Публичные субъекты административно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в Азербайджанской Республике

ПУБЛИЧНЫЕ СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В АЗЕРБАЙДЖАНСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

А. М. ВОЛКОВ, В. Б. ИБРАГИМОВ, Е. А. ЛЮТЯГИНА

Волков Александр Михайлович, заслуженный работник высшей школы РФ, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, кандидат технических наук.

Ибрагимов Вагиф Багирович, заведующий отделом Института геологии НАН Азербайджана, кандидат технических наук.

Лютягина Елена Александровна, магистрант кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.

В статье проведен анализ административного законодательства Азербайджанской Республики в области природопользования и охраны окружающей среды (положения о публичных субъектах) с целью совершенствования административного законодательства России.

Ключевые слова: совершенствование законодательства, публичные субъекты, административные правонарушения, административная ответственность, государственный контроль, природопользование, охрана окружающей среды.

Public subjects of is administrative-legal regulation of use of natural resources and preservation of the environment in the Azerbaijan Republic A. M. Volkov, V. B. Ibragimov, E. A. Lyutyagina

In article the analysis of the administrative legislation of the Azerbaijan Republic in the field of use of natural resources and environmental protection (position about public subjects) for the purpose of perfection of the administrative legislation of Russia.

Key words: legislation perfection, public subjects, administrative offences; administrative responsibility; conflicts; state control; use of natural resources; environment defense.

Осуществляя свои функции, государство выступает как особый и весьма сложный социальный механизм, действующий в допустимых организационных формах и опирающийся на определенные методы осуществления власти. Как сложная социальная система государство для реализации своих задач и функций должно опираться на определенный управленческий аппарат, способный к тому же принуждать к исполнению принимаемых государственных решений. Государству необходим особо организованный и структурированный аппарат публичной власти. Он состоит из различных государственных органов, учреждений, которые взаимодействуют между собой и в совокупности представляют целостный, слаженно функционирующий механизм. Причем, как правило, это целостная, иерархически построенная система государственных органов, учреждений и служб <1>. -------------------------------- <1> См.: Волков А. М. Федеральные органы исполнительной власти как субъекты административного регулирования недропользования // Изв. вузов. Геология и разведка. 2009. N 2. С. 67.

Орган государства - особый вид организации, участвующей в пределах своей компетенции в осуществлении функций государства и наделенной для этого соответствующими властными полномочиями. Роль и место каждого органа в механизме государства непосредственно связаны с правовым статусом этого органа, закрепленного в нормативных правовых актах, с важностью и характером функций государства, в осуществлении которых данный орган участвует. Д. Н. Бахрах определяет государственный орган как организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом <2>. -------------------------------- <2> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. 3-е изд., исправ. и доп. М.: Эксмо, 2007. С. 528.

Орган исполнительной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества <3>. Исполнительные органы - разновидность юридических лиц публичного права <4>. Эти органы обладают некоторыми особенностями: создаются вышестоящими государственными органами и являются публично-правовыми образованиями, имеют своей целью осуществление властных полномочий. Исполнительные органы обязаны осуществлять свои права в публичных интересах. Они не имеют и не утверждают своих уставов, не подлежат государственной регистрации и имеют в штате государственных служащих. -------------------------------- <3> См.: Административное право: Учебник. 2-е изд-е, перераб. и доп. / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. С. 703. <4> См.: Волков А. М., Волков А. А. Юридические лица публичного права в Концепции развития законодательства о юридических лицах // Вестник РУДН. Серия "Юридические науки". 2010. N 1. С. 31 - 39.

