Особенности правоотношений по установлению границ в современных условиях

ОСОБЕННОСТИ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПО УСТАНОВЛЕНИЮ ГРАНИЦ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ <*>

Т. Г. ИВАНОВА

Иванова Т. Г., ассистент кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены вопросы, возникающие в результате проведенной реформы правового регулирования землеустроительных и земельно-кадастровых правоотношений, в том числе при проведении межевания и установлении границ земельных участков.

Ключевые слова: землеустройство, межевание, кадастровая деятельность, установление границ земельного участка.

The article considers the issues arising as a result of the conducted reform of legal regulation of land surveying and land-cadastre legal relations including during conducting land marking and determination of borders of land plots.

Key words: land surveying, land marking, cadastre activity, determination of borders of land plot.

Реформа землеустроительных и земельно-кадастровых правоотношений, проведенная в 2008 г., направлена на совершенствование правоотношений по использованию земельного участка как объекта недвижимости. Отношения по индивидуализации земельного участка как объекта недвижимости, установлению на местности границы как уникальной характеристики земельного участка затрагивают не только земельные, но и имущественные правоотношения, поэтому представляют интерес для исследования. Правоотношения по установлению границ относятся к землеустроительным, если объектами являются территории Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, населенных пунктов, территориальные и иные зоны, части территорий и зон. Правоотношения по установлению границ земельного участка ранее относились к землеустроительным правоотношениям по межеванию земельных участков. В мае 2008 г. законодатель существенным образом изменил такое положение вещей, исключив земельный участок из перечня объектов землеустройства. В современных условиях усложнения общественных отношений наиболее результативным является комплексный подход при исследовании такого многообразного явления правовой действительности, как землеустройство. Комплексность подхода, по-нашему мнению, проявляется в рассмотрении особенностей землеустроительных правоотношений в их взаимосвязи и взаимозависимости с другими видами правоотношений - в первую очередь с земельными, а также с гражданскими, административными и некоторыми видами градостроительных правоотношений. Исключение законодателем из перечня объектов землеустройства земельного участка, отмена Закона о государственном земельном кадастре в связи с переходом к кадастру объектов недвижимости, регулирование порядка согласования границ земельного участка в рамках Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" <1> позволяют заключить, что правоотношения по установлению границ земельного участка (правоотношения по межеванию земельных участков): 1) отнесены к виду земельно-кадастровых правоотношений; 2) обеспечивают реализацию земельных прав и обязанностей правообладателями земельных участков. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

На практике проведение землеустроительных действий по определению и установлению границ земельного участка продолжает занимать значительное время и связано с существенными финансовыми затратами. При этом выявляется значительное количество нарушений прав участников землеустроительных действий сотрудниками топографо-геодезических организаций (непривлечение к процедуре согласования границ, проведение согласования границ камеральным способом, когда правообладатель соседнего участка по причине неподготовленности не может оценить, как соотносится граница на плане и на местности, и в результате добросовестно заблуждается относительно места расположения границы и др.). Изменение правового регулирования землеустроительных и земельно-кадастровых правоотношений в современных условиях направленно исключительно на уменьшение сроков и стоимости проведения действий по определению и установлению на местности границ земельных участков. В период монополии государственной собственности на землю землеустроительные правоотношения, в том числе и отношения по определению на местности границ земельного участка, как часть земельных правоотношений в первую очередь "обслуживали" правоотношения по государственному управлению в сфере использования и охраны земель, а также правоотношения по землепользованию. Инициатором возникновения землеустроительных отношений в этот период являлись органы государственного управления. Землеустроительные правоотношения являются средством реализации правоотношений по управлению в сфере использования и охраны земель и по землепользованию. Приступать к использованию земельного участка в соответствии с законодательством до 1993 г. можно было только после проведения действий по определению на местности границ земельного участка и получения документа, удостоверяющего права на земельный участок (ст. 10 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик <2>, ст. 32 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. <3>). -------------------------------- <2> См.: Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Приняты Верховным Советом СССР 13 декабря 1968 г. // ВВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485. <3> См.: Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1103-1 // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.

