Кодификация законодательства об охране окружающей среды: проблемы методологии

КОДИФИКАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ: ПРОБЛЕМЫ МЕТОДОЛОГИИ <*>

А. С. ШЕСТЕРЮК

Шестерюк А. С., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Проблемы экологического права актуализируют не только нынешний социально-экономический и политико-правовой контексты, но и глубинные процессы трансформации общественных наук. Эти трансформации прослеживаются в попытках в той или иной мере переосмыслить основания правового знания, проанализировать детерминанты, которые определяют конкретные формы современного развития правовой науки.

Ключевые слова: Экологический кодекс, федеральный закон, исследователи, окружающая среда.

The problems of environmental law make actual not only the present social-economy and political-law contexts but also deep processes of transformation of public sciences. These transformations are seen in the attempts to re-think to some extent the fundamentals of legal knowledge, analyze determinants which define concrete forms of contemporary development of legal science.

Key words: Environmental Code, federal law, researchers, environment.

При работе над проектом Экологического кодекса можно рассматривать различные варианты учета действующих норм - как в форме кодификации, так и путем инкорпорации. Предложенная заказчиком концепция Экологического кодекса предусматривает, что в связи с его принятием необходимо будет рассмотреть вопрос о признании утратившими силу ряда федеральных законов. Решающий фактор в этом случае связан с определением предмета регулирования. Если мы признаем, что какие-то отношения не вписываются в Экологический кодекс, т. е. не являются экологическими, то, вероятно, они должны быть урегулированы в самостоятельном федеральном законе. Это обстоятельство, конечно же, требует оценки. Однако представляется, что в сложившейся ситуации единственно верным будет такой подход, при котором экологические законы (которые мы таковыми считаем) необходимо в полном объеме вводить в Экологический кодекс. Очевидно, что в процессе кодификации не только подвергаются ревизии действующие нормы, но и восполняются пробелы в законодательном регулировании, т. е. расширяется поле такого регулирования экологических отношений. В этом случае появляется необходимость обратиться к истокам правового регулирования экологических отношений в целом и отдельных их видов. Происходящие в Российской Федерации изменения в государственной и общественной жизни требуют переосмысления многих теоретических положений, правовых конструкций, обусловливают необходимость выработки нового взгляда на общественные и духовные процессы, происходящие в мире и в России. Реальности сегодняшнего дня требуют от законодателя при формировании экологического законодательства фундаментального осмысления проблем стабильности общества, сбалансированности отношений с окружающей природной средой и его устойчивого развития в рамках новой общественно-экономической ситуации. Включение России в новый миропорядок предполагает углубленное исследование сочетаний экономической эффективности и социально-экологической стабильности, устойчивого развития и экологической безопасности. Проблемы экологического права актуализируют не только нынешний социально-экономический и политико-правовой контексты, но и глубинные процессы трансформации общественных наук, пытающихся разработать достоверную модель социального развития, в том числе правовой жизни. Эти трансформации прослеживаются в попытках в той или иной мере переосмыслить основания правового знания, проанализировать детерминанты, которые определяют конкретные формы современного развития правовой науки. При таком подходе приоритетом для исследователя является логика развития экологического права, которая побуждает изучать проблемы, не просто поставленные в повестку дня теоретическими затруднениями, но обращенные к постижению реальных процессов, анализ практики современного состояния процессов взаимодействия природы и общества. Происходящие изменения в правовой системе Российской Федерации в целом, интенсивное и порой сумбурное развитие экологического законодательства и правотворчества в 90-е годы XX в. и в начале нового тысячелетия с необходимостью диктуют обращение к теоретико-методологическим основаниям анализа сущности эколого-правовых отношений и фундаментальным характеристикам экологического права современного Российского государства, что можно характеризовать как основную тенденцию, которая будет определять развитие экологического законодательства в будущем. Одним из направлений развития российского экологического законодательства должно стать нормативное закрепление в нем принципов устойчивого развития как цели движения общества. Идея стабильности и устойчивого развития получила признание на международных форумах, активно разрабатывается в различных областях современной науки. Многие исследователи рассматривают ее как идею, способную