Органы, осуществляющие государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды в Азербайджанской Республике, в зависимости от круга их полномочий можно разделить на органы общей компетенции и особо уполномоченные органы. Органы общей компетенции занимаются комплексным регулированием вопросов охраны окружающей природной среды и природопользования. К органам общей компетенции в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды относятся Милли Меджлис Азербайджанской Республики, Президент Азербайджанской Республики, Кабинет Министров АР. Милли Меджлис, являющийся в соответствии с Конституцией АР верховным законодательным органом страны, принимает законы, регулирующие правовой режим отдельных видов природных богатств, основные принципы их использования, а также направления охраны окружающей природной среды в целом, определяет общие правила по использованию отдельных видов природных богатств, а также круг пользователей. Президент Азербайджанской Республики как глава исполнительной власти осуществляет государственное управление в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды. К основным из них относятся: разработка экологической политики государства и контроль над ее исполнением; организация органов, осуществляющих управление в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды и определение круга их полномочий <5>; принятие национальных программ по природопользованию и охране окружающей природной среды и контроль над их осуществлением <6>; организация международного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды и контроль над его осуществлением; издание указов и распоряжений с целью регулирования других вопросов по природопользованию и охране окружающей природной среды <7>. -------------------------------- <5> Указом Президента АР от 23 мая 2001 г. N 485 создано Министерство экологии и природных ресурсов, Указом Президента АР от 18 сентября 2001 г. N 583 утверждено Положение о Министерстве экологии и природных ресурсов Азербайджанской Республики. <6> Распоряжением Президента АР от 18 февраля 2003 г. N 1152 утверждены Национальная программа "По экологически устойчивому социально-экономическому развитию в Азербайджанской Республике" и Национальная программа "По восстановлению и увеличению лесов в Азербайджанской Республике". <7> Указом Президента Азербайджанской Республики от 4 июля 2001 г. N 531 утверждены Общие положения о государственных природных и биосферных заповедниках Азербайджанской Республики и Общие положения о национальных парках Азербайджанской Республики.

С целью организации осуществления исполнительных полномочий Президент Азербайджанской Республики создает Кабинет Министров, который является высшим исполнительным органом Президента АР, подчиняется и подотчетен ему. В состав Кабинета Министров входят Премьер-министр, его заместители и другие руководители центральных исполнительных органов власти. На основании ч. 2 ст. 114 Конституции АР Кабинет Министров АР является высшим исполнительным органом Президента АР <8>. Его полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды следующие: осуществление экологической политики государства; координирование деятельности министерств, управлений, предприятий и организаций в сфере охраны окружающей природной среды; установление правил ведения учета, организации и осуществления мониторинга, а также составления кадастра отдельных видов природных богатств <9>; принятие нормативных актов, определяющих экологические нормативы выброса загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимиты использования природных ресурсов и размещения выбросов <10>; принятие нормативных актов, определяющих размер и порядок приема оплаты за использование природных ресурсов, размещение отходов и другие виды вредного воздействия; принятие нормативно-правовых актов, определяющих правовой режим особо охраняемых природных территорий и природных объектов; обеспечение населения важной экологической информацией; осуществление других возложенных на него обязанностей в сфере охраны окружающей природной среды. -------------------------------- <8> См.: Конституция Азербайджанской Республики // URL: http:// arcMve. president. az/ browse. php? sec_id= 52&lang=ru. <9> Решением Кабинета Министров Азербайджанской Республики от 7 июня 1999 г. N 94 утверждены Положение о правилах ведения государственного земельного кадастра, Правила ведения технического учета земель, Правила ведения земельно-кадастровых документов, Положение о создании, использовании и охране государственного фонда земельного кадастра, Положение о правилах ведения мониторинга земель и Положение о правилах ведения землеустроительных работ // Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 1999. N 6. Ст. 373. <10> Решением Кабинета Министров Азербайджанской Республики от 13 мая 2003 г. N 59 утверждены гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха и Порядок определения допустимого уровня физического воздействия на него.

Деятельность местных органов самоуправления также имеет особое значение в регулировании природопользования и охраны окружающей природной среды. Несмотря на то что эти органы не входят в систему государственных органов, как и в России, они осуществляют первичное управление на соответствующих территориях. В Азербайджане функции местного самоуправления осуществляют муниципалитеты (ст. 1 Закона о муниципалитетах <11>). В их полномочия в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов входит: определение основных направлений охраны окружающей среды территории, разработка местных экологических программ (ст. 6 Закона о муниципалитетах); владение, пользование природными богатствами и природными объектами, являющимися собственностью муниципалитетов, а также выдача распоряжений относительно их (ст. 8 Земельного кодекса АР); организация и осуществление контроля и мониторинга, связанного с охраной окружающей природной среды, в пределах территории и в рамках своих полномочий; осуществление мероприятий для защиты населения в чрезвычайных условиях, вызывающих угрозу для здоровья и жизни людей в результате загрязнения окружающей природной среды; координирование деятельности юридических и физических лиц в сфере охраны окружающей природной среды в рамках своих полномочий и др. -------------------------------- <11> См.: Закон Азербайджанской Республики от 2 июля 1999 г. N 698-IQ "О статусе муниципалитета" // Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 1999. N 7. Ст. 405.

