Развитие представлений об обеспечении целевого использования земель сельскохозяйственного назначения в российском законодательстве

РАЗВИТИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ЦЕЛЕВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ <*>

Е. В. ПАНТИН

Пантин Евгений Вадимович, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Целевое использование земель - это основополагающий принцип отечественного земельного права, сформировавшийся в советский период развития нашего государства. Данный принцип незнаком зарубежным правопорядкам, что дает основания многим специалистам высказываться о необходимости его отмены и перехода к европейской системе регулирования порядка использования земель. Несмотря на это, в настоящее время он продолжает определять направления развития земельной реформы. Возникновение и становление этого принципа было обусловлено особенностями исторического развития земельных отношений в России. В предлагаемой статье автор анализирует истоки формирования правовых норм о целевом использовании земель, влияние социально-экономического развития государства на их содержание, а также доказывает необходимость и историческую обусловленность существования принципа целевого использования в современном российском праве.

Ключевые слова: категория земель, целевое использование, целевое назначение, земли сельскохозяйственного назначения.

The permitted use of land is a fundamental principle of the domestic land law, which has formed in the Soviet period of our state development. This principle is not familiar to the foreign law orders, that is why many experts speak about the necessity of its abolition, and transition to the European system of land regulation. Despite this, at present, the principle continues to guide the development of the land reform. The emergence and establishment of this principle was defined by the particularities of the historical development of land relations in Russia. In this article the author examines the origins of formation of the legal rules on the permitted use of land, and the impact of the social-economic state development on their maintenance. The author also proves the necessity and the historical dependence of the existence of the permitted use principle in the current russian law.

Key words: category of lands, purpose use, purpose assignment, lands of agricultural assignment.

Земли сельскохозяйственного назначения составляют самостоятельную категорию земель Российской Федерации, приоритетное значение которой обусловлено их социально-экономической значимостью. Для того чтобы уяснить правовую природу современного правового механизма обеспечения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, необходимо проследить его генезис и исторические особенности формирования. На протяжении достаточно длительного периода времени (примерно IX - XV вв.) земледелие не было основным видом деятельности славян. Это объяснялось климатическими условиями, в силу которых цикл сельскохозяйственных работ составлял пять - пять с половиной месяцев в году, тогда как в Западной и Центральной Европе этот цикл занимал девять - десять месяцев <1>. -------------------------------- <1> Мельников В. И. История земельных отношений в России (IX - XII вв.): Курс лекций. Ч. 1. Нижний Новгород, 1998. С. 11.

Немногочисленные земледельцы не испытывали недостатка в пахотной земле. Истощившиеся после обработки участки часто забрасывались. Неуклонное расширение посевных площадей продолжалось на протяжении всей истории России. Так, с 1809 по 1887 г. посевные площади выросли на 60% (с 80 до 128 млн. га) <2>. -------------------------------- <2> Там же.

Таким образом, наличие большого количества неосвоенной земли и вызванная природно-климатическими условиями сложность ее обработки уже на ранних стадиях развития земельных отношений заложили основы нерационального использования сельскохозяйственных земель. При этом освоение новых земель сопровождалось перемещением сельского населения, которое переходило с места на место в поисках лучших условий труда. Государственная власть была заинтересована в установлении стабильности земельно-имущественных отношений, в связи с чем обоснованным выглядит мнение А. П. Прохорова о том, что именно не ограниченная государством конкуренция помещиков за рабочие руки приводила к запустению земель неудачливых хозяев <3>. Таким образом, процесс закрепощения крестьян можно рассматривать как одну из первых попыток обеспечить постоянное использование по назначению уже вовлеченных в сельскохозяйственный оборот земель. -------------------------------- <3> Прохоров А. П. Русская модель управления. М.: Эксмо, 2007. С. 28.

Соборное уложение 1649 г., определившее основные элементы крестьянской крепостной зависимости, сформировало достаточно стабильную систему земельных отношений. Сущность этой системы заключалась в запрете свободного передвижения крестьян и в установлении натуральных повинностей, взимаемых с лиц, обрабатывавших землю. Такой подход к регулированию общественных отношений в сфере сельского хозяйства гарантировал использование сельскохозяйственных земель по назначению. Новый этап развития законодательства о правовом обеспечении целевого использования земель сельскохозяйственного назначения связан с отменой крепостного права. В результате осуществления крестьянской реформы 1861 г. в России сложились три основные категории земель: частновладельческие, надельные и земли различных государственных и общественных организаций и учреждений. Характеризуя особенности надельных земель, О. А. Хауке подчеркивал, что надельные земли, отведенные крестьянам для обеспечения их быта, не могут быть приравнены к обыкновенной частной собственности и служить предметом свободного оборота, а подлежат ограничениям. Указанные ограничения получили наиболее полное выражение в Законе 14 декабря 1893 г. Поводом к изданию Закона послужили обнаружившиеся в конце 70-х годов XIX в. случаи отчуждения подворных надельных участков, а также продажи земли целыми общинами, повлекшие за собой разорение крестьян. Нормы этого Закона устанавливали следующие правила: а) продажа надельных земель общиной производилась лишь с разрешения специальных органов; б) отчуждение подворных участков разрешалось только лицам сельского состояния; в) запрещался залог надельных земель; г) надельные земли ограждались от обращения на них частных взысканий по судебным решениям. Имея целью защитить крестьян от обезземеливания, указанные нормы обеспечивали и сохранение основного целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения. По мнению членов Государственного совета, "основной ущерб надельным землям причиняется в результате скупки этой земли не принадлежащими к сельскому сословию лицами, интересы которых не совпадают с интересами общества и которые имеют целью хищническую наживу за счет общества" <4>. -------------------------------- <4> Хауке О. А. Крестьянское земельное право. Подробное систематическое пособие к изучению действующего законодательства и практики по вопросам крестьянского землевладения. М.: Типо-лит. В. Рихтера, 1914. С. 242.

