Развитие института экологического нормирования и кодификация законодательства об охране окружающей среды

РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО НОРМИРОВАНИЯ И КОДИФИКАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ <*>

И. О. КРАСНОВА

Краснова И. О., профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина, доктор юридических наук.

Статья посвящена проблеме реформирования системы экологического нормирования при кодификации экологического законодательства.

Ключевые слова: экологическое нормирование, Экологический кодекс, кодификация.

The article is devoted to the problem of reform of the system of environmental norming in codification of environmental legislation.

Key words: environmental norming, environmental code, codification.

С истоков развития законодательства об охране окружающей среды в России институт экологического нормирования прочно держит свои позиции. Первые нормативы качества окружающей среды по небольшому числу загрязняющих веществ были приняты еще в 30-х годах прошлого столетия, дав толчок активной деятельности государства по созданию сложной системы контроля за загрязнением окружающей среды. Положенная тогда в основу концепция нормирования, предусматривавшая установление двух видов нормативов - нормативов качества природных сред и нормативов воздействий, остается практически действующей и поныне. Хотя за последние два десятилетия эту жесткую связку разбавили различного рода инновационными видами нормативов, немало из которых, вероятно, не вписались в старую схему и оказались неработающими. Так и не были разработаны предусмотренные Федеральным законом "Об охране окружающей среды" <1> 2002 г. нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Забыли и об экологических нормативах качества атмосферного воздуха, разработка которых предусмотрена Федеральным законом "Об охране атмосферного воздуха" <2> 1999 г. Отсутствуют целевые показатели качества вод, предусмотренные уже позже Водным кодексом <3> 2006 г. Методически неясными и также неразработанными остаются нормативы воздействия на окружающую среду. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июля 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 11. Ст. 1261. <2> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 313-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 1. Ст. 10; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 1. Ст. 21. <3> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ и от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 26. Ст. 3075; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 30. Ст. 3735; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6441.

Стремительные изменения в системе экологического нормирования не поколебали и другой традиционный принцип - все нормативы по действующему законодательству устанавливаются дифференцированно по отношению к каждой природной среде - атмосферному воздуху, водам, почвам. Дифференцированный подход по своему смыслу, да и на практике не решает проблемы снижения загрязнения окружающей среды в целом, так как не содержит механизма предупреждения перемещения загрязняющих веществ из одной природной среды в другую. Даже Федеральный закон "Об охране окружающей среды" не решает такой задачи, хотя и призван обеспечить интегрированный подход к регулированию воздействий на окружающую среду в целом. Не менее сложно обстоят дела и с нормированием изъятия природных ресурсов. Сегодня недавние Федеральные законы "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <4> и "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <5> предусмотрели сложную цепочку нормативов, норм, квот и лимитов, а животный мир, и особенно биологическое разнообразие, продолжает медленно, но стабильно сокращаться. Для разработки предусмотренных действующим законодательством нормативов необходимо задействовать армию бюрократов, привлечь ученых, организовать государственный контроль и обеспечить все это бюджетным финансированием. Насколько это окажется эффективным в интересах сохранения животного мира? -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. N 57-ФЗ, от 6 декабря 2007 г. N 333-ФЗ и от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ // СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5270; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 23; 2007. N 17. Ст. 1933; 2007. N 50. Ст. 6246; 2008. N 49. Ст. 5748. <5> См.: Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ, от 27 декабря 2009 г. N 374-ФЗ и от 31 мая 2010 г. N 111-ФЗ // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6441; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6450; 2010. N 23. Ст. 2793.