Окружающая природная среда представляет собой единое целое, деятельность в сфере ее защиты должна носить скоординированный характер. Именно с этой целью в Азербайджанской Республике было создано Министерство экологии и природных ресурсов <12>. Однако своеобразие и различие природных ресурсов, а также разнообразие видов деятельности по охране окружающей природной среды вызвали необходимость выполнения определенных обязанностей в этой сфере также и другими органами: Министерством экономического развития АР (государственная политика в области управления и распоряжения государственным имуществом) <13>, Министерством сельского хозяйства (осуществление государственной политики в области мелиорации и водного хозяйства, эффективного использования земель) <14> и др. -------------------------------- <12> Министерство экологии и природных ресурсов Азербайджанской Республики // URL: http:// www. azerbaijan. az/ _StatePower/ _MimstersCabinet/ mimstersCabinet_02_r. html. <13> Министерство экономического развития Азербайджанской Республики // URL: http:// www. azerbaijan. az/ _StatePower/ _MinistersCabinet/ ministersCabinet_07_r. html. <14> Министерство сельского хозяйства Азербайджанской Республики // URL: http:// www. azerbaijan. az/ StatePower/ MinistersCabinet/ ministersCabinet_08_r. html.

По характеру выполняемых функций и обязанностей особо уполномоченные органы можно разделить на несколько групп: - орган, исполняющий межучастковые обязанности. В настоящее время в качестве такого органа выступает Министерство экологии и природных ресурсов; - органы, выполняющие обязанности по участковому управлению (Государственный комитет земли и картографии АР, Открытое акционерное общество мелиорации и водного хозяйства Азербайджана); - органы, выполняющие отдельные функции в сфере природопользования (Министерство здравоохранения Азербайджанской Республики, Министерство чрезвычайных ситуаций, Государственная пограничная служба, Министерство внутренних дел и др.). Система государственных органов, осуществляющих функции в сфере регулирования природопользования и охраны окружающей среды, непостоянна, происходит объединение отдельных органов или преобразование определенных структурных подразделений в самостоятельные органы. С другой стороны, в полномочиях госорганов также наличествуют нововведения, что сопровождается предоставлением полномочий экологического содержания новым органам. Министерство экологии и природных ресурсов АР как орган, выполняющий межучастковые обязанности в сфере регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды, имеет особый статус. Оно было создано на базе Государственного комитета экологии и контроля над природопользованием АР и Государственного комитета геологии и минеральных ресурсов АР <15>. Министерство функционирует в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента АР <16>. Основными обязанностями Министерства являются осуществление государственной политики: по изучению природных богатств, их использованию, восстановлению и охране, а также обеспечению экологической безопасности в этой сфере и сохранению биологического многообразия, в сфере рационального использования биологических богатств внутренних вод и вод, относящихся к принадлежащему Азербайджанской Республике сектору Каспийского моря (озера), их охраны и приумножения, в сфере геологического изучения, охраны недр земли и рационального использования минеральных сырьевых запасов. Осуществление государственного управления в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов с целью обеспечения права населения жить в здоровой экологической среде и государственного контроля в сфере соблюдения экологической безопасности в процессе использования природных ресурсов, полезных ископаемых, растительного покрова, флоры (в том числе леса), фауны (в том числе рыб), источников воды и энергии, а также в сфере восстановления и охраны земли с экологической точки зрения и охраны атмосферного воздуха также является задачей Министерства экологии и природных ресурсов. Его полномочия носят комплексный характер и осуществляются непосредственно и через свои местные органы, через подчиненные ему предприятия, организации и другие структуры. -------------------------------- <15> См.: Указ Президента Азербайджанской Республики от 23 мая 2001 г. N 485 // Газета "Азербайджан". 2001. N 116. 24 мая; URL: http:// www. azerbaijan. az/ StatePower/ MinistersCabinet/ ministersCabinet_02_r. html. <16> См.: Указ Президента Азербайджанской Республики от 18 сентября 2001 г. N 583 "Об утверждении Положения о Министерстве экологии и природных ресурсов Азербайджанской Республики" // Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 2001. N 9. Ст. 598.