В современных условиях землеустроительные правоотношения как часть земельных правоотношений возникают при формировании земельного участка как объекта учета и права. Изменения функций государства в сфере регулирования земельных отношений также требуют изменений в содержании прав и обязанностей субъектов государственного управления в сфере использования и охраны земель. Объектом государственного управления может быть только земельный участок, находящийся в государственной собственности. Для внесения сведений о праве государственной собственности в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним должно быть проведено его формирование, при котором определяются и устанавливаются границы такого участка. Изменения, внесенные в Земельный кодекс Российской Федерации <4> (далее - ЗК РФ) в июле 2008 г. <5>, предусматривают переход к термину "образование земельного участка". Следовательно, для реализации отношений по управлению в сфере использования и охраны земель должно быть проведено формирование (образование) земельного участка для разграничения государственной собственности на землю. -------------------------------- <4> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147. <5> Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ включил в Земельный кодекс Российской Федерации главу, посвященную образованию земельных участков.

Таким образом, в современных условиях правоотношения по установлению границ земельного участка обеспечивают формирование (образование) земельного участка для разграничения государственной собственности на землю. После разграничения государственной собственности на землю земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены для использования в определенных целях на правах аренды, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования. Таким образом, правоотношения по установлению границ земельного участка обеспечивают условия для реализации земельных правоотношений по предоставлению земельных участков. Предоставление земельных участков в данном случае понимается как распорядительная деятельность специально уполномоченных исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 29 ЗК РФ), направленная на изменение правового статуса земельного участка, находящегося в публичной собственности (участок переходит из публичной собственности в частную в результате торгов или передается в аренду для определенного вида деятельности). Одной из основных характеристик земельного участка являются его границы. Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" граница отнесена к уникальным характеристикам земельного участка как объекта недвижимости, сведения о которой вносятся в кадастр недвижимости (ст. 7 названного Федерального закона). Степень точности описания границы земельного участка определяет собственник участка. Собственник или лица, чьи права могут быть нарушены при установлении границ, решают, будут ли устанавливаться границы на местности (будут ли установлены межевые знаки, обозначающие местоположение границы участка). Из этого следует, что если границы не будут установлены на местности по решению собственника, то и обеспечить сохранность межевых знаков собственник в таком случае не сможет. Собственник в таком случае не может быть привлечен к ответственности за уничтожение межевых знаков, так как они ему не передавались. Кроме того, на земельном участке могут быть обременения (сервитуты и зоны особого использования), границы которых также должны быть известны собственнику и установлены на местности. Однако законодателем отнесены к дополнительным сведения об обременениях, имеющихся на участке, о его целевом назначении и видах разрешенного использования, установленных для такого участка. Законодатель определил случаи, когда границы участка не устанавливаются на местности, но не определены случаи, когда границы должны быть обязательно установлены на местности. Вероятно, обязательно должны устанавливаться границы обременений, имеющихся на земельном участке (сервитутов и зон с особыми условиями использования земельного участка). В период монополии государственной собственности на землю граница участка имела техническое значение. Корректировка границы производилась в административном порядке. Граница земельного участка в современный период понимается законодателем как разделительная линия между участками, т. е. технический подход к понятию сохраняется. Только степень подробности описания местоположения такой линии определяет собственник. В условиях включения земельных участков в гражданский оборот граница приобретает правовое значение. Правовыми последствиями действий по определению и установлению границ земельного участка, а также зоны особого использования, расположенной на таком участке, являются изменение содержания прав и обязанностей субъектов права на участок, в том числе и права собственности. После установления на местности границ земель населенного пункта (в случае изменения границы населенного пункта), территориальной или иной зоны у правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости возникает обязанность использовать земельный участок в соответствии с установленными целевым назначением и видами разрешенного использования. После установления на местности границы земельного участка и передачи межевых знаков таких границ под наблюдение за сохранностью правообладателю земельного участка у такого правообладателя возникают обязанности по обеспечению сохранности межевых знаков, предусмотренные ст. 42 ЗК РФ. В связи с изложенным следует отметить, что правоотношения по установлению границ земельных участков являются основаниями для возникновения, изменения и прекращения земельных правоотношений по землепользованию, а также земельных имущественных правоотношений. Это связано с правовыми последствиями от установления границ земель определенной категории, зон и земельных участков. В современных условиях правоотношения по установлению на местности границ земельных участков являются основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по планированию в сфере использования земель. Это проявляется в том, что правоотношения по определению на местности границ земельных участков обеспечивают условия для реализации полномочий по управлению земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности. В результате проведения действий по определению и установлению границ на местности земельный участок получает уникальную характеристику - границы. Кроме того, правоотношения по планированию в сфере использования земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, возникают после определения на местности границ населенного пункта, территория которого в рамках управления использованием земель данной категории делится на территориальные, функциональные зоны, зоны с особыми условиями использования. Кроме того, можно выделить связь правоотношений по установлению границ земельного участка с