Экологический кодекс - обзор и оценка

ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОДЕКС - ОБЗОР И ОЦЕНКА <*>, <1>

Г. ВИНТЕР

Винтер Г., профессор кафедры государственного права и правовой социологии Университета Бремена, доктор юридических наук.

Перевод Вуколовой Т. В., юрисконсульта направления "Реформы в сфере недвижимости" Фонда "Институт экономики города", кандидата юридических наук.

Статья посвящена проблемам кодификации законодательства об охране окружающей среды ФРГ.

Ключевые слова: Экологический кодекс, кодификация, правотворчество.

The article is devoted to the problems of codification of legislation on protection of environment of the FRG.

Key words: Environmental Code, codification, law-making.

Статья оценивает проект Экологического кодекса в масштабе поставленной цели: "упрощение экологического права с сохранением существующего уровня охраны окружающей среды". Под аспектами упрощения необходимо установить адресные улучшения, общую концепцию "книги книг", которая представляется не слишком гибкой в сравнении с концепцией существования "нормативных правовых актов как спутников". Что же касается уровня охраны окружающей среды, вторая и третья части Кодекса показывают значительный прогресс в сравнении с первой и иными узкоспециальными книгами, проявляющими безнадежность экологической ситуации, требующей применения решительных мер. В целом же представляется целесообразным принятие второй и первой части Экологического кодекса как отдельных законов, а из первой части Экологического кодекса подготовить общий закон об охране окружающей среды, как того требует сложившаяся в настоящее время ситуация.

Обзор

Долгая история немецкого Экологического кодекса после двух больших заделов, так называемых профессорских проектов <2> и "экологического кодекса" <3>, породила третье большое творение, называемое законопроектом Министерства по охране окружающей среды, редакция которого была представлена 20 мая 2008 г., она содержит следующие положения. -------------------------------- <2> По поручению Министерства по охране окружающей среды было представлено два проекта Экологического кодекса. Первый проект был представлен в 1990 г. Общей частью. Второй проект 1994 г. Экологического кодекса состоял из его Особенной части. <3> Об истории проекта см.: Клопфер М. Значение Экологического кодекса с точки зрения правовой науки. Стенограмма заседания Министерства по охране окружающей среды от 16 февраля 2007 г. // Forum Umwelgesetzbuch, hrsg. v. UBA, 2007. C. 21.

Экологический кодекс в пяти книгах, включающих в себя: общие предписания и связанные с ним перспективы экологического права; водное хозяйство; охрана природы и ландшафтов; неионизированное излучение; торговля квотами на выброс в атмосферу углекислого газа. Кодекс содержит большую Общую часть, части о стратегической экологической экспертизе, законе о причинении вреда окружающей среде и законе о претензиях в области охраны окружающей среды. Первый Экологический кодекс предлагает к рассмотрению особое регулирование на базе федерального закона защиты от эмиссий, вводный закон, содержащий в себе изменение последствий о действующем секторном праве, переходные положения, правовое предписание, устанавливающее перечень проектов, подлежащих предварительной экологической экспертизе, иные предписания о поручениях, задачах и квалификации экологического эксперта. В остальных главах проекта Экологического кодекса содержатся положения: - о строениях, не требующих проведения предварительной экологической экспертизы; - об охране окружающей среды водосборов и транспортных магистралей; - об опасных веществах; - о защите продукции и ресурсов; - о вторичной переработке и о праве отходов; - о защите почв и остаточном экологическом ущербе. Проектом не предусмотрены главы по энергетическому праву, горному праву, сельскому хозяйству, защите климата в широком смысле, транспортному экологическому праву в широком смысле, генетическому праву и атомному праву. Не исключено, что они будут введены позднее.

Оценка

Озвученная цель запланированной кодификации - юридико-техническое улучшение права окружающей среды при соблюдении текущего уровня защиты <4>. Проект нацелен на использование моратория в ст. 125 "б" Основного Закона <5>, в которой установлено право земель принимать законодательство, отличное от федерального, и было приостановлено действие норм в таких сферах, как охрана окружающей среды и водное хозяйство до конца 2009 г., до конца 2008 г. не применялись процессуальные права по защите окружающей среды. -------------------------------- <4> Обоснование к законопроекту E-UGB-I, раздел 2. <5> Обоснование к законопроекту E-UGB-I, раздел 1: "Экологический кодекс должен быть гармонизирован с экологическим правом. Необходимо заботиться о понятности, прозрачности и упрощении (...). При этом действует положение о гарантии сохранения уровня защиты".