Министерство экологии и природных ресурсов, осуществляя свои функции, выдает специальные лицензии; составляет и ведет единый государственный баланс запасов полезных ископаемых; проводит государственную экспертизу геологической информации об участках недр; предоставляет статус "горного отвода" с целью добычи полезных ископаемых, а также установки и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; подготавливает балансы водного хозяйства, а также перспективные схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов и ведет контроль над их осуществлением; определяет правила бурения эксплуатационных скважин для добычи воды, правила использования подземных вод и осуществляет соответствующий контроль; подготавливает и осуществляет мероприятия, направленные на удовлетворение потребностей экономики в природных богатствах, на обеспечение охраны и оздоровления окружающей среды, сохранение естественных полезных функций лесов; определяет условия приведения земель в пригодное для сельского, лесного, рыбного и др. хозяйств положение; осуществляет контроль над соблюдением экологического законодательства страны, а также нормативов, правил и стандартов в сфере охраны природной среды и рационального использования природных ресурсов; ведет контроль над требованиями охраны от загрязнения и засорения окружающей среды при добыче полезных ископаемых, проведении взрывных работ, при размещении терриконов, отходов, а также над требованиями комплексного использования природных ресурсов; осуществляет контроль над обеспечением рационального использования земельных и лесных ресурсов при проведении мелиорационного строительства, добыче полезных ископаемых, а также в ходе промышленной деятельности, связанной с изменением состояния природных объектов и формированием ландшафтов; осуществляет контроль над проведением мероприятий по охране земель со стороны землепользователей. Другая группа органов, осуществляющих государственное регулирование природопользования и охраны окружающей природной среды, связанное с определенными видами природных богатств: Государственный комитет земли и картографии Азербайджанской Республики и Открытое акционерное общество водного хозяйства. Государственный комитет земли и картографии АР создан Указом Президента АР <17>, является центральным органом исполнительной власти, формирующим и осуществляющим государственную политику в сфере землеустройства, государственного земельного кадастра, мониторинга земель, обеспечения их плодородия <18>. Он функционирует в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента АР от 6 сентября 2001 г. N 576 <19>. На него возложены также следующие обязанности: мониторинг земель, организация земельного рынка, регулирование земельных отношений; осуществление государственного контроля земель; ведение государственного земельного реестра. -------------------------------- <17> См.: Указ Президента АР от 18 апреля 2001 г. N 460 // Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 2001. N 4. Ст. 230. <18> Государственный комитет земли и картографии // URL: http:// www. azerbaijan. az/ portal/ StatePower/ Committee/ committeeConcern_r. html. <19> См.: Указ Президента Азербайджанской Республики от 6 сентября 2001 г. N 576 // Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 2001. N 9. Ст. 591.

Открытое акционерное общество мелиорации и водного хозяйства Азербайджана было создано на базе Государственного агентства по мелиорации и водному хозяйству при Министерстве сельского хозяйства АР Указом Президента АР от 23 февраля 2006 г. N 372 <20>. Основными целями Общества являются оказание государственных услуг в сфере мелиорации и водного хозяйства, осуществление водоснабжения земель, организация эксплуатации мелиорационных и ирригационных систем, находящихся в собственности государства, а также выполнение других работ, связанных с развитием данной области <21>. Оно, являясь аналогом Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы) в России <22>, выполняет ряд функций, связанных с использованием воды и охраной водных объектов: ведет государственный учет воды и государственный водный кадастр; ведет государственный реестр гидротехнических установок; согласовывает использование водных объектов для рыболовства; дает свое согласие на использование водных объектов для выброса сточных вод или ограничивает, останавливает, запрещает выброс сточных вод в водные объекты; дает согласие на использование земель, находящихся в зоне охраны воды, и осуществляет контроль над деятельностью на данной территории; определяет места для строительства предприятий, сооружений и других объектов, влияющих на состояние вод, согласовывает их строительные проекты, проводит государственную экспертизу этих проектов, согласовывает сдачу в эксплуатацию объектов и т. д. -------------------------------- <20> См.: Указ Президента Азербайджанской Республики от 23 февраля 2006 г. N 372 // Газета "Азербайджан". 2006. N 41. 24 фев. <21> См.: решение Кабинета Министров Азербайджанской Республики от 17 июня 2006 г. N 149 "Об утверждении Положения об Открытом акционерном обществе мелиорации и водного хозяйства" // Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 2006. N 6. Ст. 576. <22> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1461.