В такой ситуации принадлежность лица, приобретавшего сельскохозяйственный земельный участок, к той или иной общине, в достаточной степени гарантировала надлежащую обработку земли. Указанным Законом была введена и особая процедура изменения характера использования надельного земельного участка, что можно рассматривать как прообраз процедуры изменения категории земельного участка. В этот же период были заложены и основы экономического механизма регулирования, обеспечивающего целевое использование сельскохозяйственных земель. В частности, в случае принудительного отчуждения надельных земель по общему правилу вырученные от продажи денежные средства могли быть потрачены либо на приобретение правительственных ценных бумаг, либо подлежали внесению на депозит государственного банка. Однако не только неконтролируемое распоряжение земельными участками могло привести к снижению ее плодородия и утрате свойств, необходимых для производства сельскохозяйственной продукции. Обеспечение целевого использования надельных земель требовало и обработки земельного участка в соответствии с требованиями агротехники. Центральная власть делегировала соответствующие полномочия непосредственно сельским обществам. Обосновывая такое решение, Сенат указал, что "в качестве собственника община непосредственно заинтересована в том, чтобы домохозяева не обесценивали землю хищнической эксплуатацией" <5>. -------------------------------- <5> Там же. С. 62 - 63.

Однако еще раз следует оговориться, что все вышеперечисленные публично-правовые инструменты не имели задачей обеспечить целевое использования земель сельскохозяйственного назначения, эта функция выполнялась ими по остаточному принципу. Правовой механизм по обеспечению целевого использования сельскохозяйственных земель стал формироваться одновременно с развитием рыночных отношений. Именно наличие частных собственников, имеющих возможность по своему усмотрению определять способ извлечения дохода из земельного участка, создало проблему нецелевого использования угодий. В целях предотвращения истощения и деградации сельскохозяйственных земель правоведами были разработаны методические рекомендации по составлению договоров аренды. В одной из таких брошюр, в частности, говорилось, что "при предоставлении арендатору полной свободы пользования землей и при естественном с его стороны стремлении извлечь из чужой собственности возможно большую для себя выгоду нетрудно понять, что ему не будет никакого основания сообразоваться с вышеуказанными требованиями" <6>. -------------------------------- <6> Притц Н. И. Аренда земельных имуществ. Харьков, 1874. С. 112.