реализацией правомочий собственниками земельных участков и других объектов недвижимости. Эта связь проявляется в том, что при разделе земельного участка на два и более по решению собственника землеустроительные действия по разделу завершаются внесением специально уполномоченным органом результатов проведенных действий топографо-геодезической организацией (в будущем кадастровым инженером) в государственный кадастр недвижимости. Таким образом, особенностями правоотношений по установлению границ земельного участка в настоящее время являются: а) обязательное участие в таких правоотношениях специально уполномоченного органа и б) связь таких правоотношений с реализацией правомочий собственника (при разграничении государственной собственности и при распоряжении собственником земельным участком путем раздела). Установление на местности границ населенных пунктов, различных зон является условием для реализации различных правоотношений (землепользования, в том числе и собственности, планирования в сфере использования земель, земельно-кадастровых правоотношений). После установления на местности границ земель населенных пунктов, различных видов зон возникают определенные правовые последствия. Органы публичной власти могут реализовывать свои полномочия по планированию в сфере использования и охраны земель, по управлению и распоряжению земельными участками. Правообладатели земельных участков, расположенных в границах указанных объектов, могут реализовывать свои права и обязанности. Действия по установлению на местности границ являются необходимым условием для возникновения как земельных, так и гражданских, административных правоотношений. Особенностями отношений по установлению на местности границ земельных участков (межеванию) являются: 1) неоднородность субъектов правоотношений. (Субъектами являются лица, как связанные, так и не связанные договорными отношениями (правообладатели соседних земельных участков и других объектов недвижимости). Кроме того, лица, привлекаемые к процедуре согласования границ, не связанные договорными отношениями с кадастровым инженером, могут потребовать изменить содержание договора подряда на проведение кадастровых работ, в части установления границ на местности, если договором такие работы заказчиком не предусмотрены); 2) реализация прав и обязанностей субъектами отношений обеспечивает условия для возникновения, прекращения или изменения других видов регулятивных и правоохранительных земельных, земельных имущественных правоотношений (установленные на местности границы закрепляются межевыми знаками, сохранность которых является обязанностью правообладателя земельного участка); 3) межевой план обеспечивает индивидуализацию земельного участка как объекта учета и права, а также условия для реализации земельных прав и обязанностей правообладателями земельных участков и других видов недвижимости и функции по контролю специально уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления за исполнением таких земельных обязанностей. Таким образом, правоотношения по установлению границ на местности (межеванию) земельных участков как вид земельно-кадастровых правоотношений обеспечивают условия для реализации земельных имущественных правоотношений, а также правоотношений по осуществлению государственного земельного контроля и по привлечению к ответственности за нарушения земельного законодательства. С введением в 1992 г. платности землепользования возникла необходимость оформления документов о правах на земельные участки как документа-основания для взимания земельных платежей. В связи с тем что большинство правообладателей земельных участков не имели документов о правах на фактически используемые земельные участки, в земельном и градостроительном законодательстве использовался термин "фактическое землепользование". В п. 4 ст. 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации <6> фактическое землепользование учитывается при определении размера земельного участка в границах застроенных территорий городских или сельских поселений. В п. 7 ст. 36 ЗК РФ также предусмотрено, что при определении границ и размера земельного участка учитывается фактически используемая площадь участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. В п. 9 ст. 38 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" при уточнении границ земельного участка учитывается фактическое землепользование. При этом легального определения понятия "фактическое землепользование" законодательство не содержало. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ <7> сделал первый шаг по пути определения данного понятия, предусмотрев, что 15 лет давности существования на местности границы и наличие природных объектов или объектов искусственного происхождения, относительно которых границы закреплены, позволят признать их существующими, т. е. фактическими, при уточнении границ земельного участка. Таким образом, законодатель впервые закрепил в качестве достаточного основания для публичного признания границы земельного участка давность существования на местности границы земельного участка. Только давности существования на местности границы недостаточно, граница земельного участка должна быть закреплена с использованием определенных ориентиров природного или искусственного происхождения. Под публичностью признания границы в данном случае понимается возможность включения специально уполномоченным органом (Роснедвижимостью) сведений о границе земельного участка в кадастр недвижимости. При этом законодатель оставил открытым вопрос, кто ранее имел право и имеет право на дату установления границ земельного участка "закрепить" существовавшие 15 лет границы земельного участка и подтвердить факт их существования в течение такого длительного времени. Вероятно, этот срок связан со сроком давности. Ведение государственного земельного кадастра, в котором содержались сведения о границах земельного участка, начато после принятия специального закона о земельном кадастре с 2000 г. <8>, в некоторых субъектах Российской Федерации, например в г. Санкт-Петербурге, сведения о границах земельных участков включались в реестры с 1996 г. С какого времени начинается отсчет 15 лет как срока для применения п. 9 ст. 38 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", в редакции Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ? Скорее всего, это должна быть дата начала ведения государственного земельного кадастра, т. е. с 1 января 2000 г. Данная норма в первую очередь будет применяться при уточнении границ фактически используемого земельного участка и при разграничении государственной собственности на землю. -------------------------------- <6> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). <7> См.: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений" // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597. <8> См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

