Эколого-правовые вопросы дисциплины туристов

(Евсегнеева Т. В.) ("Экологическое право", 2011, N 1) Текст документа

ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ДИСЦИПЛИНЫ ТУРИСТОВ <*>

Т. В. ЕВСЕГНЕЕВА

Евсегнеева Т. В., старший преподаватель Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов.

В статье исследуются проблемы охраны окружающей среды при осуществлении туризма, в том числе в пределах особо охраняемых природных территорий.

Ключевые слова: туризм, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории.

The article studies the problems of protection of environment in effectuating of tourism including within the limits of specially protected natural territories.

Key words: tourism, protection of environment, specially protected territories.

Опыт показывает, что, когда речь идет об использовании специально организованных, а равно неорганизованных (официально не признанных) рекреационных территорий, их эксплуатацию нельзя пускать на самотек. Этого требуют два обстоятельства. Во-первых, в рядах туристов бывают лица с низкой культурой, которые своим поведением способны наносить ущерб как природе, так и другим рекреантам, а равно местным жителям. А во-вторых, возникает "ненамеренный" вред, наносимый природе туристами, в случае скопления большого количества или неправильного размещения рекреантов. Многие туристы появляются на природе как ее друзья. Известны случаи, когда они тушили пожары, начинавшиеся по вине беспечных людей. В свое время туристские клубы организовывали и нацеливали туристов на благоустройство мест массового отдыха, на посадку деревьев и на уход за ними. В Ставропольском крае любители спелеологии составили описание ряда пещер; 55 описаний были приняты Географическим обществом на предмет объявления пещер памятниками природы. В Тернопольской области (Украина) на основе подобных описаний местные власти объявили памятниками природы 14 пещер. Некоторые туристские группы принимали на себя задания таких организаций, как Всероссийское общество охраны природы. Например, это касалось выявления изменений под влиянием человека гидрологического режима ряда рек Верхней Волги. В то же время плохо используется богатый информационный потенциал туристских групп, которые нередко замечают то, что ускользает от внимания властей, природохозяйственных организаций и надзорных органов. Но туризм - это не только благо. При массовом наплыве туристов происходит деградация прежде привлекательных по своей красоте мест. Так, уже в 1970-х годах посещение туристами Тебердинского заповедника на Кавказе достигло многих тысяч человек в год - намного больше, чем способна "выдержать" природа этого места и чем тот объем услуг, который готова предоставить администрация заповедника отдыхающим. Неизбежным следствием перегрузки является прокладка новых троп, вытаптывание травы, уничтожение подлеска. Повсеместно на подстилку для ночлега туристы рубят или ломают лапник. Даже аккуратные туристы приносят с собой из леса охапки цветов, среди которых бывают редкие и охраняемые виды. На месте костров происходит выжигание почвы. Для костра рубится любое сухое дерево - хотя бы оно давало приют гнездящимся птицам или норным животным. Разложенные костры нередко повреждают живые деревья. На растопку сдирается береста с живых берез. Многие туристы не ведают, что костровые площади нужно окаймлять минерализованной полосой, что нельзя разводить костры в хвойных молодняках, старых горельниках, на участках поврежденного леса и в местах с подсохшей травой. Плохо соблюдается правило об ограничении разжигания костров в пожароопасный период. Во многих случаях не выполняются Правила пожарной безопасности в лесах, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах" <1>, относительно всякого рода слетов и спортивных мероприятий, которые требуют предварительного их согласования с государственными органами лесной охраны. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. N 417 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах" // СЗ РФ. 2007. N 28. Ст. 3432.