Кроме того, на рубеже XX в. возникло внутрихозяйственное землеустройство, которое явилось важным средством обеспечения рационального и целевого использования земли сельскохозяйственного назначения. В его содержание входили разбивка всей территории хозяйства на отдельные хозяйственные единицы, размещение хозяйственных центров, размещение севооборотов и нарезка полей. Таким образом, за несколько десятилетий аграрной реформы 1861 г. сформировались отдельные, преимущественно частноправовые элементы механизма, обеспечивающего использование сельскохозяйственных земель по целевому назначению. Однако развитие этого механизма прекратилось после коренных политических преобразований, произошедших в октябре 1917 г. Первые шаги в части регулирования сельскохозяйственного землепользования были сделаны в сторону расширения площадей сельскохозяйственных угодий. В частности, одной из задач центральной власти было объявлено обращение лесных площадей в земельный фонд для увеличения земель сельскохозяйственного назначения (из Декрета ВЦИК "О лесах" от 27 мая 1918 г.). Понимание неэффективности для экономики такого подхода пришло достаточно быстро, и уже в Земельном кодексе РСФСР 1922 г. были заложены основы нового правового механизма по обеспечению целевого использования земель сельскохозяйственного назначения. Такие земли были выделены в отдельную категорию. Кроме того, в ст. 7 было сказано, что землепользователи, ведущие сельское хозяйство, несут обязанности в отношении правильного использования предоставленных им земель. Неиспользование земли для хозяйственных надобностей землепользователями без уважительных причин в течение не менее трех лет подряд являлось основанием для прекращения прав на землю (ст. 20). Аналогичная санкция была введена и за ведение хозяйства хищническими, истощающими землю способами. Арендодателям в императивном порядке предписывалось включать в договоры аренды условия о мероприятиях по улучшению земли, которые арендатор обязан осуществить за время действия договора, а также санкции за нарушение соответствующих обязательств. Заложенный механизм, несмотря на размытость и непроработанность процедур, показал свою эффективность. Однако переориентирование сельского хозяйства на коллективные формы производства внесло коррективы в вырабатываемый механизм. Жесткое административное закрепление земель за колхозами и переход на плановую основу ведения хозяйства привело к тому, что свобода в выборе форм использования земельных участков была практически устранена, и вопрос обеспечения целевого использования земель уступил место проблеме ее рационального использования. Основным механизмом решения этой задачи стало внутрихозяйственное землеустройство. Так, в соответствии с Постановлением Совета труда и обороны от 5 июня 1929 г. "Об организации машинно-тракторных станций" обязательным было проведение углубленного землеустройства всей зоны деятельности МТС. Такой подход защищал сельскохозяйственные угодья от произвольного размещения вспомогательных производств и способствовал наиболее рациональному использованию земель сельскохозяйственного назначения. Однако, как отмечают исследователи, все в большей степени землеустройство стало приобретать характер не столько правового, сколько социально-экономического мероприятия, что в значительной степени снижало его значение как механизма защиты сельскохозяйственных земель. В конце 30-х годов стала проводиться работа по массовому упорядочению территории сел и строительству новых населенных пунктов. Следствием этой работы явилось необоснованное завладение сельскохозяйственными угодьями. Для усиления охраны землепользования сельскохозяйственных предприятий от нерациональных изъятий Наркомзем СССР издал циркулярное письмо от 25 марта 1940 г. "О порядке подготовки и рассмотрения вопросов об изъятии земли колхозов и совхозов для государственных и общественных нужд". В указанном документе жестко регламентировался порядок изъятия земли у колхозов, что позволило предотвратить массовый перевод ценных сельскохозяйственных земель в земли населенных пунктов. Кризис сельскохозяйственного производства, разразившийся в послевоенные годы, в очередной раз привел к попытке решить проблему за счет расширения площадей сельскохозяйственных угодий. Начавшееся в 50-х годах освоение целинных земель имело своим негативным результатом изменение структуры уже освоенных сельскохозяйственных угодий. Так, по данным земельных балансов, с 1954 - 1961 гг. в Российской Федерации было переведено в другие виды угодий 1946 тыс. га пашни, в некоторых областях эта величина достигала 15% всей площади пашни. Из сельскохозяйственного использования по разным причинам выбыло около 7 млн. га сельхозугодий <7>. -------------------------------- <7> История земельных отношений и землеустройства. М.: КОЛОС, 2000. С. 259.

В целях устранения допущенного выбытия из оборота заброшенных в период целинного освоения сельскохозяйственных угодий в шестидесятых годах особое внимание земельное законодательство уделяет рациональному использованию земель и повышению плодородия почв, проведению мелиорации земель, защите почв от водной и ветровой эрозии. Принятые в 1968 г. Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик установили достаточно строгий правовой режим использования земель сельскохозяйственного назначения. Пользование земельными участками в тех целях, для которых они им предоставлены, было закреплено в качестве права и обязанности землепользователя. Срок неиспользования земельных участков, который давал основание для прекращения права землепользования, был сокращен с трех лет до двух. Кроме того, было запрещено уменьшение площадей высокопродуктивных угодий, в том числе и перевод их в менее продуктивные угодья. Также был установлен широкий перечень обязанностей землепользователей по использованию земель сельскохозяйственного назначения. Однако указанные меры оказались недостаточными. В 1969 - 1970 гг. для несельскохозяйственных нужд было изъято у различных сельскохозяйственных организаций 756 тыс. га сельскохозяйственных угодий. В качестве одного из барьеров для противодействия этому негативному явлению возникло новое направление в теории и практике землеустройства - разработка экономического механизма охраны сельскохозяйственных земель. Суть этого механизма сводилась к определению норм компенсации потерь сельскохозяйственного производства, вызванных изъятием сельскохозяйственных угодий, а также порядка использования компенсационных платежей для введения в использование новых или повышения продуктивности оставшихся сельскохозяйственных угодий. Советом Министров СССР в августе 1974 г. было принято специальное Постановление "О возмещении убытков землепользователей и потерь сельскохозяйственного производства при отводе земель для государственных или общественных нужд". В таком виде правовая регламентация обеспечения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения просуществовала вплоть до 90-х годов XX в. Вместе с тем произошедшие кардинальные перемены в политическом, экономическом и правовом устройстве государства, а также формирование свободного рынка земли потребовали значительной модернизации этого механизма, который и был закреплен в Земельном кодексе РФ 2001 г.

Название документа