В свете широкомасштабной работы над проектом Экологического кодекса институт экологического нормирования подвергся переосмыслению. Исходной точкой в регулировании отношений экологического нормирования стала общая задача кодификации норм данного института, т. е. объединения в едином нормативном правовом акте рассредоточенных по различным законам, подзаконным актам требований, связанных с определением видов нормативов, порядком их разработки и установления, критериями и методикой определения допустимых концентраций загрязняющих веществ. При помощи кодификации решалась задача устранения дублирующих норм, пробелов и других недостатков в действующей системе правового регулирования. Предполагалось, что статьи о нормировании, содержащиеся в соответствующих законах и подзаконных актах, с момента вступления в силу Экологического кодекса потеряют свою силу. Была также поставлена задача в максимально возможной и необходимой степени избегать декларативных и отсылочных норм, для чего в проект закона были включены некоторые развивающие законы положения подзаконных актов. Вместе с тем имелось понимание, что в данной высокотехнической сфере правового регулирования, где требуется применение специальных технических знаний, избежать подзаконного нормотворчества не удастся. В таких случаях проект Кодекса предусматривает полномочия соответствующих органов государственной исполнительной власти принять определенный подзаконный нормативный правовой акт, развивающий отсылочную норму. Имелось понимание, что подзаконное нормотворчество будет осуществляться только по тем вопросам, указание на которые имеется в проекте законе. Такой подход позволит избежать имеющегося сегодня положения неконтролируемого подзаконного нормотворчества, подчинит его определенным требованиям, сделает процесс более прозрачным. В построении модели нормирования учтены как традиционные, доказавшие свою пользу подходы к нормированию, так и инновационные решения. Поставлена задача создать построенный на таком сочетании единый работающий механизм экологического нормирования, при котором будет обеспечено не только надлежащее качество отдельных природных сред, но и окружающей среды в целом. Экологическому нормированию посвящена отдельная глава в проекте Экологического кодекса. В названии главы использован новый термин - "экологическое нормирование", который по своему смыслу существенно отличается от применяемых в действующем законодательстве терминов - "нормативы в области охраны окружающей среды" и "нормативы изъятия природных ресурсов". "Экологическое нормирование" по отношению к ним становится собирательным термином, который означает любые количественные ограничения, устанавливаемые органами государственной власти по отношению как к изъятию, так и к привнесению в окружающую среду в результате человеческой деятельности определенных веществ или предметов материального мира. Использование нового термина носит не просто формальный характер. В словах "экология" и в данном случае "экологическое нормирование" выражен основной и чрезвычайно важный для правового регулирования интегрированный подход к окружающей среде как к единому целому. При таком подходе любые количественные ограничения воздействий на конкретный природный объект должны быть в максимально возможной степени согласованы. Оценивая систему нормирования, строгому критику следует иметь в виду, что в работе над проектом не всегда удавалось реализовать идеи, которые представляются полезными, так как в некоторых случаях это потребовало бы сломать многие устоявшиеся решения, нередко обладающие громадной инерционной силой. Поэтому не все имеющиеся проблемы удалось решить на этот момент. В соответствии с проектом Экологического кодекса предлагается ввести три процедуры установления и утверждения экологических нормативов. Первая строится на традиционном, хотя и усовершенствованном подходе и предусматривает три взаимосвязанных цикла в области нормирования - установление (1) нормативов качества вод, атмосферного воздуха, почв, (2) нормативов воздействий на эти природные среды и (3) нормативов выбросов, сбросов, включая временно согласованные нормативы. Нормативы качества окружающей среды устанавливаются в виде предельно допустимых концентраций химических и иных веществ и других показателей качества вод, атмосферного воздуха и почв в интересах их охраны от негативного изменения. Они едины на всей территории страны, устанавливаются для оценки состояния окружающей среды с учетом целевого назначения отдельных природных объектов и служат основой для нормирования допустимого воздействия на окружающую среду. Полномочия по их разработке закрепляются за соответствующими государственными органами исполнительной власти. Учитывая неконтролируемое ведомственное нормотворчество в этой сфере, было бы полезно конкретно определить виды загрязняющих веществ, которые будут устанавливаться на федеральном уровне, и передать органам субъектов Российской Федерации разработку нормативов качества по иным веществам, присутствие которых в окружающей среде для данного субъекта является актуальным. Это не только позволит разгрузить федеральные органы, но и реализует один из принципов нормирования, предусмотренный Федеральным законом "Об охране окружающей среды", о необходимости учета природных особенностей территорий и акваторий при установлении нормативов качества. К сожалению, включить такое положение пока не удалось, хотя вопрос открыт для обсуждения. Устанавливаемые сегодня ориентировочно безопасные уровни воздействий не предусмотрены ни одним действующим законом и должны уйти. Для атмосферного воздуха полностью кодифицированы нормы, предусматривающие два вида нормативов качества - гигиенические и экологические, но ясно обозначена сфера их действия. Гигиенические устанавливаются для территорий населенных городов и территорий предприятий, а за их пределами, в том числе на особо охраняемых территориях, для атмосферного воздуха водных экосистем действуют экологические. Учитывая, что Водный кодекс