Если плохо воспитанные туристы идут в лес с ружьем, то это нередко выливается в беспорядочную стрельбу по всему живому. Такие туристы разоряют муравейники, шумят, включают звуковую аппаратуру, которой не место на природе. Они плохо знают элементарные правила поведения в лесу, в степи, в горах, на воде, которые обеспечивают как безопасность самих туристов, так и охрану природы. Еще в детском возрасте будущие туристы воспитываются в том духе, что надо уничтожать все то, что неприятно для человека, - будь то гриб мухомор или змея. Взрослые не всегда пресекают "интерес" детей к муравейникам, который выражается в разрушении муравьиных построек (чтобы посмотреть, как будут себя вести потревоженные муравьи). Ни детям, ни взрослым не внушают, что без особой причины не следует уничтожать никакое творение природы. Но этим ущерб природе не ограничивается. Многим туристам и отдыхающим плохо знакомы правила поведения, обеспечивающие необходимый покой для обитателей лесов, болот, лугов. Беспокойство может выражаться в шуме, в раскрытии убежищ животных. Нередко происходит ненамеренное лишение животных обычного для них корма, создание препятствий при доступе к воде и другим необходимым для них местам. Если это происходит, то живая природа исчезает <2>. -------------------------------- <2> См.: Кравченко С. Н., Бондаренко В. Д. Общение с природой. Львов, 1984. С. 44 и след.

По расчетам лесных органов, "в палаточном лагере на площади 1 га можно за три месяца предоставить ночлег 10 тысячам туристов, почти не нарушая окружающей природы. В то же время группа неорганизованных туристов в состоянии захламить такую же площадь за одни сутки". О проблеме замусоренности территории, которую используют некультурные туристы, пишут многие авторы <3>. -------------------------------- <3> См.: Штюрмер Ю. А. Охрана природы и туризм. М., 1974; Ефремов Ю. К. Во имя вечной щедрости природы. М., 1961. С. 30.

В Республике Алтай, испытывающей наплыв самодеятельных туристов, отношение к "диким туристам" резко отрицательное. Правительство Республики прямо утверждает, что "дикий туризм наносит колоссальный ущерб природе" и даже "опасен для Республики" <4>. -------------------------------- <4> Российская газета. Спецвыпуск: Регион Республика Алтай. 2007. 19 июня. С. А-7.

Многим туристам плохо известна этика общения с местными жителями. Они не всегда уважают неприкосновенность полей и лугов, по которым пролегает их путь. До сих пор не создан Туристский кодекс, с помощью которого можно было бы учить (или доучивать) миллионы людей правильному поведению на природе и правильному обращению с нею. "Правовой зародыш" такого кодекса можно видеть в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" <5>. Но этот Закон во многом (если не всецело) имеет в виду "комфортный" (организованный) туризм, т. е. такой туризм, который обслуживается специальной или в основном работающей на него инфраструктурой: гостиницами, транспортом, пунктами питания, музеями и др. О таком туризме заботятся специализированные туристические фирмы. О самодеятельном же туризме и массовом самодеятельном отдыхе на природе этот документ не упоминает. Этот Федеральный закон надо рассматривать как знак внимания государства к проблеме туризма. Но целиком туризм он не регулирует. Он не снимает необходимость в Туристском кодексе. -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491.

Названный кодекс должен содержать права и обязанности не одних туристов, но и владельцев земельно-водных пространств, которыми пользуются туристы. Права и обязанности этих лиц не должны сводиться к лаконичному указанию о разрешении (или запрещении) прохода туристов по чужой земле, как это делает ст. 262 Гражданского кодекса Российской Федерации. Можно представить и такие отношения, как разрешение туристам останавливаться на отдых, разбивать бивак, осматривать окрестности, рыбачить. Не исключено предоставление туристам платных услуг (оборудование костровых площадок, подвоз к ним дров и питьевой воды), т. е. нечто вроде предпринимательской деятельности. В случае возникновения таких отношений следует требовать от организаторов туризма, чтобы они предупреждали туристов относительно угрожающих им опасностей (например, о недоброкачественности воды в источнике). Одновременно эти же лица должны извещать туристов об ограничениях и запретах, действующих в публичных интересах (например, если стоянка туристов располагается в водоохранной зоне или их маршрут пролегает по этой зоне). Правительство Российской Федерации утвердило Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи <6>. Правительство РФ проявило заботу о животном мире. Пункт 3 этих Требований запрещает, например, неконтролируемое выжигание (усохшей) растительности, неконтролируемое хранение и применение ядохимикатов, химических реагентов, горюче-смазочных материалов и других "опасных для объектов животного мира и среды их обитания" материалов, сырья и отходов производства. -------------------------------- <6> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. N 997 "Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи" // СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4290.