Фактическим землепользователем в настоящее время считается лицо, не имеющее документа о правах на земельный участок. Однако у лица, самовольно захватившего земельный участок, также не имеется документа о правах на него. Из этого не следует, что любое лицо, не имеющее документов о правах на земельный участок, может рассматриваться как фактически использующее земельный участок. "Фактическое землепользование" предполагало наличие законных оснований для использования земельного участка. Законность использования земельного участка может быть только при наличии документа - основания возникновения права на земельный участок, каковым являлся и является акт (решение) о предоставлении земельного участка, принятый специально уполномоченным органом в соответствии с требованиями законодательства. Кроме того, документами - основаниями возникновения права на использование земельного участка до законодательного закрепления принципа единства судьбы земельного участка и всех расположенных на нем объектов являлся документ о приобретении здания или сооружения, расположенного на земельном участке (ст. 35 ЗК РФ). Кроме того, документы о правах на земельные участки юридическим лицам и гражданам до начала земельной реформы выдавались не всегда по независящим от правообладателей причинам. По-нашему мнению, было бы логичным признавать фактическим землепользователем лицо, имеющее решение уполномоченного органа о предоставлении земельного участка или документ о приобретении здания или сооружения, расположенного на таком участке, т. е. использующее земельный участок на законных основаниях (имеется документ - основание возникновения права), но без надлежащим образом оформленных документов о таких правах по причинам, не зависящим от правообладателя земельного участка. Лицо может быть признано фактическим землепользователем, если имеются следующие условия: во-первых, законность предоставления земельного участка или возникновения права на использование такого участка; во-вторых, отсутствие документа о правах на земельный участок по независящим от правообладателя причинам. Анализ законодательства позволил сделать вывод, что фактические землепользователи должны иметь один из следующих документов: 1) решение о предоставлении земельного участка; 2) договор о приобретении недвижимого имущества, расположенного на данном земельном участке; 3) решение суда о признании права на использование земельного участка или права на недвижимое имущество, расположенное на таком земельном участке. Данный вывод основан, кроме того, на анализе практики г. Санкт-Петербурга по регулированию оформления документов о правах на фактически используемые земельные участки <9>. -------------------------------- <9> Данная проблема рассматривалась автором в статье: Фактическое землепользование: проблемы правового регулирования и практика оформления прав на земельные участки // Юридическая практика. Информационный бюллетень Центра права Юридического факультета СПбГУ. 2003. N 1. С. 144 - 166.

Название документа