сегодня не классифицирует водные объекты на водные объекты хозяйственно-бытового и питьевого водоснабжения и рыбохозяйственные водоемы, предлагается установить единые допустимые концентрации загрязняющих веществ для всех водных объектов и адаптировать их к каждому водному объекту либо его части отдельно с учетом природной концентрации, целевого использования, но на уровне, при котором отсутствует риск существенного негативного изменения состояния водных объектов или их частей, биоресурсов таких объектов, причинения значительного экологического вреда здоровью и благополучию человека. Для водных объектов кодифицирована норма Водного кодекса относительно целевых показателей качества воды в водных объектах. Это дань зарубежному опыту. Однако, исполняя это положение, государственным органам следует учитывать, что на Западе этот норматив возник в связи с актуальной проблемой сильного загрязнения водных объектов, когда они переставали быть пригодными для каких-либо видов пользования и даже становились опасными для здоровья граждан и живой природы. При помощи этих нормативов для загрязненных водных объектов или их частей предусматривалось улучшение их качества до установленного целевыми показателями уровня и в определенный срок. Эта же идея заложена в проекте Экологического кодекса. Реализация целевых показателей качества вод предполагает разработку программ либо планов, которыми должны быть установлены конкретные мероприятия по отношению к данному водному объекту, связанные, скажем, с выведением с территории отдельных источников сбросов, возложение на них более жестких требований по сбросам и другие. Известно, что такие нормативы хотя и предусмотрены Водным кодексом, но так и не разработаны. При реализации этой нормы уже сегодня желательно не исказить оригинальную идею, закреплять реально достижимые показатели и обеспечивать их экономически разумными мероприятиями. В противном случае идея погибнет, а норма останется декларацией. На основе нормативов качества природных сред для определенных территорий, экосистем или регионов разрабатываются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, которые, как это и сейчас предусмотрено Федеральным законом "Об охране окружающей среды", определяют уровень допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду экосистемы, где они расположены. Такое совокупное воздействие не должно приводить к превышению нормативов качества. Данный вид нормативов призван учесть различия в экологической нагрузке в виде загрязнения на природные объекты в границах таких регионов и должен использоваться государственными органами для решения вопросов о предоставлении права предприятиям на сброс, выброс, образование отходов. В идеале нормативы допустимого воздействия должны быть представлены согласованными нормативами допустимого воздействия на водные объекты, атмосферный воздух и нормативами образования отходов, в случае если последние подлежат размещению в границах таких территорий. Однако, обремененные задачей оставаться максимально приближенными к действующим законам, в проекте Кодекса воспроизведены только положения Водного кодекса относительно нормативов допустимого воздействия на водные объекты, а атмосферный воздух остался без этого вида нормативов, так как Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" таковых не предусматривает. В дальнейшей работе над проектом этот вопрос нуждается в дополнительном обсуждении. Нормативы выбросов, сбросов, в том числе временно согласованные выбросы и сбросы, разрабатываются и утверждаются для каждого источника воздействий и устанавливаются на уровне, при котором выброс или сброс не приведет к превышению единых нормативов качества и региональных нормативов воздействий на данной территории. Для этой процедуры нормирования действует прежний разрешительный порядок, когда для каждого вида воздействия выдается отдельное разрешение. Имеются некоторые различия для новых и действующих на момент вступления в силу Экологического кодекса предприятий. Новые предприятия будут разрабатывать проекты нормативов сбросов и выбросов в составе проектной документации. Соответственно предполагается, что разработанные ими и утвержденные органами государственной власти нормативы сбросов и выбросов будут действовать весь срок эксплуатации в соответствии с проектом эксплуатации. Пересмотр нормативов будет осуществляться в случае изменения нормативов качества, изменения режима эксплуатации предприятия, режима сбросов и выбросов (перепрофилирование, модернизация, изменение технологического режима). На срок перепрофилирования или иного изменения режима эксплуатации для источника устанавливаются временно допустимый сброс или выброс с жестко определенным сроком действия (6 либо 12 месяцев). Также не допускается установление временно согласованных выбросов или сбросов на два и более подряд срока действия. В таком новом подходе решается задача преодолеть проблему длительной эксплуатации предприятий на основе временно согласованных выбросов и сбросов, легализующих загрязнение окружающей среды сверх установленных нормативов качества. Для действующих на момент вступления в силу Экологического кодекса предприятий также могут быть установлены временно согласованные выбросы и сбросы с жестким предельным сроком - 6 - 12 месяцев. Предельные сроки действия таких нормативов можно обсуждать дополнительно с учетом экспертного мнения, но не должен быть изменен основной принцип - недопущение установления для действующих источников временно согласованных сбросов или выбросов на несколько подряд сроков. Право на выброс и сброс, как и сейчас, будет удостоверяться индивидуальным разрешением. Превышение нормативов выбросов и сбросов, временно согласованных выбросов и сбросов является правонарушением и служит основанием для применения мер юридической ответственности. Первый, или традиционный, подход распространяется на все источники выбросов и сбросов, за исключением оказывающих незначительное воздействие, хотя практически будет охватывать те