Понятно, что контроль за указанными действиями необходим для охраны бессловесных животных. Но не в меньшей степени он необходим и для безопасности туристов. Законодатель заботится, чтобы бесконтрольные хозяйственные меры не повредили животному миру, но тем более ему следует позаботиться, чтобы они не нанесли ущерб людям. Приведенные Требования не содержат механизма государственного надзора за соблюдением причастными физическими лицами и организациями установленных для них правил. Очевидно, этот пробел следует восполнить, когда речь пойдет о защите туристов. Нельзя упускать из виду, что в ряде случаев сама избыточная рекреационная нагрузка вредна для природы. От этого не застрахованы и особо охраняемые природные территории (ООПТ). В 2008 г. в национальном парке "Самарская Лука" на Волге для туристов был закрыт ряд маршрутов и участков, где была вытоптана ценная растительность. На этих участках потребовались меры по ее восстановлению. В США известен случай, когда Земельная комиссия штата Колорадо добилась, чтобы местные власти отменили свой план по созданию рекреационной зоны у озера Катамаунт. Предполагаемая зона отдыха известна богатством обитаемой там дичи, и наплыв отдыхающих, естественно, должен был ликвидировать этот оазис живой природы <7>. Таким образом, если чрезмерная рекреация грозит подрыву ресурсов и уничтожению красоты природы, то предпочтение отдается природе, а не рекреации. -------------------------------- <7> Bucknam D. L. Land use control in Colorado // Journal of soil and water conservation. 1979, 34, N 3. P. 27 - 31.

Туристская перегрузка нередко вызывается несогласованностью между мерами охраны природы и деятельностью транспортных организаций. В Москве популярными местами летнего отдыха считаются берега водохранилищ на канале Москва - Волга. Учитывая это, Московское речное пароходство старается организовать туда как можно больше рейсов, чтобы обслужить всех желающих. В результате под натиском тысяч людей гибнет привлекательная природа, да и сами эти люди не получают удовольствия от поездки "на природу". Отсутствует информация туристов относительно того, что их ждет на переполненных берегах, а также относительно того, какие другие привлекательные места доступны для туристов в других направлениях. Организации, занятые рекреационным обслуживанием, нередко пренебрегают маркировкой местности, которая должна помогать рассредоточению туристов "по интересам". Плохо сказывается на природе горнолыжный спорт. Металлические канты лыж легко режут кустарник, уродуют хвойные посадки, в оттепель повреждают почву под снегом. Примерно так же действуют на растительность и почву "внедорожники". Если они двигаются по заросшим дюнам, то эти дюны "оживают", превращаясь в песчаные барханы. Уродуют природу многие экстремальные виды спорта и спортивного туризма. В Москве на Воробьевых горах "велосипедисты-прыгуны" превратили в пустыри несколько гектаров лесных насаждений. Если даже не обращать внимания на тот высокий риск, который несут "экстремалы" в части сохранения собственной жизни и здоровья, то доставляемое им себе удовольствие обычно слишком дорого обходится всем другим любителям природы. Для повышения культуры туристов (как и других категорий отдыхающих) есть четыре проверенных пути. Во-первых, у всех мест отдыха должны быть их законные владельцы, заинтересованные в сохранности принадлежащих им природных красот, в их безопасности и незамусоренности. В пределах специальных (официально признанных) рекреационных зон у таких зон должна быть своя администрация. В стране не должно быть участков, тем более пространств, у которых не было бы официальных владельцев, за которые никто не отвечал бы конкретно. Во-вторых, общественные организации, в первую очередь туристские клубы, природоохранные и близкие к ним общества, должны воспитывать своих членов и примыкающих к ним лиц в духе бережного и "непотребительского" отношения к природным красотам и природным богатствам. Такое требование должно присутствовать в уставах профильных общественных организаций. Работникам Минюста России, занятым регистрацией юридических лиц, следовало бы поручить проверку того, имеется ли соответствующий пункт в тех уставах, которые предъявляют им для регистрации профильные организации. В-третьих, всякое профессиональное образование и обучение должны включать в себя (дифференцированные) наставления по охране природы. Эту задачу следовало бы возложить как на Министерство науки и образования Российской Федерации, так и на другие ведомства, имеющие свои или курирующие частные образовательные учреждения. В-четвертых, уважение к природе и к ее красотам надо воспитывать в детских учреждениях - от детских садов до школ. Последняя задача тесно связана с надлежащим обучением тех, кто ежедневно контактирует с детьми и школьниками, т. е. учителей и воспитателей. На необходимость внедрения специальных программ обучения детей и взрослых по линии охраны природы давно указывают специалисты-природоведы. Ценный опыт природоохранного образования и воспитания детей и взрослых был накоплен в Ленинградской области <8>. -------------------------------- <8> См.: Радыгина Г. В., Иванов А. Н. Пути формирования экологического сознания. Л., 1986.