Юридико-техническое улучшение

Юридико-техническое улучшение обозначилось в декларации целей: понятность, упрощение, прозрачность. Это, без сомнения, легитимная цель, поскольку повышает готовность к последствиям и снижает расходы по сделкам. В обосновании не указано, но можно также учесть готовность приспособления к сложившимся обстоятельствам. 1. Общая концепция. Итак, предложена концепция "книги книг": Экологического кодекса, поделенного на отдельные книги. Вместе с тем полагаю, что такая общая кодификация экологического права является менее предпочтительной, чем "система спутника". Это обстоятельство вытекает из содержания общего экологического закона <6> и открытых к дополнениям специальных экологических законов, которые, насколько это возможно, расширительно толкуют общий экологический закон. -------------------------------- <6> Общим экологическим законом именуется Общая часть проекта Экологического кодекса (прим. пер.).

Специальные законы могли бы свободно следовать общему экологическому закону. Их можно было бы проще изменять, поскольку не было бы необходимости затрагивать Экологический кодекс. При этом сохранялась бы пластичность новых общественно-правовых требований. При этом рамки Экологического кодекса и тем самым экологического права остаются открытыми. К общему экологическому закону можно было бы "привязать" такие специальные законы, которые в случае изменений первичного законодательного ориентира не рассматривались бы как кодексы, например как горное право или сельскохозяйственное право. Он мог бы также перенять принцип образца интеграции из Договора об основании Европейского сообщества (ст. 6), который регулирует соразмерность пространства действия и законодательную интерпретацию во всех областях, имеющих влияние на окружающую среду. 2. Соотношение общего и частного. Даже если Экологический кодекс станет придерживаться общей кодификации, остаются сомнения по разделению общих и особенных предписаний. Общая часть Экологического кодекса должна содержать лишь те нормы, которые не рассчитаны на регулирование особых отношений. Из соображений прозрачности в общей части Экологического кодекса в качестве составной части предлагается ввести совместную, плановую или простую предварительную экологическую экспертизу строительных проектов. По причинам прозрачности в общем экологическом законе будут введены такие конструкции, как совместная и плановая предварительная экологическая экспертиза строительства. Плановая предварительная экологическая экспертиза строительства (E-UGB-I § 63) относится к комплексным изменениям инфраструктуры и, следовательно, к пространству соразмерности. Прежде всего она совершенно неприменима к коммуникациям на местности (улицы, аэропорты и т. д.). Для таких сооружений имело бы особый смысл опираться на содержание плановой предварительной экологической экспертизы строительства в части негативных последствий. Это означало бы, что, например, улица нуждается в плановой предварительной экологической экспертизе при изменении плотности потока. На основании изложенного можно порекомендовать с точки зрения структуры, с одной стороны, соединить главу о проведении экологической экспертизы с Общей частью, а с другой стороны, перевести правовое регулирование специальных строений в отдельную книгу, а лучше - в секторный (отдельный) закон.

Упрощение исполнения

Упрощение, в частности ускорение, проведения экспертизы и отсутствие противоречий как раз являются желаемой целью. Флагман реформы - объединенная экологическая экспертиза понесла достаточно потерь, поскольку предыдущие законодательные новшества, равно как и реформы, уже принесли существенное упрощение ее осуществления. Исключением, пожалуй, являются необходимость одновременного предоставления разрешений на выбросы вредных веществ в атмосферу и воду <7>. Хотя необходимо отметить, что много федеративных земель проводили процедуру согласования через органы экологического контроля. Тем самым удалось избежать противоречивых решений, а срок проведения процедуры был существенно сокращен <8>. -------------------------------- <7> В новой редакции Закона от 26 апреля 2010 г. данное положение исключено (прим. пер.). <8> См.: Инструкция о допуске и охране промышленных строений в ЭК. Интегрированное учреждение по охране окружающей среды. Форум ЭК. Изд-во UBA, 2007.

Прозрачность общественно-правового влияния

Если принимать всерьез прозрачность экологического права для граждан, необходимо задаться вопросом, как разобраться в путанице между немецким и европейским правом. Путь к пониманию состоит в ратификации директив ЕС и положений ЕС в Экологическом кодексе. Такой интеграции экологического права в 1989 г. безуспешно требовал французский Госсовет для кодификации экологического права во французском законодательстве <9>. Экологический кодекс 2007 г. до сих пор содержит большое количество отсылок к праву ЕС. -------------------------------- <9> См.: Кромарек. Экологическая кодификация во Франции. EurUP, 2006. С. 299, 307.