источники, которые оказывают одно воздействие, например те, которые только сбрасывают загрязняющие вещества в водные объекты или только осуществляют выбросы в атмосферный воздух. Эта процедура может также использоваться крупными загрязнителями, оказывающими одновременно все виды воздействий на окружающую среду, хотя для них предусмотрена альтернатива. В соответствии со второй, альтернативной, процедурой крупные источники загрязнения могут быть освобождены от традиционного нормирования и получения отдельно разрешений на выброс и сброс, размещение отходов и следовать по пути получения одного разрешения на комплексное воздействие, которым устанавливаются одновременно нормативы выбросов, сбросов и образования отходов на основе наилучших существующих технологий. Наилучшие существующие технологии определяются национальными стандартами и заносятся в реестры наилучших существующих технологий. Предприятие, работающее на основе разрешения на комплексное воздействие, обязано представить в соответствующий орган декларацию об использовании наилучшей существующей технологии. Идея правового регулирования комплексного воздействия на основании национальных стандартов и при помощи единого комплексного разрешения заимствована из позитивного опыта Европейского союза. В настоящее время в ЕС внедряется система выдачи комплексных разрешений, которая заменяет отдельные разрешения на выброс, сброс и образование отходов. Порядок выдачи комплексных разрешений и форма разрешений устанавливаются странами - членами ЕС при соблюдении общих требований, установленных на уровне ЕС Директивой о комплексном предупреждении и контроле загрязнения. В соответствии с этим нормативным актом в одном комплексном разрешении определяются индивидуально нормативы для всех видов воздействий с данного предприятия, а также другие экологические условия его эксплуатации (например, объемы образования отходов, требования к использованию энергии и природных ресурсов). Эти нормативы устанавливаются на уровне, которого позволяет достичь наилучшая доступная технология, применяемая в данной отрасли экономики, но при условии, что нормативы качества природных сред не будут превышены. Наилучшие доступные технологии разрабатываются сотрудниками специального, уже созданного института ЕС и издаются в виде томов по наилучшим существующим технологиям для каждой отрасли либо для производства определенной продукции, к примеру для производства цемента, стекла и др. Если рекомендуемая в изданном документе технология не позволяет обеспечить предприятию соблюдение нормативов качества окружающей среды для конкретного предприятия в конкретной местности, то в комплексном разрешении будут установлены более жесткие нормативы воздействий и иные требования в соответствии с любой другой технологией, которую предприятие может предложить. Такой подход нацелен на обеспечение охраны окружающей среды в целом, в том числе путем предупреждения перемещения загрязняющих веществ из одной среды в другую. Примечательно, что в России идея комплексного разрешения появилась в законодательстве еще в 1991 г., но так и осталась недостаточно ясной и разработанной. В действующем Законе "Об охране окружающей среды" (ст. 3) также закреплен принцип интегрированного подхода к установлению требований в области охраны окружающей среды, предусматривается внедрение наилучших существующих технологий, а также установление технологических нормативов на основе использования таких технологий. Это позволяет сделать вывод о том, что идея комплексного регулирования воздействий и учета технологических особенностей производств имеет официальную поддержку в стране. Наконец, третья процедура нормирования распространяется на источники незначительного воздействия на окружающую среду, которые вообще освобождаются от получения разрешений на воздействия, т. е. по отношению к ним не устанавливаются требования о получении разрешений на воздействия и не определяются нормативы выбросов, сбросов и образования отходов. Вместе с тем они обязаны представить в государственные органы декларацию о воздействии на окружающую среду, в которой содержатся данные о видах и объеме воздействий. В соответствующих главах проекта Экологического кодекса РФ содержатся нормы о стимулировании снижения загрязнения источниками. Так, налоговые льготы могут быть установлены для предприятий, применяющих процедуру получения комплексного разрешения на основе наилучших существующих технологий либо обеспечивающих выбросы, сбросы и образование отходов ниже установленного в индивидуальных разрешениях уровня. Как уже упоминалось, в систему экологических нормативов включены различного рода ограничения изъятия природных ресурсов. Хотя в проекте Экологического кодекса эти нормы отсылают к соответствующим природоресурсным законам, было бы неплохо полностью кодифицировать и эти нормы, следуя концепции экологического права как отрасли, объединяющей нормы, закрепленные как в природоохранном, так и в природоресурсном законодательстве. Проведенная работа по подготовке проекта Экологического кодекса вполне отвечает новым политическим установкам, данным, в частности, на заседании Президиума Государственного совета по экологии в мае 2010 г., когда была поставлена задача кодификации экологического законодательства и усиления экологических стандартов. Она также имеет большое значение для повышения эффективности правовых мер охраны окружающей среды от негативных воздействий. Следует отметить, что пока проект не охватывает такие важные вопросы, как распределение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по установлению нормативов качества, ограничений по числу устанавливаемых на федеральном уровне нормативов качества, порядка и условий пересмотра некоторых нормативов, некоторые другие вопросы участия субъектов Российской Федерации в установлении и реализации требований в области нормирования. Ничто не мешает решить эти вопросы в процессе дальнейшего обсуждения предложенного варианта Экологического кодекса.

Название документа