вывести современное общество из экологического кризиса. Стремление в условиях динамичности и хаотичности современности обозначить контуры стабильного общества, выявить механизмы стабилизации и выработать практические рекомендации охватывает все больше сторонников среди исследователей и политиков. Но необходимо отметить, что интерес к обозначенной теме вызван не только ее актуальностью в период углубления социальных противоречий между регионами планеты, государствами, этносами, конфессиями, осознанием опасности растущей экологической катастрофы и кризиса техногенной ситуации. Это прежде всего теоретико-методологическая проблема, поскольку при всей востребованности концепции устойчивого развития и идей стабильности существует неопределенность в трактовке терминологического аппарата, различия в анализе условий, в методах исследования устойчивого развития и стабильной социальной системы. Иными словами, давно вошедшие в научный оборот и в тексты нормативно-правовых актов термины "устойчивое развитие", "стабильность социальной системы" требуют наполнения их единым универсальным содержанием, способным объяснить динамичные процессы современности и применить в конкретных правовых нормах, управленческих актах государственных органов и иных реалиях юридической практики. Также это позволит выделить специфику экологической стабильности и устойчивого развития для российского общества. Для того чтобы упорядочить представление об устойчивом развитии общества и экологической стабильности, представляется необходимым особое внимание уделить разработкам синергетической школы. Теория самоорганизации может быть использована как методологическая база, которая позволяет транслировать данные анализа биологических, экологических, механических и кибернетических систем на социальную систему при разработке концептуальных основ экологического законодательства. Несмотря на то что правовые вопросы экологического взаимодействия не обойдены вниманием отечественной и мировой литературы, многие из них еще ждут своего решения. Остается открытым вопрос о научном статусе правового аспекта, его структуре, предметной области, методологии, наконец, о взаимоотношениях с другими аспектами экологического исследования, о специфике предлагаемого ими исследовательского подхода. Однако до сих пор не предпринималось попыток рассмотреть правовые вопросы в более широком теоретическом контексте и контексте жизнедеятельности человека, этапов его эколого-психологического личностного развития с точки зрения тех требований, которые выдвинуты перед человеком новой экологической ситуацией. В поле зрения исследователей обычно попадают такие моменты, характер которых достаточно очевиден. Вместе с тем в эколого-правовых исследованиях не всегда принимаются во внимание такие формы жизнедеятельности человека, которые связаны с его генетическими истоками, несущими в себе, может быть в неявной форме, многие основные закономерности. Таким образом, актуальной выступает задача анализа правовых аспектов жизнедеятельности и развития человека во всей полноте, с учетом психолого-генетических основ его поведения от простейших исходных форм до сложнейших правовых актов законопослушной или закононарушающей личности. Исследование и разработка проблемы становления экологического права и экологических правоотношений с широких методологических позиций еще не стали предметом должного внимания юридической науки. Вместе с тем последние десятилетия воочию убеждают в том, что жизнь общества есть единая цепь зависимостей с объектами и процессами природы, несущими на себе неизгладимый отпечаток общественной деятельности, всех и всяческих форм человеческого труда, как материального, так и духовного. В этой единой цепи явлений четко прослеживаются зависимости равного порядка: с одной стороны, природные сообщества сложной организации - биогеосистемы, характеризующие уровень интеграции в природе, которые сохраняют и передают объективную информацию, позволяющую воссоздать историю их образования, а также выявить природные закономерности; с другой стороны, человеческие сообщества с их сложнейшей системой связей и отношений: с природой - в виде производства; друг с другом - в виде экономики, политики, физических, психологических и всевозможных духовных связей и отношений, в рамках которых выражено их отношение к природе. Содержанием этого взаимодействия является процесс потребления материальных и энергетических ресурсов природы, их преобразование в результате общественного производства и возвращение в природу как результат взаимовлияния на природные объекты и процессы. Масштабы такого взаимовлияния огромны, в большинстве своем крайне отрицательны и представляют угрозу человеческому существованию. С начала 1990-х годов в России начался этап быстрого и достаточно сумбурного развития законодательства о природопользовании и охране окружающей среды. Это был период заполнения правового вакуума. Справедливости ради следует отметить, что это