Уровень защиты

Вторая цель Экологического кодекса - сохранение существующего уровня защиты показывает свою политическую беспомощность. Такие показатели окружающей среды, как изменение климата, ухудшение почв и т. п., показывают, что уровень защиты совсем не является соответствующим. К тому же время опытов с экономическими инструментами воздействия (сертификация, ограничение выбросов, самообязывание) дало повод для скепсиса и призывает к новой регламентации взысканий. Если продолжать стоять на существующем нормативном и процедурном уровне защиты, пропадает хорошая возможность улучшить экологическое право. Улучшение экологической защиты может проводиться в интересах долгосрочной перспективы, из которой соответственно сложно получить хорошую, сиюминутную выгоду. Достаточно вспомнить, что немецкое состояние техники в европейском праве привело к большому технологическому скачку. При этом не стоит забывать об экономии средств и преимуществах в конкуренции. Рекомендации по усилению защиты климата. Кандидатами повышения уровня защиты являются прежде всего климат, энергетическая политика, транспортное сообщение и производственное право. Вполне возможно, что они станут книгами Экологического кодекса или "спутниками" общего экологического закона. В целом защита климата следует из пятой книги Экологического кодекса с учетом торговли выхлопными газами. Исходя из этого, необходим всеохватывающий закон об энергии, возможно, комбинированный с защитой климата, регулирующий устойчивость ископаемых ресурсов и содействие обновляемым источникам энергии. Третье предложение - закон о магистралях, который соединит систему регулирований транспорта, магистралей, транспортных правил и техники и реконструирует политику в области транспорта.

Соотношение с правом Сообщества

В соотношении с европейским экологическим правом оспаривается проект референтов <10>, который уже давно является в ФРГ обычным путем прописанного минимума для ратификации <11>. Проект следует общей тенденции в странах - членах ЕС, что не мешает ему противоречить ст. 176 Европейского договора. Европейское экологическое право живет за счет актов-новаторов некоторых европейских государств, которые модернизуются и приспосабливаются для всех остальных государств. Если умирает национальная инициатива, парализуется и европейское право. -------------------------------- <10> Проект референтов. В начале 1999 г. Министерство по охране окружающей среды на основе проекта Еврокомиссии предложило проект первой книги Экологического кодекса, который в первую очередь был направлен на регулирование допуска и надзора за промышленными предприятиями. Проект не был принят по причине противоречия Основному Закону. Новый проект планировалось представить в 2009 г. (прим. пер.). <11> Директивы Европейского союза управляют национальным правом. Страны - члены ЕС обязаны принимать НПА в развитие указанных директив.

Принципы

Необходимо отметить, что первая книга Экологического кодекса формулирует лишь некоторые принципы. Принципы развиваются в динамично напряженном поле между политическими дискуссиями и правовой практикой <12>. Потому записанное так быстро устаревает. Принципы содержат в себе значительно больше, поскольку могут быть расширены контрпринципами. -------------------------------- <12> См.: подраздел 5 раздела 5 Экологического кодекса.

Вместе с тем правовой статус принципов законопроекта остается неясным. Без сомнения, они имеют обобщающий характер и служат единству руководящих линий при их интерпретации и использовании принципа соразмерности. Сомнительным является то, должны ли принципы, как это следует из их общего понимания, быть соразмерными с текущими принципами.

Трансграничное ориентирование

Законопроект концентрируется на внутринемецких отношениях и касается трансграничных вопросов только в связи с участием в процедурных вопросах.

Основные права

Приятно, что проект придерживается основных прав. Однако их правовой статус неясен и нуждается в дальнейшей разработке. Основные права предоставляют законодательные преимущества, проверки и систематические мероприятия в общем масштабе <13>. -------------------------------- <13> Различия: m. E. UGB-KomE S. 96.

Установление прав

Законопроектом конкретизирован § 46 Экологического кодекса, который учитывает время создания правовых предписаний или административных предписаний в соответствующем круге участников. Желательно расширить в этом случае преследуемое корпоративное участие и участие общественности.

Самообязывание

С учетом того факта, что самообязывание нередко теряется, необходимо в правовых рамках признать, с одной стороны, его добровольность, а с другой стороны, установить обязанность предоставлять отчетность и санкции. Примеры можно найти в § 35, 36, 38 Экологического кодекса.

Экономические инструменты

Поскольку многие предписания об экономическом инструментарии должны быть представлены совершенно особым образом, § 190 - 201 ЭК не должны содержать в себе общих правил, напротив, общая часть должна быть построена масштабным законом.

Заключительные замечания

Исходя из изложенного, мое резюме: настоящий акт - только маленькое растение. Чтобы вырасти, оно нуждается в достаточном количестве времени и солнца, свободного рассудка и политической решительности. А именно: книга 1 ЭК и книга 2 ЭК (после легкой обработки трансформирующиеся в книгу 1 ЭК) под данными названиями должны быть изданы как разные законы и затем переработаны в единую систему. Книга 1 ЭК должна действительно иметь обобщающий характер, чтобы впоследствии стать пластичной к нововведениям. Стоит провести дискуссию по вопросу действительной необходимости Экологического кодекса и законов-"спутников". Необходимо срочно начать разработку проектов по политике в области климата, транспорта, продукции как на немецком, так и на европейском уровне. Вот тот сад, который необходимо взрастить.

Название документа