Третью группу органов, осуществляющих регулирование природопользования и охраны окружающей природной среды, составляют органы, осуществляющие лишь отдельные функции и полномочия экологического характера: Министерство здравоохранения, Министерство чрезвычайных ситуаций, Государственная пограничная служба, Министерство внутренних дел. Министерство здравоохранения осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический контроль (Республиканский центр гигиены и эпидемиологии) и обеспечивает предотвращение проникновения в страну инфекционных заболеваний и их распространение на территории страны и пр. <23>. -------------------------------- <23> См.: Указ Президента Азербайджанской Республики от 25 мая 2006 г. N 413 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Азербайджанской Республики".

МЧС является центральным органом исполнительной власти, разрабатывающим государственную политику и регулирование в сфере гражданской защиты, а также защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий и др. Основными обязанностями экологического характера Министерства являются: организация разработки главной схемы строительства (размещения) защитных сооружений от природных бедствий геологического и гидрогеологического характера; подготовка норм и правил строительства, по защите территорий, зданий и сооружений от природных бедствий, обеспечению их прочности и устойчивости; контроль над выполнением мероприятий по охране, связанных с использованием природных богатств страны; обеспечение радиационной безопасности населения и территорий и пр. Государственная пограничная служба АР в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Азербайджанской Республики от 12 декабря 2002 г. N 823 <24>, оказывает помощь соответствующим госорганам в охране природных и биологических богатств в приграничной полосе и пограничных водах. Министерство внутренних дел АР в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента АР от 30 июня 2001 г. N 518 <25>, является центральным исполнительным органом, осуществляющим полномочия в том числе и в области использования природных богатств и охраны окружающей среды. Они носят правоохранительный характер, так как природные богатства требуют в обязательном порядке защиты от общественно опасных посягательств. Министерство внутренних дел проводит следствие и расследования по экологическим преступлениям, предусмотренным в разделе 28 Уголовного кодекса АР. Осуществляя предварительное расследование этих преступлений, органы внутренних дел подготавливают рекомендации в направлении предотвращения криминальных экологических посягательств, разработки мероприятий по ликвидации причин и обстоятельств, вызывающих эти действия, а также оказывает необходимую помощь в этом направлении соответствующим органам. -------------------------------- <24> Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 2002. N 12. Ст. 718. <25> Сборник законодательства Азербайджанской Республики. 2001. N 6. Ст. 416.

Проведенный анализ показывает, что структура органов власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды в Азербайджанской Республике отличается от российской. Это отличие, с одной стороны, показывает, что вопросы природопользования отнесены в основном к ведению Министерства экологии и природных ресурсов АР, которое занимается как разработкой, так и реализацией государственной политики, одновременно оказывает государственные услуги, управляет имуществом и осуществляет контроль и надзор. Однако и другие органы власти принимают участие в природоохранных мероприятиях. Во-вторых, к публичным субъектам управления в соответствующей области относится и хозяйствующий субъект "Открытое акционерное общество мелиорации и водного хозяйства Азербайджанской Республики", не являющийся органом власти. Это не характерно для Российской Федерации, хотя участие таких публичных субъектов в регулировании природопользования возможно <26>. -------------------------------- <26> См.: Волков А. М. О госкорпорациях в недропользовании // Изв. вузов. Геология и разведка. 2009. N 1. С. 56 - 60.

Название документа