было характерно в целом для законодательной практики того периода. Сам процесс ускоренного принятия новых законов для новой России был обусловлен ситуацией коренных перемен. Принятые в этот период федеральные законы содержали принципиально новые правовые институты и закладывали основы правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики. Вместе с тем все эти законы принимались без необходимой концептуальной проработки и по этой причине были ориентированы преимущественно на решение задач переходного периода. Таким образом, можно констатировать, что, несмотря на кажущееся наполнение отрасли законами о природопользовании и охране окружающей среды, предстоит переосмыслить их содержание с учетом тех вызовов, которые сделаны современным миром. К сожалению, в общественном сознании, в первую очередь в сознании элит современной России, экологические проблемы общества пока еще не занимают должного места. Отражением такого положения и является состояние экологического законодательства, экологического управления и контроля. Важной задачей развития экологического законодательства при работе над проектом Экологического кодекса России остается закрепление в нем механизма защиты прав граждан в области охраны окружающей среды. В Конституции Российской Федерации (ст. 42) установлено: "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением". В этой конституционной формуле содержатся фактически три направления развития законодательства о правах граждан, по которым должен формироваться законодательный механизм гарантии реализации указанных конституционных прав. Очевидно, что для правового опосредования данного института требуется закрепление в законодательстве ряда признаков и характеристик, которые позволили бы формализовать соответствующие качественные параметры окружающей среды, которые можно было бы рассматривать как признаки благоприятной окружающей среды. Негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на состояние окружающей среды оценивается с позиций соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности установленных нормативов воздействия. Предприятию устанавливаются государственными органами нормативы (лимиты) выбросов и сбросов загрязняющих веществ и нормативы физических и иных воздействий на окружающую среду. Соблюдение указанных нормативов является критерием оценки правомерности деятельности предприятия. Основанием для разработки и утверждения указанных нормативов является другой вид нормативов качества окружающей среды. Нормативы выбросов и сбросов устанавливаются на таком уровне, чтобы поступление с этими выбросами загрязняющих веществ не привело к превышению нормативов предельно допустимой концентрации этих веществ в природной среде. Таким образом, благоприятной рассматривается такая окружающая среда, когда нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ не превышены. Отсутствует интегрированный комплексный критерий оценки качества природной среды. Существующий подход основан на традициях нормирования санитарно-эпидемиологического качества среды, когда объектом охраны выступает лишь один объект - человек. Очевидно, что вряд ли возможно установить такие нормативы для всех видов веществ, образующихся в хозяйственной деятельности и поступающих с выбросами в окружающую среду. Еще сложнее контролировать качество среды по тысячам видов химических веществ. Существует, таким образом, потребность кардинального решения проблемы нормирования качества окружающей среды путем создания самостоятельной государственной системы нормативов. Главное - уйти от громоздкой и неэффективной системы нормирования по отдельным видам веществ и предусмотреть такие показатели, которые позволили бы наиболее объективно оценивать окружающую среду как благоприятную. Законодательство об информации и информатизации и о праве на доступ к информационным источникам и информационным базам также должно быть направлено на обеспечение экологических прав граждан. Следует отметить, что информационная открытость российского общества существенно возросла в результате ряда перемен. Для целей правового регулирования имеет значение определение конституционного термина о достоверной информации о состоянии окружающей среды. Информация о состоянии окружающей среды может касаться самых различных сфер жизни общества либо частной жизни. Поэтому правовое регулирование доступа к достоверной информации о состоянии окружающей среды предполагает определение объема этой информации. Законодательно ограничен доступ только к информации, представляющей государственную или коммерческую тайну. Вместе с тем данные ограничения не распространяются на информацию об экологических авариях и катастрофах. Очевидно, что в информационном обществе свобода информации, доступ к ней граждан повышают ответственность государства за принимаемые решения и определяют возможность участия граждан в принятии решений. В этом направлении резервы развития законодательства далеко не исчерпаны.

Название документа