документа отмечаются и детально анализируются возможные негативные последствия изменения климата. Это и стихийные бедствия, и угроза биоразнообразию, и деградация лесов и земель, и дефицит водных ресурсов. В частности, для принятия мер в связи с возросшими в результате изменения климата угрозами стихийных бедствий и экстремальных погодных явлений, таких, как учащение наводнений, штормовые приливы, засухи и лесные пожары, предполагается действовать в целях повышения готовности к риску, оптимизации времени предотвращения, наблюдения и реагирования, в особенности в развивающихся странах, посредством: оказания поддержки текущей работе по развитию Глобальной системы систем наблюдения за планетой Земля; определения общих основополагающих принципов предотвращения стихийных бедствий и управления действиями по ликвидации последствий с целью внедрения их в национальные планы, разрабатываемые совместно с Международной стратегией ООН по уменьшению опасности стихийных бедствий и Всемирной метеорологической организацией (ВМО) на основе Хиогской рамочной программы действий 2005 г. <11> и национального опыта, а также совершенствования мер по регулированию рисков, повышению осведомленности и обучению населения, а также экстренному реагированию в целях защиты населения, таких, как обеспечение материально-технической поддержки при чрезвычайных ситуациях. -------------------------------- <11> На своем девятом пленарном заседании 22 января 2005 г. Всемирная конференция по уменьшению опасности бедствий приняла Хиогскую рамочную программу действий на 2005 - 2015 годы: Создание потенциала противодействия бедствиям на уровне государств и общин // URL: http:// www. un. org/ russian/ conferen/ wcdr/ hyogoframework. pdf.

Дефицит водных ресурсов и отсутствие стабильного доступа к водным ресурсам и санитарии во многих африканских и азиатских странах являются основным препятствием на пути к достижению устойчивого развития, благосостояния и искоренения нищеты. "Группа восьми" приняла отдельный документ под названием "Укрепление партнерства между "Группой восьми" и африканскими странами по водным ресурсам и санитарии". В заключение отметим, что саммит 2009 г. стал важной вехой развития и функционирования "Большой восьмерки" - появился долгожданный механизм отчетности исполнения государствами-членами предыдущих решений "Большой восьмерки". Так, был принят Предварительный доклад "Группы восьми" об отчетности <12> (доклад "Группы восьми" об отчетности будет представлен на саммите в Маскоке (Канада) в 2010 г.). Дело в том, что еще в 2008 г. в Тояко (Япония) "Группа восьми" в своей повестке дня отвела видное место вопросам отчетности. В преддверии саммита в Аквиле в целях повышения уровня транспарентности и эффективности страны "Группы восьми" приняли решение укреплять свою отчетность по индивидуальным и коллективным обязательствам "Группы восьми" начиная с целей в области развития и связанных с развитием целей. Для этого экспертам "Группы восьми" было предложено представить предварительный доклад в качестве приложения к Итоговой декларации лидеров. Представленный доклад имеет целью обобщить основные результаты, сформулированные рабочими группами "Группы восьми" по продовольственной безопасности, водным ресурсам, здравоохранению и образованию. Он строго базируется на содержании и цифрах, согласованных экспертами "Группы восьми" в их соответствующих докладах. Каждая группа руководствовалась конкретным методологическим подходом с учетом особенностей различных секторов. -------------------------------- <12> Предварительный доклад "Группы восьми" об отчетности. Саммит "Группы восьми" в Аквиле (8 - 10 июля 2009 г.) // URL: archive. kremlin. ru/ images/ doklad_otchetnost. doc.

Таким образом, проанализированный нами важный международный документ не является простой декларацией, теперь государства "Большой восьмерки" должны будут отчитаться, какие меры они предприняли для реализации положений этого документа.

Название документа