Природоохранное воспитание детей может внедряться по инициативе детских учреждений. Точно так же включение дифференцированных предписаний об охране природы в программы общего и профессионального обучения может происходить по почину обучающих преподавателей. Но будучи предоставленным сам себе, этот процесс будет длиться достаточно долго. Чтобы его ускорить, требуются меры государственного руководства. Однако и государственное руководство нуждается в профессиональной поддержке. Здесь нельзя обойтись без опыта и знаний, которые накоплены в природоохранных, туристских и близких к ним организациях. Ведь именно этим организациям лучше всего известны недостатки воспитания людей, когда те оказываются наедине с природой. Именно они должны информировать общество об этих недостатках. Если говорить об отраслях права, то все указанные меры должны получить поддержку прежде всего со стороны земельного, водного, лесного, природоохранного законодательства. Но для этих отраслей права регулирование туризма будет все-таки побочным предметом. Поэтому вряд ли можно обойтись без создания особой отрасли законодательства о туризме, систематизированного в форме Туристского кодекса Российской Федерации.

Особо охраняемые природные территории и акватории

Красота природы не существует сама по себе. Чтобы она проявила себя, необходим ее "восприниматель" и ценитель, в качестве которого выступает человек. Нужно ли человеку "общение с природой" для полноценного ощущения жизни? Ответ на этот вопрос утвердительный. Выезд на природу горожанина нельзя считать его прихотью. Современный горожанин получает меньше солнечной радиации, чем его сельский сосед, зато он чаще испытывает дождь и туман, не говоря уже о загазованности и задымленности городской атмосферы. Монотонная жизнь - не только в городе, но и в сельской местности - также нуждается в "разрядке", поэтому многие люди чувствуют потребность хотя бы в эпизодической смене впечатлений, в новых эмоциях, которые обычно достигаются при общении с природой. Особенно сильные впечатления человек получает в случае общения с живописными или грандиозными объектами природы. Привлекать посетителей для любования выдающимися красотами природы призваны национальные парки. Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП) рекомендует, чтобы национальные парки вдобавок создавались на территориях, где "одна или несколько экосистем не изменены существенно", где имеются виды животных и растений, геоморфологические объекты и местообитания, имеющие большое научное, просветительское и рекреационное значение. Вместе с тем МСОП учитывает, что окружающее население далеко не всегда будет довольно созданием нового парка. Поэтому он советует идти с ним на компромиссы или даже воздерживаться от создания парка там, где население бедное и где ограничение хозяйственной деятельности в пределах национального парка может сделать его еще беднее <9>. -------------------------------- <9> См.: Временные указания о составе, порядке разработки, согласования и утверждения предпроектной и проектной документации на национальные природные парки системы Рослесхоза. Методика изысканий. Одобрены Рослесхозом 14 июля 1993 г. // Документ официально опубликован не был.

Название документа